賈昕陽

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

2020年1月，最高人民檢察院正式印發(fā)了《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，提出以“案-件比”來衡量檢察機關(guān)辦案的質(zhì)量效率。“案”即發(fā)生在人民群眾身邊的一個具體案件，而“件”則是對案進入司法程序后經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)的計量。在“案-件比”中，“件”數(shù)越高，則意味著“案”經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)越多，辦案時間越長，當(dāng)事人的司法體驗就越差。

根據(jù)我國法律規(guī)定，公檢法三機關(guān)的關(guān)系為“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”，有學(xué)者將其解讀為“共議格局”。[1]其中，公安機關(guān)作為刑事司法的重要力量，其偵查行為與檢察機關(guān)的辦案活動聯(lián)系密切。“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)的提出，也必然對公安偵查產(chǎn)生影響。從公安學(xué)的角度分析辦案質(zhì)效得以提升和鞏固的條件以及連鎖反應(yīng)，對于優(yōu)化“案-件比”以及檢視該評價指標(biāo)的多維度效果具有較強的理論及實踐意義。本文從法理依據(jù)、內(nèi)在價值以及司法實踐的角度出發(fā)，分析檢察機關(guān)“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)對公安偵查活動及偵訴關(guān)系的較深層次影響及其內(nèi)在動因，并探索“案-件比”指標(biāo)帶來的偵查活動環(huán)境變化和優(yōu)化偵查質(zhì)量效率的相關(guān)思路。

一、“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)的內(nèi)在價值

“案-件比”是指當(dāng)事人的一個“案子”與其進入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)之“件數(shù)”的對比關(guān)系，是一組在國家法治建設(shè)層面上反映辦案質(zhì)效的司法統(tǒng)計指標(biāo)?！鞍?件比”之所以能夠作為司法質(zhì)效的晴雨表發(fā)揮重要作用，是因為其建立在符合時代背景的內(nèi)在價值之上。

（一）“以人民為中心”的司法理念的體現(xiàn)

創(chuàng)立“案-件比”評價指標(biāo)的用意何在？張軍檢察長從國家治理層面進行了闡釋——人民群眾的需求，就是檢察機關(guān)奮斗的目標(biāo)。①講話內(nèi)容來源：《張軍：深化運用“案-件比”把以人民為中心落到辦案中》，載https://www.spp.gov.cn/tt/202010/t20201021_482681.shtml。隨著法治建設(shè)的推進，公民對法律的認知得到提高，人民群眾對辦案工作的期待已經(jīng)從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。在司法公正以外，案件辦理的效率是公民司法感受的重要影響因子，因為正義的遲到會減損正義本身的可欲性[2]及司法的公信力。“案-件比”是辦案質(zhì)量效率的最直觀反映，將其作為評價指標(biāo)對檢察工作進行質(zhì)量評價，體現(xiàn)了“以人民為中心”的司法理念。

“件”數(shù)的增多，往往伴隨著辦案周期的增長，從而增加當(dāng)事人的訟累，并影響當(dāng)事人以外的其他社會成員對司法過程的認同感和獲得感。在司法案件中，受害人期待早日伸張正義，而犯罪嫌疑人、被告人同樣希望盡快得到公正的判決，最終被判有罪的被告人還可以更快開始服刑、積分等。以“案-件比”為評價指標(biāo)，旨在提高辦案效率、減少不必要的訴訟程序，避免辦案能力評查形式化、走過場，同時還保障了被告獲得及時審判的權(quán)利，減少對犯罪嫌疑人、被告人的羈押，并且也是對刑事訴訟中疑罪從無原則的保障。

“案-件比”評價指標(biāo)以提高司法效率的方式為提升人民群眾的司法獲得感增加了一劑補藥，以最直觀的方式促進正義的及時到來，從而增強司法公信力，讓程序正義和實體正義在更高層次得到實現(xiàn)。

（二）對審前環(huán)節(jié)司法效率的重視

“案-件比”建立在對辦案效率相對科學(xué)的量化之上，簡單來講，其所表征的即案件與程序環(huán)節(jié)的對比關(guān)系。刑事訴訟中的一個“案”進入檢察環(huán)節(jié)后，主要有15類可統(tǒng)計為多個“件”的辦案活動。其中，“三延兩退”（延長訴訟期限、退回補充偵查）作為非常態(tài)化的訴訟程序，成為刑事司法案件中“件”數(shù)增多的主要貢獻者。縱觀以往針對檢察機關(guān)的考核方案，其考察重點多集中在司法公正與否，而對于案件管理制度以及辦案活動的效率則一度缺乏科學(xué)的統(tǒng)計與評價方法。

公正與效率是司法的永恒價值追求。隨著新一輪司法改革的進行，以往留存的重實體輕程序，重打擊犯罪輕保障人權(quán)的陳舊司法理念得到了進一步糾正與轉(zhuǎn)變，對審前效率的評價被提上了檢察工作考核的議程。

在以往的刑事訴訟活動中，面對短時間內(nèi)在辦案件激增，可能存在檢察機關(guān)以“三延兩退”的方式向偵查機關(guān)“借時間”，從而延緩辦案期限、緩解辦案壓力的現(xiàn)象。在程序環(huán)節(jié)需要成本以及現(xiàn)有監(jiān)督力度有限的制度框架與實踐狀況下，隨著對司法效率的要求提高，減少不必要的延期和退補成為提升檢察機關(guān)辦案質(zhì)量效率的關(guān)鍵難題。在這一視閾下，“案-件比”不再局限于對案件的事后監(jiān)督，而是將對檢察機關(guān)辦案效率的監(jiān)督常態(tài)化，以完整的案件為單位進行評查，兼顧了辦案活動整體性和司法程序的時間節(jié)點。

在司法實踐中，辦案人員司法理念的滯后抑或職能履行的相對欠缺等都可能導(dǎo)致審前程序效率受到影響，案件訴訟進程可能因?qū)徢俺绦蛑写嬖诘亩喾N原因受阻，檢法就是否需要補充偵查也可能存在意見分歧，甚至出現(xiàn)程序的倒流與反復(fù)，使案件辦理陷入遲滯，并造成司法資源的浪費。“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)有利于促進辦案活動的規(guī)范化，從而加強對審前程序效率的保障，更好地避免程序空轉(zhuǎn)。

分析可知，最理想化的“案-件比”是1:1。然而在司法實踐中，受到諸多因素的影響，上述比例幾乎不可能實現(xiàn)。這一質(zhì)量評價指標(biāo)的創(chuàng)設(shè)旨在提高辦案質(zhì)量、減少不必要的退補，從而補充和完善之前的案件管理與檢察評價制度，對于一些必要程序，則不必一概而論。

（三）推動司法全局觀念的形成

筆者認為，以“案-件比”作為評價指標(biāo)的另一個重要價值就是推動司法全局觀念的形成以及偵訴關(guān)系的良性發(fā)展。

近年來，“以審判為中心”的司法改革取得了良好進展，但要深化改革，還需要完善審前階段的相應(yīng)措施。改革的深入伴隨著對案卷影響力的限制以及更高的舉證標(biāo)準(zhǔn)，對檢方提出了更嚴(yán)格的要求，也使偵查機關(guān)的主要功能和任務(wù)發(fā)生相應(yīng)變化。因此，有學(xué)者認為，偵查階段將從過去的服務(wù)于審判向共同致力于公訴轉(zhuǎn)變，當(dāng)前需要強化“偵訴一體”化建設(shè)。[3]

針對“捕訴一體”改革，學(xué)術(shù)界的觀點莫衷一是，值得肯定的是，審查逮捕與審查起訴兩個訴訟節(jié)點的銜接得到重視與完善，有利于檢察院充分發(fā)揮審前主導(dǎo)作用，引導(dǎo)和監(jiān)督偵查，提高審前環(huán)節(jié)質(zhì)效。在這一方面，“案-件比”評價指標(biāo)與其價值追求不謀而合。事實上，審前程序的規(guī)范與高效同樣有助于降低偵查權(quán)、公訴權(quán)對刑事案件審判的影響力，從而更好地解決審判職能的回歸問題。

由此來看，以“案-件比”指標(biāo)為概念工具，通過對審前程序效率進行相對科學(xué)的量化評價，強化檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查人員取證的責(zé)任意識，符合司法改革中偵訴關(guān)系發(fā)展的必然傾向，有利于推動司法全局觀念的形成，建立良性互動偵訴模式，使得這一富于洞見的措施的價值再次得到確證。

二、“案-件比”指標(biāo)為公安偵查帶來檢察監(jiān)督新形勢

對“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)在偵查領(lǐng)域的影響進行整體分析，首先需要對其中涉及偵查質(zhì)量效率的作用因素進行分類和系統(tǒng)化，以取得預(yù)期的結(jié)果。綜合考慮我國刑事訴訟中檢察環(huán)節(jié)辦案質(zhì)效與公安機關(guān)偵查之聯(lián)系，“案-件比”評價指標(biāo)可以對公安偵查產(chǎn)生以下影響。

（一）檢察環(huán)節(jié)對公安偵查的引導(dǎo)性增強

檢察機關(guān)發(fā)揮審前主導(dǎo)地位、監(jiān)督和引導(dǎo)偵查職責(zé)的充分程度直接影響著偵查程序進程和偵查工作質(zhì)量。長期以來，效率是法經(jīng)濟學(xué)和我國司法改革的共同目標(biāo)。[4]但正如“捕訴一體”改革，司法案件質(zhì)量評價制度同樣面臨著公平與效率、獨立與責(zé)任的兩難境地。[5]一方面，提高審前程序的效率需要促進檢察官履職，發(fā)揮對偵查的監(jiān)督和引導(dǎo)作用；另一方面，一味地要求檢察機關(guān)增加對偵查程序的參與，可能影響到司法程序的獨立效果和制約意義。由此看來，“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)可以說是一項相對具有開創(chuàng)性的研究成果，其創(chuàng)新之處在于，以更為科學(xué)的指標(biāo)進行考察，維護和平衡公安機關(guān)與檢察機關(guān)的職責(zé)與功能，在二者職能分工相對穩(wěn)定的條件下，提高辦案質(zhì)量效率，使得司法實踐的各個環(huán)節(jié)有效銜接，避免偵查與起訴階段的脫離。

檢察機關(guān)處于刑事司法的中間環(huán)節(jié)，亦是偵查活動的引導(dǎo)和監(jiān)督主體。刑事案件偵查完成后，由檢察機關(guān)訴至法院，接受庭審的檢驗。隨著國家監(jiān)察體制改革的全面推行，職務(wù)犯罪偵查權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，審查逮捕、審查起訴等相關(guān)法律監(jiān)督行為回歸檢察機關(guān)的職能重心。在“案-件比”指標(biāo)的督促下，其介入偵查、引導(dǎo)取證的機制得到更好落實，有利于偵查人員獲得有效引導(dǎo)信息，提高偵查效率。同時，從這一角度分析，為從源頭上提升案件質(zhì)量、優(yōu)化“案-件比”，檢察機關(guān)對偵查質(zhì)量的要求必然提高。

推動法律文書質(zhì)量的提升是引入“案-件比”評價指標(biāo)的重要作用之一。在刑事訴訟進程中，檢察文書是檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查取證工作的重要依據(jù)。以往由于部分檢察辦案人員審前主導(dǎo)責(zé)任發(fā)揮不充分以及與公安機關(guān)溝通上的相對閉塞，存在檢察文書質(zhì)量粗糙、較為隨意的問題。在法律文書針對性不足、缺乏釋法說理內(nèi)容的情況下，偵查人員難以從中提取工作重點、明確偵查方向，可能導(dǎo)致重復(fù)取證甚至證據(jù)鏈的缺失。法律文書質(zhì)量因而一度成為偵訴互動的薄弱環(huán)節(jié)。

可以注意到，相較于司法公正的價值目標(biāo)，我國刑事司法對效率的重視相對晚近?！鞍?件比”質(zhì)量評價指標(biāo)以降低“件”數(shù)為要求，即要求減少審前環(huán)節(jié)中非常態(tài)化程序的不必要、不健康適用，配合司法責(zé)任制改革的進行，檢察官對案件終身負責(zé)，倒逼檢查官重視辦案效率。因此，法律文書諸如不批捕文書、退回補充偵查提綱的質(zhì)量得到保障，在很大程度上增進公安機關(guān)與檢察機關(guān)溝通的有效性。檢察機關(guān)發(fā)揮對偵查活動的引導(dǎo)責(zé)任，通過規(guī)范高效的法律文書，公安偵查部門對法制部門的依賴狀況得到改善，辦案效率隨之提高，有利于從源頭上提高審前質(zhì)效、避免“帶病起訴”。

“案-件比”評價指標(biāo)還有利于促進檢察機關(guān)提高提前介入偵查的能動性。不同于英美法系國家的檢警分立模式，我國檢察機關(guān)具有大陸法系定位的法律守護者特征，負有監(jiān)督偵查活動、制衡警察權(quán)力的職責(zé)。[6]在我國，檢察機關(guān)提前介入是其履行監(jiān)督職能的重要方式之一。偵查取證活動具有及時性特征，如果前期存在的問題未及時發(fā)現(xiàn)，待檢察院退回補充偵查時則往往已經(jīng)錯過最佳取證時機，從而對證據(jù)的證明力產(chǎn)生不可逆的影響。提前介入制度將傳統(tǒng)監(jiān)督模式的時間節(jié)點提前，轉(zhuǎn)化為動態(tài)、同步監(jiān)督，有利于檢察機關(guān)及時糾正偵查活動中可能存在的違法行為及指導(dǎo)取證工作。

在以往的刑事案件辦理過程中，檢察提前介入制度在重大敏感案件中發(fā)揮了良好作用，但是對于其他疑難案件，檢察機關(guān)對偵查活動的引導(dǎo)相對較弱。對于此類案件，在公安機關(guān)內(nèi)部難以達成一致的情況下，若檢察機關(guān)不能充分發(fā)揮提前介入作用，后續(xù)多半會耗費更多精力在案件審閱上，而偵查人員可能面臨一些重復(fù)工作，同時，訴訟進程受阻，辦案質(zhì)效難以提高。“案-件比”指標(biāo)的引入，有利于促進檢察機關(guān)積極、充分發(fā)揮提前介入職能，全面提高審前辦案質(zhì)效?！鞍?件比”質(zhì)量評價指標(biāo)在推動偵訴互動上具有一定的建構(gòu)性，其優(yōu)勢還在于能夠使監(jiān)督對象從成本效益分析中得到內(nèi)在動因。根據(jù)微觀經(jīng)濟學(xué)理論，最佳效率出現(xiàn)于邊際成本與邊際收益相等的均衡情況下。這也解釋了“案-件比”評價指標(biāo)如何促使檢察機關(guān)作為優(yōu)化審前程序效率的能動者，更加重視對偵查活動的主動溝通與指導(dǎo)，提高案件質(zhì)量的同時減少雙方的非必要工作量。

（二）對偵查卷宗及證據(jù)材料的要求進一步提升

偵查取證的證據(jù)質(zhì)量和偵查階段程序材料質(zhì)量與檢察辦案質(zhì)效聯(lián)系密切。提高獲取有效證據(jù)的能力是降低“案-件比”中“件”數(shù)的中心問題之一。

檢察機關(guān)是除犯罪嫌疑人、被告人自身外，對偵查取證與程序合法性的最有力的監(jiān)督主體。“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)的提出，帶來了對過去重實體正義輕程序效率的司法理念的沖擊，而提升偵查卷宗證據(jù)材料質(zhì)量成為減少延期、退補等訴訟環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。在以往的司法實踐中，面對一定時間內(nèi)案多人少的矛盾，部分偵查人員的責(zé)任意識不充分，可能采取“帶病”移交等待退回以緩解辦案壓力的做法。“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)引入后，檢察機關(guān)為優(yōu)化“案-件比”、減少非必要程序，對公安偵查活動中程序材料和偵查證據(jù)的監(jiān)督要求也隨之提高。

為降低“件”數(shù)，在司法實踐中，對因事實不清、證據(jù)不足不批準(zhǔn)逮捕或需要補充偵查的情況，檢察機關(guān)可通過提高文書的釋法說理性和針對性更有效地引導(dǎo)公安機關(guān)繼續(xù)偵查。而對于公安機關(guān)移交的有明顯瑕疵的證據(jù)材料和程序材料，檢察機關(guān)可能會更為及時地指出，或者指出后暫不接收，待明顯瑕疵得到補正后再進入下一步程序。①刑事司法實踐中，可能存在偵訴兩部門關(guān)系比較和諧，對于存在明顯瑕疵的刑事偵查案卷和證據(jù)材料，檢察機關(guān)口頭給予意見，由公安機關(guān)進行修正的情況。如此一來，公安機關(guān)方面可以減少不批捕率，檢察機關(guān)也可降低“案-件比”，不過這類行為并不符合程序規(guī)定。檢察機關(guān)對偵查卷宗和證據(jù)質(zhì)量的要求提高，在一定程度上可引導(dǎo)公安偵查人員正視辦案壓力，提升偵查效率。

（三）認罪案件訴訟程序適用力度增大，促進偵查效率的提高

以“案-件比”為指標(biāo)對辦案質(zhì)效進行考核凸顯了認罪認罰案件程序的優(yōu)勢，在這一制度的適用中，犯罪嫌疑人翻供的可能性大幅降低，審查起訴周期縮短，司法效率提升，更有利于節(jié)約司法資源及化解社會矛盾。我國《刑事訴訟法》沒有明確規(guī)定對認罪認罰案件適用簡易程序，但是在2012年修訂中擴大了簡易程序的適用范圍，不再局限于輕罪，司法實踐中也以“事實清楚、證據(jù)充分”作為重要適用條件，為對基層法院管轄的認罪案件適用簡易程序奠定了基礎(chǔ)。學(xué)界和實務(wù)界都有觀點認為，隨著“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)的引入，刑事訴訟中認罪認罰制度的適用力度將增大，對于可能判處三年以下有期徒刑、管制、拘役的案件，簡易程序的適用力度也趨向于增加，因此可以推斷，偵查機關(guān)的辦案效率也趨向于隨之提高。

（四）程序環(huán)節(jié)更加規(guī)范，推動偵查人員的專業(yè)素質(zhì)建設(shè)

從宏觀目標(biāo)和直接效果考察一個評價方法的優(yōu)劣是相對容易的，而深入探討其理論內(nèi)涵和作用機制同樣需要研究諸多微觀層次概念。有學(xué)者認為，確定制度之間的耦合程度說到底是一個經(jīng)驗性的問題。[7]因此，檢視“案-件比”質(zhì)量指標(biāo)對現(xiàn)有刑事訴訟程序的適應(yīng)性以及對于偵查效率的影響，還需要根據(jù)司法實踐經(jīng)驗進行價值判斷?？梢韵胍?，如果在司法實踐中要求提高檢察環(huán)節(jié)辦案質(zhì)效，則需要規(guī)范審前程序，在這種情況下，通過獲取規(guī)范化經(jīng)驗和理論學(xué)習(xí)，可以在一定程度上達到對辦案人員進行職業(yè)訓(xùn)練的效果。因而偵查人員在司法程序方面對于檢察機關(guān)和公安法制部門的依賴性相對減少，依法辦案的能力提高。換言之，“案-件比”評價指標(biāo)在司法工作人員的素質(zhì)提高上同樣發(fā)揮了其制度價值。

綜上所述，當(dāng)在辦案件進入高峰期，對偵查人員而言，可能出現(xiàn)短期內(nèi)工作量增多的情況，但長期來看將對偵查工作的嚴(yán)謹(jǐn)性起到正面的督促與保障作用。“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)旨在促進檢察機關(guān)發(fā)揮審前主導(dǎo)責(zé)任、強化對偵查的監(jiān)督和引導(dǎo)，也是對公安偵查效率的更高要求，需要偵查人員增強責(zé)任意識，切實提高程序材料與證據(jù)材料質(zhì)量。隨著“案-件比”評價指標(biāo)的運用，偵查機關(guān)通過與檢察機關(guān)的溝通以及對程序相關(guān)法律規(guī)范的學(xué)習(xí)提升工作效率，從而促進隊伍素質(zhì)能力建設(shè)。同時，認罪認罰等制度的適用力度也趨向于增強。檢察監(jiān)督環(huán)境的變化在現(xiàn)階段給偵查工作帶來了新挑戰(zhàn)，長遠意義上則有助于減少公安機關(guān)總工作量和辦案成本，發(fā)生正向反饋效應(yīng)，推動形成提高審前質(zhì)效的良性循環(huán)。

三、“案-件比”視閾下優(yōu)化公安偵查的進路

穩(wěn)定的高效產(chǎn)生于合理且可持續(xù)的實施與保障機制，并被其帶來的組織機構(gòu)的運行方式之轉(zhuǎn)變與完善所增強。公安機關(guān)肩負著打擊犯罪的重要使命，其日常工作具有形式多樣、工作量大的特點。如前所述，隨著“案-件比”指標(biāo)的引入，短時間內(nèi)當(dāng)在辦案件數(shù)量進入高峰期時，偵查機關(guān)工作量預(yù)計增多，從而在一定程度上增加了公安機關(guān)的壓力負荷。那么，挑戰(zhàn)就在于如何增進與檢察機關(guān)的有效溝通、明確各部門權(quán)責(zé)、及時調(diào)整和優(yōu)化偵查工作方法。

外在壓力與協(xié)調(diào)機制常常是共變的。“案-件比”評價指標(biāo)引入后，為偵訴互動及公安隊伍建設(shè)的完善提供了新的動力和思路。

（一）推動偵訴部門會商機制建設(shè)

偵訴互動是保障司法案件審前質(zhì)效的基石，作為提高審前程序合法性和辦案效率的驅(qū)動力，在司法全局觀視閾下發(fā)揮持久影響力。以“案-件比”為評價指標(biāo)，提高審前程序質(zhì)效，要求檢察機關(guān)深化同公安機關(guān)的交流配合，減少非必要的延期、退補，使公民對公平正義的期待得到盡快回應(yīng)。

在相當(dāng)長的時間里，偵訴部門辦案人員在處理具有分歧、需要互動的案件時，遇到過信息交流的壁壘。一方面，可能存在檢察機關(guān)辦案人員責(zé)任意識不到位，導(dǎo)致法律文書質(zhì)量粗糙，偵查人員難以從中獲得有效引導(dǎo)；另一方面，檢察機關(guān)對于重大疑難案件的介入較好，對于其他案件則存在信息交流的不暢通。“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)符合“以審判為中心”改革的內(nèi)在要求和成本收益分析原理，在提高法律文書質(zhì)量、完善提前介入機制及促進會商機制建設(shè)等方面，為偵訴互動的良性發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

在偵查為中心的司法活動中，偵訴相對分離，由偵查活動查明犯罪嫌疑人和犯罪事實，由公訴方承擔(dān)證明其犯罪事實以及請求裁判其承擔(dān)法律責(zé)任的職能。審判中心下則轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒V主導(dǎo)和監(jiān)督偵查，而偵查活動圍繞公訴搜集證據(jù)。有學(xué)者認為，“以審判為中心”改革的達致，是案件發(fā)現(xiàn)機制的轉(zhuǎn)型，檢察機關(guān)負有客觀公正義務(wù)，強化公訴對偵查活動的制約。[8]筆者認為，“案-件比”指標(biāo)的優(yōu)勢則在于通過考察對非必要程序的適用次數(shù)，推動偵訴關(guān)系從實踐中單純的制約、監(jiān)督中脫離出來，增進引導(dǎo)和溝通，在偵審環(huán)節(jié)相對獨立而維持程序合理性的前提下，促進偵訴部門會商機制的形成，提高審前程序效率。

在優(yōu)化“案-件比”的需求下，檢察機關(guān)主動增進與偵查人員的溝通意識，對公安、檢察兩機關(guān)來說，定期通報雙方工作情況及工作重點等信息交流活動，在警力資源、司法資源有限的情況下，更有利于雙方在效率上達到帕累托最優(yōu)。而偵訴部門會商機制建設(shè)將使公安與檢察機關(guān)的互動從單邊行動和“碎片化”交流轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化共享機制，對于疑難或有重大影響的案件，可以采取派駐執(zhí)法辦案中心檢察室、召開聯(lián)席會議等形式促進辦案質(zhì)量的提高。

綜上所述，以推動偵訴會商機制建設(shè)作為對檢察機關(guān)“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)的回應(yīng)，不失為公安機關(guān)提升偵查工作質(zhì)量效率的良好契機。

（二）完善案件審核與管理制度

“案-件比”評價指標(biāo)促進了公安機關(guān)案件審核制度與管理制度的完善與革新。法制部門在公安審判為中心”的司法改革下，偵查和審查起訴都需要以審判為中心，接受審判的檢驗。我國《刑事訴訟法》在116條中規(guī)定了公安機關(guān)的預(yù)審制度。有學(xué)者指出，不同于域外的審判式預(yù)審，我國刑事訴訟中的預(yù)審程序被安置在偵查階段，兼具承續(xù)偵查、保障監(jiān)督和訴訟準(zhǔn)備的作用。[9]刑事案件的預(yù)審工作是核實證據(jù)材料，保障程序正當(dāng)性、合法性的重要步驟。自2015年起，公安機關(guān)積極推進落實刑事案件法制部門“統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口”制度?！皞蓪徍弦弧备母飳μ岣甙讣|(zhì)量具有一定幫助，但實踐中執(zhí)法的程序不規(guī)范問題并沒有得到徹底解決，一線辦案民警對相關(guān)法律知識的掌握不到位、法制部門的指導(dǎo)不充分等，都可能導(dǎo)致案件偵破卻訴不出去。

筆者認為，鑒于現(xiàn)有的案件審核制度存在部門劃分與職能界定尚不完善的情況，難以充分應(yīng)對公安辦案質(zhì)量要求，重點應(yīng)當(dāng)完善案件預(yù)審制度，并加強基層一線辦案部門與法制部門的合作，嚴(yán)格把控案件質(zhì)量。對此，有學(xué)者建議考慮從分局法制部門抽調(diào)骨干充實基層辦案隊伍，并提出應(yīng)當(dāng)明確法制部門內(nèi)部案件審理與案件審核兩種機構(gòu)的工作職責(zé)。[10]

此外，對偵查效率的更高追求需要重視對案件管理制度的完善。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強警務(wù)工作信息化建設(shè)，提高數(shù)據(jù)分析研判能力，并注重與檢察機關(guān)之間以及內(nèi)部各部門之間的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，整合偵查資源。對刑事案件進行簡繁分流、輕重分流，創(chuàng)新工作方法，提升公安整體辦案水平。

（三）完善警力配置和績效考核機制

“案-件比”指標(biāo)的引入，促進了檢查機關(guān)發(fā)揮審前主導(dǎo)責(zé)任，從而推動了公安偵查進入更為高效的工作模式。但是，隨著電信詐騙等新型犯罪的多發(fā)和破案難度的增大，公安工作中案多人少的矛盾依然存在且更為突出，辦案人員專業(yè)素質(zhì)的不到位、對司法程序的不熟悉和績效考核機制的不完善成為偵查機關(guān)提高案件質(zhì)量需要突破的一大難關(guān)。對此，筆者提出以下建議：

首先，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強刑事偵查隊伍的專業(yè)化建設(shè)和人才儲備。優(yōu)化“案-件比”，要求在程序時限規(guī)定不變的情況下減少延期和退補，檢察機關(guān)對公安機關(guān)移送的偵查卷宗和證據(jù)材料案件的質(zhì)量要求提高。換言之，新的檢察監(jiān)督形勢要求一線偵查人員具備專業(yè)的法律素質(zhì)，減少對法制部門的依賴，做到既能破案又能辦案。公安機關(guān)可以通過強化經(jīng)驗學(xué)習(xí)，組織對重大、復(fù)雜案件觀摩庭審等方式加強刑事偵查隊伍專業(yè)化建設(shè)，完善多位一體的偵查工作模式，并提高準(zhǔn)入門檻，重視從專業(yè)學(xué)校培訓(xùn)和社會招警等渠道增強相關(guān)人才儲備。

其次，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)完善警力資源配置。綜合性是刑事偵查工作的一大特點，不過，要更好地保障刑事偵查案卷和證據(jù)材料質(zhì)量，除了將具備法律專業(yè)知識的人才充實到刑事偵查部門，還需要保障涉及法律程序相關(guān)工作時有相對穩(wěn)定和充足的專業(yè)人員并建立終身負責(zé)機制。要做到破案和辦案兼顧，不僅要提升民警專業(yè)素質(zhì)，更重要的是科學(xué)分工、增強相關(guān)警力，當(dāng)在辦的各類案件破案壓力增大時使偵查取證程序的合法性得到根本保障。

最后，可以考慮以“案-件比”指標(biāo)為參考，建立更為量化的績效考核機制和動態(tài)的案件評查模式，關(guān)注刑事案件的受理和辦結(jié)時間，以及非必要的“三延兩退”發(fā)生情況?！鞍?件比”評價指標(biāo)使檢察機關(guān)考核制度不再流于形式，促進檢察機關(guān)避免假性的延期和退補情況，而公安偵查人員同樣需要正視辦案壓力，增強責(zé)任意識，重視司法程序的嚴(yán)肅性，以主動適應(yīng)“案-件比”評價指標(biāo)帶來的檢察監(jiān)督新形勢。

（四）關(guān)注司法實踐動向，革新偵查思維與方法

在檢察機關(guān)采取“案-件比”作為質(zhì)量評價指標(biāo)后，總結(jié)和應(yīng)對隨之而來的司法實踐狀況之改變，同樣成為優(yōu)化偵查效率的重點和難點。如前所述，在回歸以常態(tài)化程序為主的刑事司法辦案模式的要求下，認罪認罰從寬制度的優(yōu)勢得以凸顯，在降低“件”數(shù)上發(fā)揮了積極作用。一些學(xué)者建議提升認罪認罰從寬制度的適用比例，促進“案-件比”的優(yōu)化向前邁進。對公安機關(guān)偵查人員來說，也需要及時拓展辦案思路和適應(yīng)司法實踐狀況的變化，例如深入了解和熟悉認罪認罰案件相關(guān)程序規(guī)則，注意對值班律師法律幫助權(quán)利的保障等，都對偵查效率的提高具有一定積極意義。

四、結(jié)語

“案-件比”質(zhì)量評價指標(biāo)圍繞“案子”與“件數(shù)”的關(guān)系，對檢察機關(guān)的辦案質(zhì)效進行量化，意在促進檢察機關(guān)履職，充分發(fā)揮審前程序中的主導(dǎo)作用。從公安偵查的角度分析，這一評價指標(biāo)的引入使檢察環(huán)節(jié)對公安偵查的引導(dǎo)性增強，在推動偵訴良性互動的發(fā)展上具有重要意義。同時，優(yōu)化“案-件比”意味著檢察機關(guān)對偵查卷宗及證據(jù)材料的質(zhì)量要求進一步提升，為公安機關(guān)偵查工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

通過分析還可以發(fā)現(xiàn)，“案-件比”指標(biāo)可在一定程度上推動認罪認罰從寬制度的適用力度，并在保障程序規(guī)范性、提高偵查辦案人員素質(zhì)能力等方面對公安機關(guān)產(chǎn)生深刻影響，促進偵查活動質(zhì)量效率的提高。但是也應(yīng)當(dāng)注意到，要從根本上提高偵查效率，公安機關(guān)仍需作出更多努力。作為刑事司法的重要力量，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)檢察機關(guān)的互動，探索偵訴會商機制的建設(shè)，完善刑事偵查的警力配置和考核機制，關(guān)注司法實踐動向，及時革新偵查思維與方法，以適應(yīng)檢察監(jiān)督形勢與偵查辦案環(huán)境的新變化。