張保平

2021年1月22日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)海警法》(以下簡(jiǎn)稱《海警法》)。這是一部對(duì)于推進(jìn)海上維權(quán)執(zhí)法和海警法治建設(shè)具有重大意義的法律。本文在回顧海警立法過程的基礎(chǔ)上，討論《海警法》的特色與創(chuàng)新，希望有助于推進(jìn)海警法治建設(shè)和海警法治理論研究。

一、《海警法》的制定及其意義

(一)海警立法研究概述

2013年3月召開的第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議決定重組國(guó)家海洋局，整合公安邊防海警、海關(guān)緝私、中國(guó)海監(jiān)、中國(guó)漁政等四支海上執(zhí)法力量，并以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。以此為起點(diǎn)，中國(guó)海警局作為海上維權(quán)執(zhí)法主體力量逐步建立起來。中國(guó)海警局在建立以后，直到2018年轉(zhuǎn)歸武警部隊(duì)之前，重點(diǎn)開展力量整合、體制磨合。當(dāng)時(shí)海警法沒有納入立法程序，但相關(guān)部門與學(xué)術(shù)界對(duì)于需要加強(qiáng)海警立法的認(rèn)識(shí)是一致的。

在中國(guó)海警局建立前后，一些學(xué)者已開始呼吁為海警立法。有學(xué)者提出制定《海警組織法》；(1)馮江峰著：《我國(guó)海防法律制度研究》，北京：國(guó)防大學(xué)出版社2015年版，第17頁。有學(xué)者認(rèn)為，一方面要明確維權(quán)執(zhí)法主體資質(zhì)，制定《中國(guó)海警局組織法》《中國(guó)海警法》等基礎(chǔ)性條例與規(guī)范；另一方面要明確維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)依據(jù)，制定《中國(guó)海警執(zhí)法條例》與《中國(guó)海警執(zhí)法程序法》；(2)史春林、馬文婷：《1978年以來中國(guó)海洋管理體制改革:回顧與展望》，《中國(guó)軟科學(xué)》2019年第6期，第9頁。有學(xué)者建議建立中國(guó)海警執(zhí)法規(guī)范體系；(3)張輝：《海警立法探析》，《經(jīng)濟(jì)》2016年第13期，第91頁。也有學(xué)者明確提出應(yīng)當(dāng)制定一部專門調(diào)整中國(guó)海警海上維權(quán)與海上綜合執(zhí)法的基本法——“中華人民共和國(guó)海警法”。(4)參見李佑標(biāo)：《關(guān)于中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學(xué)思考》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期，第47頁；李培志：《建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下中國(guó)海警體制改革的思考》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期，第51頁。

一些學(xué)者對(duì)《海警法》進(jìn)行了較為具體和有針對(duì)性的研究。有學(xué)者指出，應(yīng)“盡快完成頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，制定出臺(tái)中國(guó)海警法，由全國(guó)人大以國(guó)家法律的形式明確這支隊(duì)伍的性質(zhì)、構(gòu)成、職能、權(quán)限等，使中國(guó)海警的隊(duì)伍建設(shè)和維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)有明確而系統(tǒng)的法律依據(jù)”。(5)馮江峰：《我國(guó)海警法律制度構(gòu)建研究》，《中國(guó)水運(yùn)》2015年第12期，第61頁。筆者也曾提出，制定一部規(guī)范中國(guó)海警開展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)的法律——《中華人民共和國(guó)海警法》，該法宜采用綜合性立法模式，也就是包含組織機(jī)構(gòu)、管理體制、職責(zé)權(quán)限、勤務(wù)與執(zhí)法措施、勤務(wù)與執(zhí)法保障、勤務(wù)與執(zhí)法監(jiān)督、責(zé)任義務(wù)、法律救濟(jì)等內(nèi)容的綜合性法律。同時(shí)鑒于《海警法》的立法程序較為繁瑣，時(shí)間比較漫長(zhǎng)，為解決海警執(zhí)法主體資格和執(zhí)法依據(jù)問題，宜由全國(guó)人大常委會(huì)以決定的形式確認(rèn)中國(guó)海警的執(zhí)法主體資格和適用的法律，以此作為《海警法》正式頒行前的過渡。(6)張保平著：《完善我國(guó)邊防法律體系研究》，北京：國(guó)防大學(xué)出版社2016年版，第164—168頁。

從世紀(jì)之交開始，學(xué)者就對(duì)海上執(zhí)法體制改革給予關(guān)注和研究。從改革開放以后到1990年代逐步形成的海上多頭執(zhí)法體制，其弊端逐漸引起實(shí)務(wù)部門和學(xué)術(shù)界的重視。解決“群龍鬧?！眴栴}、統(tǒng)一海上執(zhí)法，幾乎成為實(shí)務(wù)部門和學(xué)術(shù)界的共識(shí)，但對(duì)于如何統(tǒng)一，統(tǒng)一的目標(biāo)、路徑則存在不同的見解。大多數(shù)學(xué)者對(duì)于統(tǒng)一后的海上執(zhí)法力量應(yīng)當(dāng)兼具維權(quán)與執(zhí)法能力、擁有警察事權(quán)和海洋管理的綜合職能、配屬維權(quán)執(zhí)法所需要的武力沒有異議。有學(xué)者從海防的角度主張建立集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制，組建海洋警察部隊(duì)。(7)王傳友編著：《海防安全論》，北京：海洋出版社2007年版，第258—260頁。有學(xué)者提出統(tǒng)一后的海上執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)稱為海岸警衛(wèi)隊(duì)，并對(duì)中國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的建設(shè)提出具體構(gòu)想和論證。(8)何忠龍、任興平等著：《中國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)組建研究》，北京：海洋出版社2007年版。該書是國(guó)內(nèi)最早對(duì)以海岸警衛(wèi)隊(duì)為建設(shè)目標(biāo)的中國(guó)海上執(zhí)法力量進(jìn)行系統(tǒng)研究的著作。在2013年國(guó)家整合海上執(zhí)法力量、建立中國(guó)海警局以后，相關(guān)研究多指向兩個(gè)方向：一是海上執(zhí)法體制基本理論；二是海警體制。有學(xué)者在對(duì)一般性涉海管理體制和海上執(zhí)法力量建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，提出海上執(zhí)法力量趨向集中與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)法空間范圍進(jìn)一步拓展、與海軍的合作更加深入、注重國(guó)際執(zhí)法合作、執(zhí)法地位進(jìn)一步法定化等發(fā)展趨勢(shì)。(9)王杰著：《涉海管理體制及海上執(zhí)法力量建設(shè)的相關(guān)理論研究》，大連：大連海事大學(xué)出版社2017年版，第164—174頁。有學(xué)者以整合四支海上執(zhí)法力量后組建而成的中國(guó)海警為研究對(duì)象，以發(fā)展戰(zhàn)略為視角，對(duì)中國(guó)海警建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略舉措，以及海警建設(shè)發(fā)展策略等開展了系統(tǒng)研究，(10)王金堂著：《中國(guó)海警發(fā)展戰(zhàn)略研究》，成都：四川大學(xué)出版社2015年版；李培志：《建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下中國(guó)海警體制改革的思考》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期，第48—54頁；李林：《論我國(guó)海上執(zhí)法力量改革發(fā)展的目標(biāo)》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期，第1—10頁。也有學(xué)者對(duì)中國(guó)海警的職能進(jìn)行了法理探討，認(rèn)為中國(guó)海警兼具武裝力量和行政執(zhí)法職能，具有法理正當(dāng)性，但也應(yīng)注意平衡處理行政效率原則與“軍政分離”原則之間的關(guān)系(11)王爍：《中國(guó)海警職能的法理探討》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期，第1—10頁。。

更多的學(xué)者對(duì)海警維權(quán)執(zhí)法涉及的具體法律問題開展了研究，主要包括六個(gè)方面：一是基于警察事權(quán)的海警執(zhí)法理論與實(shí)務(wù)問題。這方面研究成果較多，既與海警承擔(dān)廣泛的警察事權(quán)有關(guān)，也與為中國(guó)海警局所整合的公安邊防海警本身就是公安機(jī)關(guān)組成部分有關(guān)，這些研究大多圍繞海警在治安管理和犯罪偵查中的具體執(zhí)法問題開展，(12)例如：張保平、李賢坤主編《海上犯罪研究》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2001年版；張輝等著《海上犯罪現(xiàn)場(chǎng)勘查與取證技術(shù)研究》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2013年版；張保平：《海上犯罪的特點(diǎn)與海上治安防控體系的構(gòu)建》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第6期，第26—34頁；李佑標(biāo)、李玉鵬：《法治視閾下海上治安特別管理區(qū)域問題研究》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期，第5—12頁；顧凱輝：《中國(guó)海警局偵查權(quán)的法律規(guī)制與完善》，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期，第28—34頁；王珂：《論海上刑事案件的專門管轄》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期，第6—9頁；李佑標(biāo)、李玉鵬：《中國(guó)海警辦理海上特定刑事案件證明標(biāo)準(zhǔn)研究》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期，第48—53頁，等。關(guān)注海上治安管理和犯罪偵查的特殊性，進(jìn)而提出構(gòu)建不同于陸地城市和農(nóng)村的治安管理和犯罪偵查機(jī)制。二是注重海上執(zhí)法行動(dòng)和模式問題研究。著力研究海上執(zhí)法行動(dòng)，希冀提出或建構(gòu)獨(dú)特的海上執(zhí)法模式。(13)例如：揚(yáng)波著《海上執(zhí)法行動(dòng)》，北京：國(guó)防大學(xué)出版社2014年版；楊成：《海上執(zhí)法模式研究》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第1—7頁。三是海警與海軍關(guān)系及海警船舶的法律屬性問題。海警轉(zhuǎn)歸武警部隊(duì)以后，海警與海軍的關(guān)系漸為學(xué)術(shù)界所關(guān)注，海警船的法律屬性問題則是由此派生出來的。總的來說，這種研究數(shù)量還不多，也缺乏共識(shí)。(14)例如：趙新爽：《法律視角下海警與海軍協(xié)同問題研究》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期，第24—29頁；王爍：《中國(guó)海警船舶法律屬性淺析》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期，第6—16頁；裴兆斌等：《機(jī)構(gòu)改革背景下中國(guó)海警船的法律屬性》，《海洋開發(fā)與管理》2019年第8期，第49—51頁。四是維權(quán)執(zhí)法海域問題。海警維權(quán)執(zhí)法海域的范圍不同于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法和刑事司法適用的空間范圍，學(xué)術(shù)界對(duì)此研究較為活躍，其中一些研究盡管不完全是針對(duì)海警維權(quán)執(zhí)法而開展，但對(duì)于海警立法同樣具有重要意義。(15)例如：張晏瑲：《爭(zhēng)議海域執(zhí)法的法律問題研究》，《比較法研究》2018年第1期，第143—154頁；童偉華：《南海海域刑事管轄問題研究》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期，第140—146頁；熊勇先：《爭(zhēng)議專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適度性執(zhí)法研究》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第5期，第92—109頁；劉云亮：《完善南海海域管轄制度的法律構(gòu)想》，第101—104頁。五是海警執(zhí)法監(jiān)督問題。海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督具有特殊性，因而成為學(xué)者研究的重要內(nèi)容之一，但研究成果尚不豐富。(16)例如：羅恒：《論對(duì)海警執(zhí)法工作檢察監(jiān)督的范圍及模式》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期，第36—43頁；李林、謝國(guó)盈：《海警執(zhí)法工作雙重檢察監(jiān)督有關(guān)問題探索》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期，第17—21頁。六是海警開展國(guó)際執(zhí)法合作和參與海洋國(guó)際治理，相關(guān)研究?jī)?nèi)容既包括一般意義的合作，也包括特定方向或特定領(lǐng)域的合作。海警參與海洋國(guó)際治理的研究則限于一般建議，具體的制度和路徑研究還不多。(17)例如：張世杰：《中國(guó)海警反海盜國(guó)際執(zhí)法合作問題探究》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期，第23—29頁；楊煥彪：《中國(guó)海警參與全球海洋治理途徑探析》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期，第16—22頁。

一些學(xué)者關(guān)注外國(guó)海上執(zhí)法力量，特別是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)其體制、法制、運(yùn)行模式進(jìn)行了專門研究或者比較研究，取得了可觀的成果。例如，李培志編譯的《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)》是國(guó)內(nèi)最早全面系統(tǒng)介紹美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的出版物，此后，該書作者又出版了《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)條例匯編》，把關(guān)注點(diǎn)聚焦于美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)立法。(18)李培志編譯：《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版；《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)條例匯編》，北京：海潮出版社2019年版。有學(xué)者對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法的技術(shù)規(guī)范，從登臨權(quán)、武力使用、禁毒、非法移民、漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土安全、船舶安全、刑事犯罪等方面進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，是對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法技術(shù)規(guī)范最全面和具體的介紹。(19)傅崐成編譯：《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法的技術(shù)規(guī)范》，北京：中國(guó)民主法制出版社2013年版。也有一些學(xué)者從比較借鑒的角度開展研究，這些研究涉及立法、執(zhí)法模式、裝備體系建設(shè)等。(20)杜明明：《美日越海警法比較研究及對(duì)我國(guó)海警法制定的啟示初探》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期，第1—6頁；李佳：《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)運(yùn)作模式探析及啟示》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期，第13—21頁；吳凡、楊波：《中國(guó)海警與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法行動(dòng)原則比較研究》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第11期，第45—53頁；趙偉東、彭穎：《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)船艇——政府船舶還是軍艦》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期，第46—49頁。對(duì)日本海上保安廳、俄羅斯和韓國(guó)海警的研究也有一定數(shù)量。(21)米多：《日本海上執(zhí)法管理體制建設(shè)研究》，《日本研究》2020年第3期，第17—23頁；劉肖巖，劉澤毅：《俄羅斯海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法體系研究》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第9期，第22—26頁；劉大海，劉芳明，吳岳《韓國(guó)海警體制改革的背景及啟示》，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2019第1期，第1—6頁；朱建庚：《韓國(guó)海上執(zhí)法機(jī)制探析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2009年第10期，第75—86頁。

前述所列成果并不全面，但可以從一個(gè)側(cè)面反映學(xué)術(shù)界對(duì)相關(guān)問題的關(guān)注和研究狀況。這些研究成果對(duì)于海警立法，特別是其中制度規(guī)則的創(chuàng)制具有重要作用。

(二)《海警法》立法的啟動(dòng)與推進(jìn)

《海警法》立法是海警體制改革以后正式啟動(dòng)的。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，“按照先移交、后整編的方式，將國(guó)家海洋局(中國(guó)海警局)領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)”。(22)中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，http://www.xinhuanet.com/2018-03/21/c_1122570517.htm，登錄時(shí)間：2021年2月20日。海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)以后，相關(guān)部門迅速啟動(dòng)了立法程序，海警立法得以在高起點(diǎn)上推動(dòng)。

在《海警法》公布施行以前，與海警有關(guān)的重要立法有三部。這三部立法不僅為海警機(jī)構(gòu)在尚無《海警法》的情況下提供了法律遵循，也為《海警法》的立法做了充分的前期準(zhǔn)備。

第一部是2018年6月22日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過的《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》或2018年《決定》)。《決定》文字不長(zhǎng)，但意義重大，是關(guān)于海警法律體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和啟程之法?！稕Q定》解決了五個(gè)方面的問題：海警隊(duì)伍指揮隸屬關(guān)系和中國(guó)海警局的性質(zhì)；中國(guó)海警局的職責(zé)任務(wù)；中國(guó)海警局享有的職權(quán)；中國(guó)海警局與中央地方相關(guān)部門的關(guān)系；海警立法安排?！稕Q定》要求，“條件成熟時(shí)，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出制定、修改有關(guān)法律的議案，依照法定程序提請(qǐng)審議?！边@就為海警法律體系建設(shè)設(shè)計(jì)了路線圖，也表明《決定》在海警法律體系建設(shè)中是一個(gè)奠基工程，在這一基礎(chǔ)上要構(gòu)建海警法律體系的大廈?！逗＞ā肪褪沁@一大廈的主干性法律。對(duì)照《海警法》與《決定》的五個(gè)方面內(nèi)容的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)，《海警法》之于《決定》不僅存在著傳承關(guān)系，也是對(duì)《決定》所確立的各項(xiàng)原則的落實(shí)、細(xì)化和豐富。(23)相關(guān)負(fù)責(zé)人在關(guān)于《中華人民共和國(guó)海警法(草案)》的說明中，多處表述“根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，草案規(guī)定了……”，表明《海警法》對(duì)于《決定》乃是一種傳承、落實(shí)，而不是替代的關(guān)系。參見王寧：關(guān)于《中華人民共和國(guó)海警法(草案)》的說明，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/e496ce89079c4565aefceeca6ef8b97c.shtml，登錄時(shí)間：2021年2月15日。

第二部是修訂后的《刑事訴訟法》。2018年10月26日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》對(duì)《刑事訴訟法》做出修改，涉及海警的補(bǔ)充條款體現(xiàn)在附則第308條。其中第二款“中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，對(duì)海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)”和第四款“中國(guó)海警局辦理刑事案件，適用本法的有關(guān)規(guī)定”兩款文字精練，但對(duì)于中國(guó)海警局正確行使偵查權(quán)意義重大。首先，該規(guī)定意味著中國(guó)海警局不是公安機(jī)關(guān)，中國(guó)海警局偵查海上刑事案件的權(quán)力源于《刑事訴訟法》的授權(quán)。其次，該規(guī)定意味著中國(guó)海警局對(duì)海上發(fā)生的刑事案件擁有完整的從立案到移送審查起訴或者結(jié)案的偵查權(quán)。最后，中國(guó)海警局辦理刑事案件適用《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，意味著中國(guó)海警局辦理刑事案件適用《刑事訴訟法》所規(guī)定的強(qiáng)制措施和偵查措施，同時(shí)必須遵循《刑事訴訟法》所確定的原則、程序和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，按照《刑事訴訟法》所規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制接受監(jiān)督。

《刑事訴訟法》雖然為中國(guó)海警局偵查海上刑事案件提供了法律依據(jù)，但海警隊(duì)伍的特殊性和海上刑事案件的特殊性使得海警機(jī)構(gòu)開展海上刑事案件偵查尚存在一些需要在法律層面予以規(guī)范的事項(xiàng)。這些事項(xiàng)需要通過海警立法來規(guī)范。

第三部是《武警法》?！段渚ā肥且?guī)定武警部隊(duì)性質(zhì)、任務(wù)、權(quán)責(zé)的一部重要法律。海警隊(duì)伍的轉(zhuǎn)隸使武警部隊(duì)的結(jié)構(gòu)和任務(wù)發(fā)生重大變化，而且武警部隊(duì)也由過去的雙重領(lǐng)導(dǎo)改為中央軍委直接領(lǐng)導(dǎo)指揮。在這一背景下，2020年6月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過了修訂后的《武警法》)?！段渚ā穼⒑Ｉ暇S權(quán)執(zhí)法列為武警部隊(duì)承擔(dān)的主要任務(wù)之一，同時(shí)明確規(guī)定了海警部隊(duì)是武警部隊(duì)組成部分，海警部隊(duì)在沿海地區(qū)按照行政區(qū)劃和任務(wù)區(qū)域編設(shè)?！段渚ā分皇蔷臀渚筷?duì)一般性、共同性法律問題做出規(guī)定，對(duì)于海警作為執(zhí)法力量在維權(quán)執(zhí)法中涉及的具體法律問題，《武警法》沒有過多涉及，而是明確“人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，由法律另行規(guī)定。”這里的“法律”可以理解為現(xiàn)在的《海警法》。

《武警法》并沒有出現(xiàn)“中國(guó)海警局”“海警機(jī)構(gòu)”等表述，而代之以“海警部隊(duì)”，這表明《武警法》是從武警的武裝力量屬性出發(fā)進(jìn)行的相關(guān)立法規(guī)范。海警部隊(duì)作為武警部隊(duì)的一部分，在這部立法中需要保持與武警部隊(duì)性質(zhì)、定位、稱謂的統(tǒng)一，同時(shí)，這也與2018年《決定》關(guān)于“中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)稱中國(guó)海警局”的規(guī)定相互呼應(yīng)?！段渚ā返男抻啿⒓{入海警部隊(duì)相關(guān)規(guī)定，雖然重要，但仍然是海警法治建設(shè)進(jìn)程中的階段性成果。

上述三部立法對(duì)于海警立法來說具有應(yīng)急性、過渡性，但無法代替全面系統(tǒng)規(guī)定海警維權(quán)執(zhí)法體制機(jī)制、職責(zé)任務(wù)的《海警法》。不過，這三部立法提出了制定《海警法》的任務(wù)，為《海警法》的制定進(jìn)行了法律準(zhǔn)備，因而，也可以被視為《海警法》的前導(dǎo)性法律。在這三部立法的基礎(chǔ)上，《海警法》的立法進(jìn)程大大加快。

(三)《海警法(草案)》的公布及修改

2020年10月13日舉行的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議了中央軍事委員會(huì)關(guān)于提請(qǐng)審議海警法草案的議案。11月15日，中國(guó)人大網(wǎng)公布《海警法(草案)》，向社會(huì)公眾征求意見?！逗＞?草案)》的公布引起學(xué)術(shù)界關(guān)注和輿論的熱烈反響。一些高校、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)智庫組織多場(chǎng)次研討會(huì)，一些學(xué)者也通過各種途徑表達(dá)看法。全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過三次審議，充分吸納了各方面意見。2021年1月21日，在《海警法(草案)》向社會(huì)公眾征求意見兩個(gè)月以后，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議于2021年1月22日通過了《海警法》?！逗＞ā返念C布施行標(biāo)志著海警法治建設(shè)取得突破性進(jìn)展。

正式公布施行的《海警法》對(duì)《海警法》征求意見稿的較多條款進(jìn)行了修改。主要涉及八個(gè)方面的內(nèi)容：(24)相關(guān)修改及其理由參見：全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)海警法(草案)》修改情況的匯報(bào)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/17b59da2a8d94acc8952751ea01dbe04.shtml；全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)海警法(草案三次審議稿)》修改意見的報(bào)告，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/dd6fb9fc4939455e93648b03944108a0.shtml.登錄時(shí)間：2021年3月5日。一是修改了關(guān)于海警機(jī)構(gòu)法律地位的規(guī)定(《海警法》第2條)；二是增加了關(guān)于海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制的規(guī)定(《海警法》第8條)；三是增加了關(guān)于救援救助職責(zé)的規(guī)定(《海警法》第13條)；四是增加了關(guān)于海警執(zhí)法程序規(guī)范的規(guī)定(《海警法》第29、36條等)；五是修改了關(guān)于行政執(zhí)法證明規(guī)則的規(guī)定(《海警法》第35條)；六是增加了關(guān)于海警在緊急需要情況下享有優(yōu)先權(quán)的規(guī)定(《海警法》第54條)；七是增加了關(guān)于海警裝備建設(shè)的規(guī)定(《海警法》第56條)；八是修改了關(guān)于中國(guó)海警局立法權(quán)的規(guī)定(《海警法》第82條)。這些重大修改表明：一方面，立法機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)各方面的意見高度重視；另一方面也可看出，立法機(jī)關(guān)對(duì)于海警機(jī)構(gòu)履行職責(zé)使命既充分授權(quán)，也希望加強(qiáng)程序規(guī)制。

(四)《海警法》頒布施行的重要意義

《海警法》的頒布和施行是海警法治建設(shè)中具有里程碑意義的一件大事?！逗＞ā方Y(jié)構(gòu)完整，內(nèi)容全面，確立了海警機(jī)構(gòu)設(shè)置、屬性、任務(wù)、權(quán)責(zé)、警械武器使用、合作、監(jiān)督、保障等相關(guān)制度規(guī)則，是一部海警維權(quán)執(zhí)法制度規(guī)則的集成之法?！逗＞ā肥呛＞审w系中具有主干性地位的法律，為進(jìn)一步開展相關(guān)配套立法、完善制度規(guī)則打下了良好基礎(chǔ)。

《海警法》的制定和施行是海上維權(quán)執(zhí)法體制改革和海警指揮管理體制改革的產(chǎn)物，是將黨的決策轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的重要體現(xiàn)，也是建設(shè)法治中國(guó)的明確要求。《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求“堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一、相促進(jìn)”，“要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。正是根據(jù)這些要求，海警立法得以高起點(diǎn)啟動(dòng)，高效率推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了體制改革成果的法律化。同時(shí)，《海警法》通過設(shè)立一系列具體的制度、機(jī)制和規(guī)則，使海上維權(quán)執(zhí)法體制可以依法運(yùn)行。

《海警法》不僅是海警法律體系中的一部支柱性法律，也是海洋治理法律體系中最重要的法律之一。海警機(jī)構(gòu)是在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)、推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景下建立起來的。海警作為海上維權(quán)執(zhí)法的主力軍，是海洋治理的重要力量。如果沒有規(guī)范和保障海警開展維權(quán)執(zhí)法的立法，海洋治理法律體系就不是完整的。如果開展海上維權(quán)執(zhí)法于法無據(jù)，也就談不上海洋治理法治化。因此，《海警法》的出臺(tái)對(duì)于實(shí)現(xiàn)海洋治理的法治化，對(duì)于海洋治理法律體系的建設(shè)同樣意義重大。

《海警法》的頒布對(duì)于推動(dòng)海上執(zhí)法國(guó)際合作，促進(jìn)海警參與海洋國(guó)際治理具有重要意義。《海警法》設(shè)專門一章規(guī)定了國(guó)際合作，賦權(quán)中國(guó)海警局在開展國(guó)際合作中商簽合作文件，規(guī)定了合作的途徑方法，從而為開展國(guó)際合作提供了法律保障。《海警法》也充分借鑒了國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，注意與國(guó)際法海洋規(guī)則接軌，例如《海警法》第18條明確要求“對(duì)外國(guó)船舶登臨、檢查、攔截、緊追，遵守我國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約的有關(guān)規(guī)定”。《海警法》雖然沒有詳細(xì)、具體規(guī)定海警機(jī)構(gòu)參與海洋國(guó)際治理的規(guī)則，但通過對(duì)在我國(guó)管轄海域以外的區(qū)域執(zhí)行執(zhí)法任務(wù)作出原則規(guī)定，為海警機(jī)構(gòu)參與海洋國(guó)際治理提供了法律依據(jù)。

二、《海警法》的重要特色與創(chuàng)新

(一)《海警法》是一部調(diào)整多重法律關(guān)系的綜合性法律

《海警法》對(duì)海警法律關(guān)系的構(gòu)成要素進(jìn)行了明確的規(guī)制。海警法律關(guān)系的主體即海警機(jī)構(gòu)，但也包括相關(guān)組織和個(gè)人，甚至國(guó)家。不過，相關(guān)組織和個(gè)人，甚至國(guó)家都是因?yàn)榕c海警機(jī)構(gòu)在海上維權(quán)執(zhí)法中的關(guān)聯(lián)而成為《海警法》調(diào)整的對(duì)象?！逗＞ā穼?duì)海警機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、維權(quán)執(zhí)法所需要的手段措施都進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)相關(guān)主體參與海上維權(quán)執(zhí)法中的權(quán)利義務(wù)做出了規(guī)定。《海警法》還對(duì)海警參與防衛(wèi)作戰(zhàn)和我國(guó)管轄海域外執(zhí)法做出了原則規(guī)定。可以說，《海警法》圍繞海警機(jī)構(gòu)這一法律關(guān)系主體，串聯(lián)起海警機(jī)構(gòu)維權(quán)執(zhí)法中所涉及的行政、刑事、涉外、軍事、程序等不同的法律關(guān)系。盡管我國(guó)以往立法也存在行政法律中涉及刑事內(nèi)容，在實(shí)體性法律中涉及程序性內(nèi)容等情況，但這些情況不影響將某部法律在總體上歸入某一個(gè)類別。將屬于不同法律關(guān)系的法律規(guī)范建構(gòu)在一部法律架構(gòu)之內(nèi)，凸顯《海警法》的綜合性特點(diǎn)。

海警海上維權(quán)執(zhí)法雖然涉及大量不同的法律關(guān)系，但都是圍繞“海警機(jī)構(gòu)”和“維權(quán)執(zhí)法”而展開，進(jìn)而構(gòu)成了一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、層次清楚的法律規(guī)則體系。相比較而言，《海警法》對(duì)海上執(zhí)法相關(guān)規(guī)則的規(guī)定相對(duì)清晰明確，基本形成體系，而對(duì)海上維權(quán)行動(dòng)的相關(guān)規(guī)則規(guī)定相對(duì)原則；對(duì)常態(tài)化維權(quán)執(zhí)法的規(guī)則規(guī)定相對(duì)清晰明確，對(duì)參與防衛(wèi)作戰(zhàn)所涉及的規(guī)則規(guī)定比較原則；對(duì)我管轄海域維權(quán)執(zhí)法相關(guān)規(guī)則規(guī)定相對(duì)清晰明確，對(duì)我管轄海域外的執(zhí)法和參與海洋國(guó)際治理所涉及的相關(guān)規(guī)則規(guī)定比較原則。這既反映了立法者對(duì)優(yōu)先事項(xiàng)的關(guān)注，也反映出不同的法律關(guān)系在落實(shí)到具體的制度規(guī)則和法律條款時(shí)，面臨不同的困難和挑戰(zhàn)。

(二)《海警法》初步建構(gòu)了系統(tǒng)的海警法概念體系

《海警法》涉及大量概念，很多是首次進(jìn)入法律文本。有的雖然不是第一次入法，但同樣意義重大。

首次成為法律概念的“海警機(jī)構(gòu)”，在《海警法》中居于核心地位?！逗＞ā芬蚝＞ⅲ嚓P(guān)制度為海警而設(shè)。《海警法》不僅明確了海警機(jī)構(gòu)的含義，而且明確了海警機(jī)構(gòu)包括中國(guó)海警局及其海區(qū)分局和直屬局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局、海警工作站，明確了各級(jí)海警機(jī)構(gòu)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)與海警機(jī)構(gòu)、海警機(jī)構(gòu)與地方政府海上執(zhí)法隊(duì)伍在海上維權(quán)執(zhí)法方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)指導(dǎo)關(guān)系?！熬S權(quán)執(zhí)法”是《海警法》另一核心概念，這一概念首次入法是在全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》中?！逗＞ā凡粌H再次將“維權(quán)執(zhí)法”作為該法的核心概念，而且明確了“維權(quán)執(zhí)法”的內(nèi)容包括海上安全保衛(wèi)、海上行政執(zhí)法、海上犯罪偵查、海上執(zhí)法國(guó)際合作等。圍繞“海警機(jī)構(gòu)”和“維權(quán)執(zhí)法”兩大核心范疇，《海警法》初步建構(gòu)起一套較為完整、系統(tǒng)的概念體系(附圖表一)。

附圖表一：海警機(jī)構(gòu)及其職責(zé)任務(wù)相關(guān)概念與相互關(guān)系示意圖

之所以說較為“完整系統(tǒng)”，是說《海警法》將“海警機(jī)構(gòu)”和“維權(quán)執(zhí)法”作為兩大基礎(chǔ)性概念和核心范疇，以我國(guó)法律理論與實(shí)踐關(guān)于執(zhí)法領(lǐng)域的劃分為依據(jù)，結(jié)合海警職能使命所建構(gòu)的概念和范疇體系，已形成較為清晰的層次和結(jié)構(gòu)，這在理論上和實(shí)踐上都具合理性；之所以說是“初步建構(gòu)”，一方面是指海警法律概念體系的建構(gòu)處在起步階段，另一方面是因?yàn)椤逗＞ā返膶W(xué)理研究不充分，因而這一概念體系尚缺乏厚實(shí)的學(xué)理積淀。

(三)《海警法》確立了以海警機(jī)構(gòu)為主體的海上維權(quán)執(zhí)法體制

《海警法》所確立的海上維權(quán)執(zhí)法體制可以概括為：在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，海警機(jī)構(gòu)統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，有關(guān)部門協(xié)作配合，合力做好海上維權(quán)執(zhí)法工作。具體包含以下五個(gè)要素：一是海上維權(quán)執(zhí)法工作須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這不僅是《海警法》所確立的海上維權(quán)執(zhí)法工作所應(yīng)堅(jiān)持的基本原則，也構(gòu)成我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法體制最具特色的領(lǐng)導(dǎo)要素。黨的領(lǐng)導(dǎo)既表現(xiàn)為通常意義上的政治領(lǐng)導(dǎo)，也表現(xiàn)為體制意義上的制定政策、指導(dǎo)工作等方面。黨中央設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，即中央外事工作委員會(huì)辦公室內(nèi)設(shè)維護(hù)海洋權(quán)益工作辦公室，行使相關(guān)職責(zé)。中央外事工作委員會(huì)及其辦公室在維護(hù)海洋權(quán)益方面的主要職責(zé)是，組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)督促各有關(guān)方面落實(shí)黨中央關(guān)于維護(hù)海洋權(quán)益的決策部署，收集匯總和分析研判涉及國(guó)家海洋權(quán)益的情報(bào)信息，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)事態(tài)，組織研究維護(hù)海洋權(quán)益重大問題并提出對(duì)策建議等。(25)中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，http://www.xinhuanet.com/2018-03/21/c_1122570517.htm，登錄時(shí)間：2021年2月20日。

二是人民武裝警察部隊(duì)海警部隊(duì)即海警機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。國(guó)家在沿海地區(qū)按照行政區(qū)劃和任務(wù)區(qū)域編設(shè)中國(guó)海警局海區(qū)分局和直屬局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局和海警工作站，分別負(fù)責(zé)所管轄區(qū)域的有關(guān)海上維權(quán)執(zhí)法工作。中國(guó)海警局按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)所屬海警機(jī)構(gòu)開展海上維權(quán)執(zhí)法工作。這實(shí)際是確立了海警機(jī)構(gòu)在我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法體制中的主體地位。

三是國(guó)家建立陸海統(tǒng)籌、分工合作、科學(xué)高效的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、沿海地方人民政府、軍隊(duì)有關(guān)部門和海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)相互加強(qiáng)協(xié)作配合，做好海上維權(quán)執(zhí)法工作。這一規(guī)定雖然沒有明確軍隊(duì)的軍兵種，但海軍與海警在海上維權(quán)執(zhí)法中的協(xié)作配合機(jī)制理應(yīng)更為重要。

四是中央國(guó)家機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法工作實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。業(yè)務(wù)指導(dǎo)需對(duì)口進(jìn)行，例如：外交部門對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法工作中外事工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，公安部門對(duì)海上治安管理和海上犯罪案件偵查進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，自然資源部門對(duì)海洋管理執(zhí)法進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，漁政部門對(duì)海洋漁業(yè)執(zhí)法進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。

五是中國(guó)海警局及其海區(qū)分局對(duì)地方海洋執(zhí)法工作進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)。中國(guó)海警局及其海區(qū)分局按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，協(xié)調(diào)指導(dǎo)沿海地方人民政府海上執(zhí)法隊(duì)伍開展海域使用、海島保護(hù)開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理等相關(guān)執(zhí)法工作。根據(jù)海上維權(quán)執(zhí)法工作需要，中國(guó)海警局及其海區(qū)分局可以統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織沿海地方人民政府海上執(zhí)法隊(duì)伍的船舶、人員參與海上重大維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)。

(四)《海警法》明確了海警機(jī)構(gòu)的特殊法律地位

海警機(jī)構(gòu)法律地位的確立經(jīng)過了從相對(duì)模糊到逐步清晰的過程。在2013年3月十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，中國(guó)海警局的地位是模糊的。《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的表述是“為推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將現(xiàn)國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局?！瓏?guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！?26)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，http://www.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/14/c_115030825.htm，登錄時(shí)間：2021年2月20日。對(duì)于“整合”“以中國(guó)海警局名義”“接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”等的不同理解影響了中國(guó)海警局的定位和運(yùn)轉(zhuǎn)。這種模糊性一直延續(xù)到2018年6月全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》發(fā)布之時(shí)。在該決定草案及說明(27)王寧：《對(duì)〈關(guān)于中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定(草案)〉的說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201806/19087ee1e375440fb327393fa806d400.shtml，登錄時(shí)間：2021年2月18日。中，關(guān)于海警總隊(duì)與中國(guó)海警局關(guān)系的表述是“中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，對(duì)外稱中國(guó)海警局”，《決定》正式文本取消了“對(duì)外”兩個(gè)字，微妙的文字調(diào)整使中國(guó)海警局與海警總隊(duì)關(guān)系的定位更加準(zhǔn)確、清晰。這是因?yàn)?，“?duì)外稱中國(guó)海警局”，似乎意味著“中國(guó)海警局”只是對(duì)外的一個(gè)稱呼，這一表述與2013年重組國(guó)家海洋局，“以中國(guó)海洋局名義”異曲同工。因此，《決定》直接規(guī)定“海警總隊(duì)，稱中國(guó)海警局”，說明中國(guó)海警局的實(shí)體地位，而不僅僅是一個(gè)名義，或者特定范圍使用的稱呼?！逗＞ā费永m(xù)《規(guī)定》精神，更加清晰明確地指出“人民武裝警察部隊(duì)海警部隊(duì)即海警機(jī)構(gòu)”。

《海警法》所確立的海警機(jī)構(gòu)的法律地位至少體現(xiàn)兩個(gè)方面的意涵：一是海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格的進(jìn)一步確立?！稕Q定》已經(jīng)確立了中國(guó)海警局的執(zhí)法主體資格，《決定》所稱“中國(guó)海警局”已包含海警機(jī)構(gòu)的意涵，但《海警法》為了更具體地進(jìn)行權(quán)責(zé)分工，把包括中國(guó)海警局及其海區(qū)分局和直屬局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局、海警工作站在內(nèi)的設(shè)置統(tǒng)稱為海警機(jī)構(gòu)，同時(shí)明確要求“海上維權(quán)執(zhí)法實(shí)行持證上崗和資格管理制度?！边@是《海警法》對(duì)海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格的進(jìn)一步具體化和可操作化的制度安排。二是海警機(jī)構(gòu)海上維權(quán)執(zhí)法力量的定位。一般認(rèn)為，武警部隊(duì)體制改革以前的公安邊防部隊(duì)具有警察和軍人雙重身份，也可以說是亦軍亦警，或者是軍警合一，但這種雙重身份或者雙重屬性并沒有明確的法律依據(jù)。正是為了解決身份認(rèn)同混亂、指揮管理體系雜亂的問題，十九大以后，黨中央按照“軍是軍、警是警、民是民”(28)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html，登錄時(shí)間：2021年3月2日。的原則對(duì)公安邊防部隊(duì)、海警隊(duì)伍進(jìn)行改革。但是，轉(zhuǎn)隸后的海警機(jī)構(gòu)承擔(dān)的打擊犯罪、維護(hù)治安的警察職能和隸屬武警部隊(duì)的指揮管理體系，又使一些人產(chǎn)生誤解，認(rèn)為海警同以前的邊防武警一樣仍然具有軍警雙重身份?！逗＞ā奉C布后，一些自媒體用“海上警察”來指代海警。(29)法治君：《海上警察是做什么的？》，青少年學(xué)生法治教育服務(wù)平臺(tái)2021年1月25日。在海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)以后，海警部隊(duì)是“第二海軍”的說法常見之于中外媒體。(30)“第二海軍”正式成立，從此中國(guó)有了自己的“海岸警衛(wèi)隊(duì)”，https://www.sohu.com/a/239536894_403246，登錄時(shí)間：2021年3月10日。或許，相關(guān)提法意在形象說明海警的法律地位，但也說明澄清是有必要的。

應(yīng)如何看待海警的法律地位呢？首先，海警隊(duì)伍是履行多重職能的一支綜合性執(zhí)法力量，所謂多重職能既包括屬于警察事權(quán)的打擊犯罪、維護(hù)治安的職能，也包括在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查等的職能，以及打擊海上走私等海關(guān)職能，打擊偷渡等移民與出入境管理職能(《海警法》第5條)，還承擔(dān)救援、救助(《海警法》第13條)和防衛(wèi)作戰(zhàn)(《海警法》第83條)等任務(wù)。其次，海警機(jī)構(gòu)就是海警部隊(duì)(《海警法》第2條)，二者是一回事。第三，海警機(jī)構(gòu)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系不構(gòu)成任何領(lǐng)導(dǎo)、指揮管理等關(guān)系，而是協(xié)作配合(《海警法》第8條)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)(《海警法》第14條)、協(xié)調(diào)指導(dǎo)(《海警法》第15條)關(guān)系。因此，不管是從身份，還是指揮隸屬關(guān)系，海警機(jī)構(gòu)都是單一的身份，單一的指揮隸屬關(guān)系，但具有執(zhí)法力量和武裝力量雙重屬性，承擔(dān)的是多重職能或者綜合職能。因此，把海警機(jī)構(gòu)稱為“海上警察”或者“第二海軍”是一種簡(jiǎn)單化或者形象化的概括，既不全面也不準(zhǔn)確。如果用一句話概括海警的法律地位，筆者的看法是：中國(guó)海警是一支履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)的執(zhí)法力量和武裝力量。

(五)《海警法》構(gòu)建了較為完善的管轄海域維權(quán)執(zhí)法制度

管轄海域包括內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及我國(guó)管轄的其他海域，這在最高人民法院、最高人民檢察院、中國(guó)海警局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》中已經(jīng)明確。沿海國(guó)在上述不同海域享有內(nèi)容廣泛又有所不同的管轄權(quán)，可以說開展執(zhí)法的內(nèi)容龐雜。在中國(guó)海警局建立以前，海上維權(quán)執(zhí)法職能按照條塊分割分屬不同部門負(fù)責(zé)，海上維權(quán)執(zhí)法力量分散、職能分散，體系化水平不高。2013年重組國(guó)家海洋局，并以中國(guó)海警局名義維權(quán)執(zhí)法，以及2018年以后海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)都是為了解決這一問題。在體制上解決這一問題的同時(shí)，也要求在立法上解決這一問題。《海警法》通過大量制度規(guī)則的創(chuàng)制，建立了管轄海域維權(quán)執(zhí)法制度體系，基本上解決了這一問題。

《海警法》所構(gòu)建的海上維權(quán)執(zhí)法制度體系包括六大內(nèi)容，一是海上安全保衛(wèi)。海上安全保衛(wèi)制度規(guī)則的建立，是《海警法》特色之一，也是立法難點(diǎn)之一。在總結(jié)海上安全保衛(wèi)實(shí)踐基礎(chǔ)上，《海警法》適應(yīng)維權(quán)執(zhí)法職責(zé)使命的要求，規(guī)定了識(shí)別查證、跟蹤監(jiān)視、責(zé)令離開、登臨、檢查、查驗(yàn)、責(zé)令停止航行、作業(yè)、改變航線、卸載貨物等措施。

二是海上行政執(zhí)法。海上行政執(zhí)法內(nèi)容多，范圍廣，涉及大量法律法規(guī)，《海警法》不僅羅列、重申了一些法律法規(guī)中規(guī)定的管理和強(qiáng)制措施，而且創(chuàng)新性地構(gòu)建了具有海上執(zhí)法特點(diǎn)的治安管理和行政處罰制度規(guī)則，例如針對(duì)海上治安管理的特點(diǎn)，《海警法》設(shè)立了“海上臨時(shí)警戒區(qū)”的制度規(guī)則。

三是海上犯罪案件偵查。犯罪案件偵查是具有刑事司法屬性的執(zhí)法活動(dòng)，我國(guó)有關(guān)法律已經(jīng)建立起系統(tǒng)、成熟的制度規(guī)則，所以，《海警法》對(duì)海上犯罪案件偵查著墨不多，只是結(jié)合海警機(jī)構(gòu)和海上案件特點(diǎn)對(duì)若干措施做了具體規(guī)范。

四是海上執(zhí)法國(guó)際合作?！逗＞ā访鞔_了開展海上執(zhí)法國(guó)際合作的依據(jù)、原則、權(quán)限、主要任務(wù)、合作途徑和內(nèi)容，特別是關(guān)于中國(guó)海警局“在規(guī)定權(quán)限內(nèi)組織或者參與有關(guān)海上執(zhí)法國(guó)際條約實(shí)施工作，商簽海上執(zhí)法合作性文件”的規(guī)定，是對(duì)中國(guó)海警局開展國(guó)際合作的明確賦權(quán)。

五是警械武器使用?！逗＞ā芬?guī)定了在海上維權(quán)執(zhí)法中使用警械和其他裝備、工具，使用手持武器、艦載武器和機(jī)載武器的規(guī)則，明確了警械武器使用的比例原則?！逗＞ā冯m然在警械武器使用方面建立了與警察法規(guī)相連結(jié)的制度規(guī)則，但顯然《海警法》在警械武器的種類、適用范圍、強(qiáng)度等方面，都與警察法規(guī)的規(guī)定有所不同。

六是海上維權(quán)執(zhí)法監(jiān)督保障。由于海警指揮管理體制的特殊性，一些人對(duì)海警執(zhí)法監(jiān)督表達(dá)關(guān)心和疑慮之意?！逗＞ā穼ＴO(shè)一章規(guī)定海上執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)定了信息公開的責(zé)任義務(wù)，提出了建立健全海上維權(quán)執(zhí)法工作監(jiān)督機(jī)制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度的要求，從而建立了完整的監(jiān)督體系。只要認(rèn)真落實(shí)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，海警執(zhí)法就完全可以高質(zhì)量滿足法治的要求，消除社會(huì)的疑慮。《海警法》還建立了完整的海上維權(quán)執(zhí)法保障制度，這種保障制度不僅包括經(jīng)費(fèi)、裝備等方面，也包括海警能力建設(shè)、信息化建設(shè)、協(xié)作配合機(jī)制等方面。

《海警法》對(duì)于管轄海域外的維權(quán)執(zhí)法和防衛(wèi)作戰(zhàn)的相關(guān)規(guī)定作了淡化處理。這兩個(gè)內(nèi)容雖然是海上維權(quán)執(zhí)法有機(jī)組成部分，但比較而言經(jīng)驗(yàn)累積不夠，學(xué)理研究不充分，維權(quán)執(zhí)法實(shí)踐的需求不迫切，這樣的處理是符合實(shí)際的。

(六)《海警法》建構(gòu)了海警特色的行政執(zhí)法制度規(guī)則

我國(guó)行政執(zhí)法的基本制度規(guī)則規(guī)定于《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等基本的行政法律中。盡管一些法律也會(huì)結(jié)合本領(lǐng)域的特點(diǎn)做出一些有別于《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，但很少有像《海警法》一樣創(chuàng)設(shè)了極具特色的行政執(zhí)法制度。

《海警法》在海上行政執(zhí)法制度的建構(gòu)方面，遵循了《行政處罰法》的一般原則，同時(shí)，在以下三個(gè)方面具有自己的特色：一是具有更大裁量權(quán)的簡(jiǎn)易程序?！逗＞ā返?9條規(guī)定，違法事實(shí)確鑿，并有兩個(gè)法定情形之一，海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員可以當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定。兩個(gè)法定情形是：對(duì)個(gè)人處五百元以下罰款或者警告、對(duì)單位處五千元以下罰款或者警告的；罰款處罰決定不在海上當(dāng)場(chǎng)作出，事后難以處罰的。這兩個(gè)情形均突破了《行政處罰法》所規(guī)定的適用簡(jiǎn)易程序的條件的規(guī)定。

二是設(shè)立快速辦理程序?！逗＞ā返?0條設(shè)立了快速辦理程序。按照該條的規(guī)定，快速辦理程序的適用需要符合嚴(yán)格的法定條件。第一是實(shí)質(zhì)要件，即適用快速辦理程序的案件是“不適用當(dāng)場(chǎng)處罰，但事實(shí)清楚，當(dāng)事人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，且對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒有異議的海上行政案件”；第二是形式要件，即“征得當(dāng)事人書面同意”?？焖俎k理的方式則是“簡(jiǎn)化取證方式和審核審批等措施”。這種快速辦理程序較原《行政處罰法》是一個(gè)突破，但與《海警法》同日獲得全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過的《行政處罰法》增加了一條作為第60條，該條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起90日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

三是特殊的證據(jù)規(guī)則。海上案件往往具有現(xiàn)場(chǎng)的流動(dòng)性，報(bào)案、出警、現(xiàn)場(chǎng)勘查的滯后性，重要物證容易滅失等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)的綜合作用，使得海警在調(diào)查案件時(shí)，不容易形成環(huán)環(huán)相扣的證據(jù)鏈條，證據(jù)體系容易發(fā)生斷裂。(31)張保平主編：《海警執(zhí)法理論與實(shí)務(wù)》，北京：群眾出版社2011年版，第95頁。基于此，在公安邊防海警與其他海上執(zhí)法力量整合以前，就曾經(jīng)對(duì)制定更為契合海上執(zhí)法特點(diǎn)的證據(jù)規(guī)則和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究探討，但并未形成可供遵循的法律規(guī)范?！逗＞ā返?5條規(guī)定，海警機(jī)構(gòu)辦理海上行政案件時(shí)，有證據(jù)證明當(dāng)事人在海上實(shí)施將物品倒入海中等故意毀滅證據(jù)的行為，給海警機(jī)構(gòu)舉證造成困難的，可以結(jié)合其他證據(jù)，推定有關(guān)違法事實(shí)成立，但是當(dāng)事人有證據(jù)足以推翻的除外。這一規(guī)定比起《海警法(草案)》“可以適當(dāng)降低案件證明標(biāo)準(zhǔn)”的表述嚴(yán)謹(jǐn)、周延了許多，但關(guān)于“推定”的規(guī)定仍是對(duì)現(xiàn)行證據(jù)規(guī)則的一大突破。

程序和證據(jù)是法治原則在執(zhí)法環(huán)節(jié)的兩大考察指標(biāo)。《海警法》在這兩個(gè)方面都有所突破，固然體現(xiàn)了海警海上維權(quán)執(zhí)法的客觀需求，也是對(duì)一般行政執(zhí)法制度的豐富，但這種大大擴(kuò)展了的執(zhí)法裁量權(quán)如何得到限定和規(guī)范，是需要在后續(xù)的《海警法》配套法規(guī)規(guī)章建設(shè)中認(rèn)真研究對(duì)待的。

(七)《海警法》賦予中國(guó)海警局一定的立法權(quán)

《海警法》第82條規(guī)定：中國(guó)海警局根據(jù)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的決定，就海上維權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)制定規(guī)章，并按照規(guī)定備案。這表明，《海警法》賦予中國(guó)海警局一定的立法權(quán)。但這一規(guī)定與《海警法(草案)》有很大不同，《海警法(草案)》沒有出現(xiàn)“規(guī)章”字樣，而是用的“規(guī)定、決定”。之所以做出這一修改，是因?yàn)椤拔渚筷?duì)、中國(guó)海警局提出，海警機(jī)構(gòu)履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，有很多制度建設(shè)任務(wù)，建議明確海警機(jī)構(gòu)有權(quán)制定規(guī)章，對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序作出統(tǒng)一規(guī)定?！?32)全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)海警法(草案)》修改情況的匯報(bào)，http://www.npc.gov. cn/npc/c30834/202101/17b59da2a8d94acc8952751ea01dbe04.shtml，登錄時(shí)間：2021年3月5日。這一修改無疑增大了我們討論的空間。這一規(guī)定是否意味著賦予中國(guó)海警局規(guī)章制定權(quán)，是否意味著我國(guó)立法體制機(jī)制的一大突破，還需做進(jìn)一步討論。

哪些機(jī)關(guān)有立法權(quán)，有立法權(quán)的機(jī)關(guān)可以頒行什么形式、什么效力的法律文件，我國(guó)《立法法》做了明確規(guī)定。依據(jù)《立法法》，我國(guó)法律體系中的立法機(jī)關(guān)與法律文件存在以下對(duì)應(yīng)關(guān)系：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)——法律；國(guó)務(wù)院——行政法規(guī)；國(guó)務(wù)院組成部門——國(guó)務(wù)院部門規(guī)章；省、直轄市、自治區(qū)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)及較大市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)——地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市人民政府——地方政府規(guī)章；中央軍事委員會(huì)——軍事法規(guī)；解放軍戰(zhàn)區(qū)、軍兵種、武警部隊(duì)——軍事規(guī)章。

根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》以及《海警法》，中國(guó)海警局也就是中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)。從行政管理體系而言，中國(guó)海警局不是國(guó)務(wù)院組成部門，因而無權(quán)制定部門規(guī)章；從軍隊(duì)管理體系而言，海警總隊(duì)是武警部隊(duì)的一部分，海警部隊(duì)不能等同于武警部隊(duì)，因而無權(quán)制定軍事規(guī)章。既然如此，中國(guó)海警局制定的規(guī)章很難在《立法法》中找到對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)和法律形式。

如何認(rèn)知中國(guó)海警局制定的規(guī)章？《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào))規(guī)定了規(guī)范性文件的性質(zhì)。規(guī)定“行政規(guī)范性文件是除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān))依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文?！敝袊?guó)海警局雖然不是行政機(jī)關(guān)，但應(yīng)該認(rèn)為是經(jīng)法律授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。從這點(diǎn)看，中國(guó)海警局所制定的“規(guī)章”，只能是有著規(guī)章形式的行政規(guī)范性文件。這種規(guī)范性文件的定位盡管不影響其具有的普遍約束力，但也表明《海警法》所賦予的中國(guó)海警局的立法權(quán)是有限的。雖然中國(guó)海警局不能獨(dú)立制定《立法法》意義上的部門規(guī)章，但是如果與國(guó)務(wù)院部門以聯(lián)署的形式發(fā)布部門規(guī)章則不存在法律障礙。這樣，中國(guó)海警局就可以與對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布規(guī)章。

賦予中國(guó)海警局一定范圍的立法權(quán)是需要的，這對(duì)于中國(guó)海警局更加有力地履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)將產(chǎn)生重大助益。但是由此產(chǎn)生的中國(guó)海警局規(guī)章名實(shí)不符的問題也應(yīng)予以解決。解決的辦法可從兩個(gè)方面思考，一是修改《立法法》，在附則中增加一條：中國(guó)海警局規(guī)章參照國(guó)務(wù)院部門規(guī)章制定和備案。二是按照“改革遇到的問題要通過深化改革來解決”(33)閆志民：《改革遇到的問題要通過深化改革解決》，http://opinion.cntv.cn/shibada1112/index.shtml，登錄時(shí)間：2021年3月5日的思路，通過海上維權(quán)執(zhí)法體制改革的深化來解決。

三、《海警法》實(shí)施后的幾個(gè)問題

(一)《海警法》在實(shí)施過程中面臨多重挑戰(zhàn)

從海警機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員角度看，面臨著培養(yǎng)和保留執(zhí)法骨干、加強(qiáng)能力建設(shè)的艱巨任務(wù)。海警執(zhí)法內(nèi)容之廣泛幾乎冠于所有執(zhí)法隊(duì)伍，同時(shí)，海警執(zhí)法還具有更強(qiáng)的政策性、涉外性，而海警的現(xiàn)役特點(diǎn)使海警執(zhí)法人員的流動(dòng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他執(zhí)法隊(duì)伍，盡管通過設(shè)立文職人員崗位可以一定程度上緩解這一問題，新的兵役制度(34)《中華人民共和國(guó)兵役法(修訂草案)》2021年2月8日在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)征求意見。根據(jù)該草案第二條規(guī)定，我國(guó)將實(shí)行以志愿兵役為主體的志愿兵役與義務(wù)兵役相結(jié)合的兵役制度。實(shí)行后也會(huì)緩解這一問題，但這一帶有結(jié)構(gòu)性的矛盾不會(huì)徹底消除，將始終是困擾海警執(zhí)法能力建設(shè)的一大瓶頸。即便海警隊(duì)伍穩(wěn)定了，執(zhí)法的專業(yè)化與多能化的矛盾也將困擾這支年輕的執(zhí)法隊(duì)伍。

從執(zhí)法規(guī)范化角度看，海上維權(quán)執(zhí)法涉及多重領(lǐng)域、多個(gè)部門、多種具有不同法律地位的管轄海域，以及相互交錯(cuò)的條塊關(guān)系。海警機(jī)構(gòu)作為年輕的海上維權(quán)執(zhí)法力量，近年來在執(zhí)法規(guī)范化方面做了一些探索，取得一些成效。但執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、執(zhí)法場(chǎng)合、執(zhí)法環(huán)節(jié)、證據(jù)收集與固定、警械武器使用、自由裁量權(quán)的規(guī)范化等方面，還需要在執(zhí)法實(shí)踐中逐步規(guī)范。加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)海上維權(quán)執(zhí)法法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一，是海警法治建設(shè)努力的重點(diǎn)之一。

從國(guó)際上來看，《海警法》的實(shí)施將為國(guó)際社會(huì)，特別是海上鄰國(guó)和美國(guó)等國(guó)家所關(guān)注，不排除某些國(guó)家因海警機(jī)構(gòu)某項(xiàng)具體制度的落實(shí)，就某一具體執(zhí)法行為對(duì)我進(jìn)行交涉、輿論炒作，或者采取其他針對(duì)性措施。可以預(yù)計(jì)，《海警法》實(shí)施過程中會(huì)受到各方面的檢視、挑剔甚至域外勢(shì)力和媒體的惡意揣度、炒作、攻擊，外交部門、中國(guó)海警局及基層執(zhí)法單位都應(yīng)對(duì)此有所準(zhǔn)備。

(二)推進(jìn)海警法律體系的建構(gòu)和完善

海警法律體系是將海警法律規(guī)范按照一定規(guī)則結(jié)構(gòu)而組成的有機(jī)整體。基于這一界定，海警法律體系可以從兩個(gè)層面來認(rèn)知：一是《海警法》自身的法律規(guī)范體系結(jié)構(gòu)。《海警法》已經(jīng)建構(gòu)起一個(gè)層次清晰、內(nèi)容完整的法律規(guī)范體系。對(duì)《海警法》應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，相關(guān)制度規(guī)則如何取舍，在《海警法》起草制定以及對(duì)《海警法》草案征求意見的過程中，一些專家曾提出不同意見，但最終正式頒行的《海警法》在結(jié)構(gòu)上沒有變化?？梢灶A(yù)見，針對(duì)《海警法》自身的體系結(jié)構(gòu)問題的討論仍將存在。筆者認(rèn)為，在這方面仍有完善空間。例如，海上維權(quán)執(zhí)法中的強(qiáng)制措施，《海警法》是將其散列于有關(guān)執(zhí)法活動(dòng)中，而海警執(zhí)法所依據(jù)的《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《治安管理處罰法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)定的措施不盡一致，這在過去多頭執(zhí)法體制下不是問題，但在海警整合大部分海上執(zhí)法事權(quán)后，海警基層單位的執(zhí)法就可能面臨措施選擇和適用的困擾。還有緊追、登臨等措施來源于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際條約，《海警法》對(duì)相關(guān)措施適用的規(guī)定較為原則，這些措施適用的條件和程序需要進(jìn)一步細(xì)化。二是由不同層級(jí)、不同形式的法律文件所構(gòu)成的海警法律體系。盡管《海警法》內(nèi)容全面，但仍不可能包羅萬象，也無法解決所有的立法需求。以《海警法》的頒布為新的起點(diǎn)，建構(gòu)和完善以《海警法》為核心的海警法律體系，將成為今后海警法治建設(shè)的重點(diǎn)。

作為《海警法》的上位法(35)這里的“上位法”不是從法律位階的角度，而是從法律制度規(guī)范的邏輯關(guān)系的角度來認(rèn)識(shí)的。，《武警法》和《國(guó)防法》均已完成了修訂。已經(jīng)納入有關(guān)部門立法規(guī)劃，學(xué)術(shù)界已呼吁多年的《海洋基本法》也應(yīng)加快立法進(jìn)程，以使《海警法》的法源依據(jù)更為完善。在加快《海洋基本法》的立法進(jìn)程的同時(shí)，也需要加強(qiáng)《海警法》的同位法的修訂和完善?！吨伟补芾硖幜P法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海島保護(hù)法》《海域使用管理法》等法律在修訂時(shí)應(yīng)體現(xiàn)海上維權(quán)執(zhí)法體制改革的現(xiàn)狀和海警海上維權(quán)執(zhí)法的需求，加強(qiáng)與《海警法》的銜接。

不過，為解決基層海警機(jī)構(gòu)的迫切執(zhí)法需求，當(dāng)前和今后一段時(shí)間，海警法律體系建構(gòu)和完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是作為《海警法》下位法的配套法規(guī)規(guī)章的制定。《海警法》配套法規(guī)規(guī)章往往是為解決專門問題，制定和發(fā)布程序相對(duì)簡(jiǎn)單。《海警法》配套法規(guī)規(guī)章的制定應(yīng)主要圍繞該法已作出制度設(shè)計(jì)但缺乏操作規(guī)程同時(shí)對(duì)于海上維權(quán)執(zhí)法有重要意義和迫切需求的方面進(jìn)行，主要包括海警武力使用規(guī)范、海警海上行政執(zhí)法規(guī)程、海警海上刑事執(zhí)法規(guī)程、海警海上救助服務(wù)勤務(wù)規(guī)范、海警海上執(zhí)法國(guó)際合作實(shí)施辦法、海警海上安全保衛(wèi)勤務(wù)規(guī)范、海警海上執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)章、海警執(zhí)法資質(zhì)與等級(jí)管理規(guī)范、海警海上執(zhí)法協(xié)作規(guī)范等。

《海警法》賦予中國(guó)海警局一定立法權(quán)，使中國(guó)海警局在配套法規(guī)規(guī)章建設(shè)方面擁有更加主動(dòng)的地位，也承擔(dān)著更大的責(zé)任。但是，這里也存在需要在立法實(shí)踐中摸索和理論解答的問題，例如，中國(guó)海警局固然可以制定規(guī)章，但海上維權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)往往事關(guān)重大且敏感，有一些事項(xiàng)還是需要通過制定行政法規(guī)、軍事法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)署來解決，這就需要暢通立法渠道，以盡快完善海警法律體系。

(三)加強(qiáng)海警法理論建設(shè)，構(gòu)建海警維權(quán)執(zhí)法理論體系

毋庸諱言，《海警法》也存在需要研究完善之處。該法將關(guān)于海警組織、職責(zé)任務(wù)、權(quán)限手段、法律責(zé)任、執(zhí)法監(jiān)督等都在此法中加以規(guī)定，法條之間，甚至法律制度之間的邏輯關(guān)聯(lián)以及法律規(guī)范的系統(tǒng)性、整體性有所削弱。除此之外，至少以下幾個(gè)問題是需要繼續(xù)深入研究的。一是關(guān)于《海警法》與相關(guān)法律和制度規(guī)則的關(guān)系；二是《海警法》中“海洋權(quán)益”“統(tǒng)一履行”“維權(quán)執(zhí)法”“管轄海域”“海上安全保衛(wèi)”“海上臨時(shí)警戒區(qū)”“偷渡”“管制權(quán)”“推定”“防衛(wèi)作戰(zhàn)”等概念的內(nèi)涵和外延；三是海警的法律地位，海警船艦的法律屬性，海警武力使用的性質(zhì)；四是海上維權(quán)執(zhí)法體制和海警指揮管理體制中的條塊關(guān)系和“統(tǒng)一”要求；五是海警維權(quán)執(zhí)法行為的可救濟(jì)性；六是海警維權(quán)執(zhí)法程序、證據(jù)規(guī)則和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與一般執(zhí)法程序、證據(jù)規(guī)則和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和特殊性；七是不同海域可管轄事權(quán)范圍和可采取措施選項(xiàng)，國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的銜接；八是平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制的確定，防衛(wèi)作戰(zhàn)行動(dòng)與維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)的異同與區(qū)分；九是中國(guó)海警局立法權(quán)及其制定的規(guī)章的性質(zhì)，與現(xiàn)行立法體制機(jī)制的銜接；十是海警在管轄海域外履行使命、海警參與海洋國(guó)際治理的法律問題。

當(dāng)然，需要研究的問題絕不限于十個(gè)。理論建設(shè)的目的不僅僅是為了解決對(duì)具體法律問題的理論認(rèn)知，也是為了更好地指導(dǎo)立法和執(zhí)法實(shí)踐，更好地培育法治隊(duì)伍，因此，在加強(qiáng)《海警法》關(guān)涉具體法律問題研究的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)海警法律實(shí)踐的總結(jié)和升華，努力建設(shè)海警維權(quán)執(zhí)法理論體系。

海警維權(quán)執(zhí)法理論體系的建構(gòu)應(yīng)以習(xí)近平法治建設(shè)思想為指導(dǎo)，以《海警法》為基本依循，參考借鑒較為成熟的部門和領(lǐng)域法律理論體系，按照理論建設(shè)和理論體系建構(gòu)的一般規(guī)律和邏輯規(guī)則進(jìn)行。海警維權(quán)執(zhí)法理論體系可以由圖表所示有關(guān)內(nèi)容構(gòu)成(附圖表二)。

附圖表二：海警維權(quán)執(zhí)法理論體系

《海警法》的頒布施行是加強(qiáng)海警法治以及海上維權(quán)執(zhí)法理論研究的重要契機(jī)。隨著國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施、“一帶一路”倡議的推進(jìn)、參與全球海洋治理進(jìn)程的加快，海警法治和海上維權(quán)執(zhí)法理論研究必將引起更多的關(guān)注，取得更豐碩的成果，并進(jìn)而推進(jìn)海警法治建設(shè)！