曲廣娣

（司法部政府法制研究中心，北京 100020）

黨的十九屆四中全會(huì)提出要“完善社會(huì)治安防控體系”，“堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治”，“形成問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制”，“增強(qiáng)社會(huì)治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性”。專群結(jié)合、群防群治是我國(guó)新中國(guó)成立初期就確立的社會(huì)治安防控工作思路和原則。這一工作思路歷經(jīng)新中國(guó)成立以來(lái)不同歷史發(fā)展階段的不同發(fā)展背景和工作實(shí)踐，在保持基本思路和原則本旨不變的前提下，在不同時(shí)期受社會(huì)背景和制度語(yǔ)境影響，在實(shí)踐模式和工作機(jī)制上又有所不同。這里從對(duì)我國(guó)社會(huì)治安問(wèn)題處置與控制歷程的追溯入手，探究我國(guó)社會(huì)治安防控工作思路之確立、發(fā)展與演變歷程，分析厘定我國(guó)基層社會(huì)治安防控工作思路之核心意旨，并挖掘提取其中連續(xù)性的制度發(fā)展脈絡(luò)，以更好理解今天基層社會(huì)治理問(wèn)題的新旨新意，并以歷時(shí)性認(rèn)識(shí)補(bǔ)給共時(shí)性判斷，為如今基層社會(huì)治理問(wèn)題的探討捕捉一份前置的歷史視野、邏輯線索和規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

一、新中國(guó)成立初期我國(guó)社會(huì)治安防控工作思路的確立及其影響

（一）新中國(guó)成立初期：群防群治、專群結(jié)合的社會(huì)治安防控工作思路的形成

新中國(guó)成立前，受革命時(shí)代奪取政權(quán)這一大的歷史使命和時(shí)代背景所影響，法律和司法等作為黨武裝奪取政權(quán)、改造社會(huì)的重要工具，在建制、工作思路方法上都要服務(wù)于黨的革命宗旨、貫徹黨的政治意圖，體現(xiàn)為建制上的公安、檢察、法院模糊一家，體制上的審執(zhí)一體，工作方式方法上倡導(dǎo)以爭(zhēng)取群眾、促進(jìn)邊區(qū)政權(quán)發(fā)展壯大為目的的馬錫五審判方式[1]。陜甘寧邊區(qū)政府時(shí)期，更確立了在人民群眾中建立司法基礎(chǔ)的工作方針，認(rèn)為司法工作是政權(quán)工作的一部分，司法工作的中心任務(wù)是保證政府各種政策的執(zhí)行，法官必須依靠民意[2]。這直接影響著公安司法機(jī)關(guān)在社會(huì)治安問(wèn)題上以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持群眾路線為基本工作方針。

新中國(guó)成立之后，社會(huì)治安工作思路的確立充分借鑒了根據(jù)地時(shí)期的可行經(jīng)驗(yàn)。新中國(guó)成立初期，國(guó)民黨殘余勢(shì)力暴亂、恐怖、暗殺竊取情報(bào)等破壞活動(dòng)猖獗，舊社會(huì)土匪、幫會(huì)、惡霸、流氓等勢(shì)力對(duì)自身利益的維護(hù)和對(duì)新政權(quán)的反抗行為頻發(fā)，還有少數(shù)資本家進(jìn)行囤積居奇、哄抬物價(jià)、偷工減料、偷稅漏稅等經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，社會(huì)治安形勢(shì)非常復(fù)雜，問(wèn)題較為嚴(yán)重[3]17-18。為了鞏固剛剛建立起來(lái)的人民民主專政政權(quán)，盡快確立社會(huì)主義社會(huì)的良好社會(huì)秩序，黨和政府采取了一系列強(qiáng)有力的措施。針對(duì)舊政權(quán)在一些地方遺留的反革命勢(shì)力強(qiáng)大、匪患嚴(yán)重的狀況，早在1949年3月，黨的七屆二中全會(huì)就明確提出，黨和人民解放軍當(dāng)前的首要任務(wù)，就是在城市消滅國(guó)民黨的反動(dòng)武裝力量，建立人民武裝力量；在鄉(xiāng)村有步驟地展開(kāi)清剿土匪和反對(duì)惡霸的斗爭(zhēng)，為實(shí)現(xiàn)減租減息、分配土地創(chuàng)造先決條件[4]；1950年3月，中央軍委指示強(qiáng)調(diào)，剿滅土匪是當(dāng)前全國(guó)革命斗爭(zhēng)的一個(gè)重要方面，并部署開(kāi)展大規(guī)模的剿匪斗爭(zhēng)，幫助當(dāng)?shù)亟⒑挽柟倘嗣裾?quán)、發(fā)展生產(chǎn)和進(jìn)行土地改革[5]45。針對(duì)各地潛伏的國(guó)民黨殘余勢(shì)力破壞活動(dòng)猖獗的狀況，1950年3月，中共中央發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓反革命分子活動(dòng)的指示》；1950年6月，黨的七屆三中全會(huì)把鎮(zhèn)壓反革命作為全黨的八項(xiàng)重要工作任務(wù)之一；1951年2月，中央人民政府委員會(huì)第11次會(huì)議批準(zhǔn)頒布《中華人民共和國(guó)懲治反革命條例》，對(duì)各種反革命罪確立了統(tǒng)一的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)不法資本家的非法牟利活動(dòng)，以及政權(quán)新生階段干部中滋生的驕傲腐化傾向，1951年12月，中共中央作出《關(guān)于實(shí)行精兵簡(jiǎn)政、增產(chǎn)節(jié)約、反對(duì)貪污、反對(duì)浪費(fèi)和反對(duì)官僚主義的決定》；1952年1月，中共中央發(fā)出了《關(guān)于在城市中限期展開(kāi)大規(guī)模的堅(jiān)決徹底的“五反”斗爭(zhēng)的指示》，對(duì)貪污、浪費(fèi)以及不法資本家的行賄、偷稅漏稅、盜騙國(guó)家財(cái)產(chǎn)、偷工減料、盜竊國(guó)家經(jīng)濟(jì)情報(bào)等行為分別作出打擊、抵制和處理，有效維護(hù)了新的經(jīng)濟(jì)秩序，鞏固了社會(huì)主義國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。

在新中國(guó)成立初期的這場(chǎng)清匪反霸、鎮(zhèn)壓反革命，以及“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)中，黨和政府注重將黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線相結(jié)合，將對(duì)人民的民主和對(duì)反革命的專政有機(jī)統(tǒng)一，充分發(fā)動(dòng)群眾和依靠群眾開(kāi)展運(yùn)動(dòng)。毛澤東提出軍事進(jìn)剿、政治瓦解、發(fā)動(dòng)群眾武裝自衛(wèi)三者相結(jié)合的清匪工作方針；黨中央將鎮(zhèn)壓與寬大相結(jié)合，規(guī)定了“首惡者必辦，脅從者不問(wèn)，立功者受獎(jiǎng)”的清匪和鎮(zhèn)反工作政策[5]45；毛澤東在《第三次全國(guó)公安會(huì)議決議》中指出，鎮(zhèn)反工作要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、全黨動(dòng)員、群眾動(dòng)員、吸收各民主黨派及各界人士參加的工作路線[6]94。按照中央決策部署，各地在清匪鎮(zhèn)反實(shí)踐中，也堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)和專門機(jī)關(guān)的工作相結(jié)合，把專門機(jī)關(guān)工作和群眾路線相結(jié)合，探索并確立了一條新中國(guó)社會(huì)治安問(wèn)題處置的基本思路和方法①比如，貴州在清匪反霸斗爭(zhēng)中，通過(guò)成立剿匪委員會(huì)，并組織農(nóng)民在各區(qū)、鄉(xiāng)、村建立情報(bào)組，配合武裝部隊(duì)設(shè)崗搜山，既有效剿滅了殘匪，又在農(nóng)村鞏固了新生政權(quán)，并為之后的土地革命打好了基礎(chǔ)。參見(jiàn)丁芝珍：《群眾路線是建國(guó)初期中共貴州省委工作勝利的根本保證》，載《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1992年第1期，第71頁(yè)。廣州通過(guò)座談會(huì)的形式團(tuán)結(jié)各民主黨派并傳達(dá)政府政令；通過(guò)成立青年聯(lián)合會(huì)和街道青年小組、利用農(nóng)會(huì)和工會(huì)、舉辦文體活動(dòng)等形式，組織動(dòng)員各行業(yè)青年積極參與鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)；通過(guò)成立各界人民代表會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)和鎮(zhèn)壓反革命宣傳委員會(huì)等基層組織推動(dòng)鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)，通過(guò)工會(huì)，并在工人中成立工人糾察隊(duì)、保衛(wèi)隊(duì)等組織動(dòng)員工人參加鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)，推進(jìn)鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)的進(jìn)行，穩(wěn)固了新政權(quán)的群眾基礎(chǔ)。參見(jiàn)周云、付勝軍：《廣州“鎮(zhèn)反”運(yùn)動(dòng)中的社會(huì)動(dòng)員》，載《廣東黨史與文獻(xiàn)研究》2019年第3期，第62—70頁(yè)。，既為鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)打開(kāi)了局面，也完善了基層組織，重建了政治和社會(huì)秩序，密切了黨和人民群眾的聯(lián)系，增強(qiáng)了人民群眾對(duì)新生政權(quán)的認(rèn)同感。正是因?yàn)樵阪?zhèn)反運(yùn)動(dòng)中注重發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾，并以群眾意見(jiàn)作為檢驗(yàn)工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，使鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)很快取得成效，至1952年，鎮(zhèn)反工作和“三反”“五反”工作基本結(jié)束，1953年匪患基本殲滅。這一以社會(huì)治安整治為表、社會(huì)控制思路和模式探索為里、新生政權(quán)鞏固和維護(hù)為旨要的運(yùn)動(dòng)，其積累并傳遞下來(lái)的一條成功經(jīng)驗(yàn)，據(jù)當(dāng)時(shí)文獻(xiàn)的共時(shí)性認(rèn)識(shí)即是，“由于鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)得到了廣大人民的擁護(hù)和支持，很快地就在全國(guó)各地形成為廣泛的群眾性鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)，從而使這一運(yùn)動(dòng)獲得了巨大的勝利”[7]12。

（二）制度經(jīng)驗(yàn)：對(duì)我國(guó)后來(lái)基層社會(huì)治安防控工作的影響

總體上，新中國(guó)成立初期的社會(huì)治安形勢(shì)、社會(huì)秩序格局以及黨一貫以來(lái)的密切聯(lián)系群眾的工作思路，決定了社會(huì)治安問(wèn)題上群防群治、專群結(jié)合（專門工作和群眾路線相結(jié)合）的基本制度選擇。這一制度選擇及實(shí)踐中累積的制度經(jīng)驗(yàn)，在制度沿固有的歷史邏輯螺旋式傳遞發(fā)展的過(guò)程中，也順次傳衍，對(duì)今天的基層社會(huì)治安乃至基層社會(huì)治理問(wèn)題產(chǎn)生影響。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)傳遞下來(lái)，對(duì)后來(lái)制度建設(shè)產(chǎn)生觀念性和結(jié)構(gòu)性影響的，概括起來(lái)或有三個(gè)方面：

首先，群眾路線這一黨的生命線，在解決中國(guó)問(wèn)題上具有特別的成效。中國(guó)共產(chǎn)黨在成立之初就確立了團(tuán)結(jié)組織工農(nóng)群眾，進(jìn)行社會(huì)革命，建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的政治綱領(lǐng)[8]。也正是因?yàn)樵诟锩袌?jiān)持人民路線，把人民群眾作為創(chuàng)造歷史的動(dòng)力，堅(jiān)決廣泛地發(fā)動(dòng)全體民眾，直接依靠廣大革命群眾開(kāi)展一場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)革命才取得了最終的勝利。也因此，在革命戰(zhàn)爭(zhēng)中經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)并被確立為黨的根本路線的群眾路線，在革命勝利之后的政權(quán)建設(shè)中，也被作為解決政治社會(huì)問(wèn)題的首選路線①1981年6月27日黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》指出：“群眾路線，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去。把馬克思列寧主義關(guān)于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的原理系統(tǒng)地運(yùn)用在黨的全部活動(dòng)中，形成黨在一切工作中的群眾路線，這是我們黨長(zhǎng)時(shí)期在敵我力量懸殊的艱難環(huán)境里進(jìn)行革命活動(dòng)的無(wú)比寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)?！?。新中國(guó)成立之初，政權(quán)更迭時(shí)期秩序混亂、民心不穩(wěn)、政治建制不健全，面臨著亟待穩(wěn)定的復(fù)雜形勢(shì)和人員機(jī)構(gòu)不健全之間的矛盾。從黨在革命歷程中形成的既有思維和工作經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，動(dòng)員和組織群眾參與社會(huì)治安整治便是最直接和可信賴的路徑選擇。從而在新中國(guó)成立之初，在公安警察力量不足的情況下，黨和政府借助新中國(guó)成立前在革命斗爭(zhēng)中就已采用的自衛(wèi)隊(duì)、兒童團(tuán)、赤衛(wèi)隊(duì)等群眾性治安組織的相關(guān)實(shí)踐，以及相應(yīng)實(shí)踐在鋤奸、防匪、搜集情報(bào)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)組織和動(dòng)員群眾成立群眾性治安組織，就是最合乎歷史邏輯和制度語(yǔ)境的選擇和探索。這一制度選擇和實(shí)踐探索并在成功經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)反工作的檢驗(yàn)后，推廣而成為一般性的工作思路和普遍性的工作原則。相應(yīng)建立的治安保衛(wèi)委員會(huì)制度，也一直存在并逐步成為我國(guó)憲法確認(rèn)的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系構(gòu)成元素之一。

其次，確立了社會(huì)治安甚至基層社會(huì)治理問(wèn)題的常規(guī)工作思路和方法。通過(guò)鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)而為社會(huì)治安防控工作確立下來(lái)的基層群防群治工作思路、專群結(jié)合（專門機(jī)關(guān)和群眾）的工作思路和原則，以及相應(yīng)確立的“派出所+治安保衛(wèi)委員會(huì)”社會(huì)治安組織體系，也成為了我國(guó)解決基層社會(huì)治安問(wèn)題的常規(guī)思路和方法。這一時(shí)期在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立的群眾性的治安保衛(wèi)委員會(huì)②毛澤東在1951年5月指出：“全國(guó)各地，必須在此次鎮(zhèn)壓反革命的偉大斗爭(zhēng)中普遍地組織群眾的治安保衛(wèi)委員會(huì)”。轉(zhuǎn)引自鐘金燕：《20世紀(jì)五六十年代的治安保衛(wèi)委員會(huì)研究》，載《當(dāng)代中國(guó)史研究》2018年第3期，第87頁(yè)。1952年6月27日，中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)頒布了《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》，明確要求“全國(guó)各城市于鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)開(kāi)展后、農(nóng)村于土地改革完成后，普遍建立治安保衛(wèi)委員會(huì)”。，也成為公安機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾、實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)治安維護(hù)和防范的橋梁和紐帶，成為基層社會(huì)自治共治的實(shí)踐載體之一。1952年6月27日經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)通過(guò)的《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》明確，治安保衛(wèi)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是群眾性的治安保衛(wèi)組織，組織領(lǐng)導(dǎo)體制是在基層政府和公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)進(jìn)行工作；設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)的目的是為了“發(fā)動(dòng)群眾，協(xié)助人民政府防奸、防諜、防盜、防火，肅清反革命活動(dòng)，以保衛(wèi)國(guó)家和公眾治安”；在組織結(jié)構(gòu)體系上，明確“治安保衛(wèi)委員會(huì)的建立，城市一般以機(jī)關(guān)、工廠、企業(yè)、學(xué)校、街道為單位，農(nóng)村以行政村為單位”，治安保衛(wèi)委員會(huì)建立后，可以視情況下設(shè)治安保衛(wèi)小組，開(kāi)展具體工作。治安保衛(wèi)委員會(huì)制度自建立以來(lái)，在對(duì)群眾開(kāi)展安全教育，協(xié)助政府開(kāi)展治安聯(lián)防、揭發(fā)檢舉犯罪行為、教育監(jiān)管違法犯罪人員方面，發(fā)揮了重要作用。1952 年頒布的《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》，雖然經(jīng)歷了文革期間的虛置狀態(tài)，但在1980年被公安部發(fā)布通知重新公布，至今仍然有效。1982年憲法更對(duì)治安保衛(wèi)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置作出明文規(guī)定，其第111條規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議?！边@就明確了治安保衛(wèi)委員會(huì)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的地位職能。這一憲法規(guī)定歷經(jīng)幾次修改，依然保留。

再次，呈現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力深入基層的社會(huì)再造意圖和努力。在馬克思唯物辯證史觀指導(dǎo)下的中國(guó)革命，抱持的是打破一個(gè)舊世界、創(chuàng)立一個(gè)新世界的革命理想和志向。也因而在革命成功之后，就要把這一通過(guò)改造世界來(lái)解放人類的革命理想付諸實(shí)踐，對(duì)中國(guó)社會(huì)進(jìn)行從城市到鄉(xiāng)村、從國(guó)家到社會(huì)到個(gè)人、從政治到經(jīng)濟(jì)到文化的徹底更新與再造③毛澤東在《新民主主義論》中明確地表達(dá)了這樣一個(gè)破舊立新、社會(huì)再造的政治目標(biāo)，表明多年革命的目的，“在于建設(shè)一個(gè)中華民族的新社會(huì)和新國(guó)家。在這個(gè)新社會(huì)和新國(guó)家中，不但有新政治、新經(jīng)濟(jì)，而且有新文化。這就是說(shuō)，我們不但要把一個(gè)政治上受壓迫、經(jīng)濟(jì)上受剝削的中國(guó)，變?yōu)橐粋€(gè)政治上自由和經(jīng)濟(jì)上繁榮的中國(guó)，而且要把一個(gè)被舊文化統(tǒng)治因而愚昧落后的中國(guó)，變?yōu)橐粋€(gè)被新文化統(tǒng)治因而文明先進(jìn)的中國(guó)。一句話，我們要建立一個(gè)新中國(guó)。建立中華民族的新文化，這就是我們?cè)谖幕I(lǐng)域中的目的?！眳⒁?jiàn)毛澤東：《新民主主義論》，載《毛澤東選集》（第2卷），人民出版社1968年版，第624頁(yè)。。而這樣的社會(huì)變革與再造活動(dòng)，非政治權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)、深入基層的介入與干預(yù)，是無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)的。作為黨的根本路線的群眾路線，就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線相結(jié)合，要把黨的宗旨使命貫徹到群眾中去，影響群眾、引導(dǎo)群眾。如毛澤東所言：“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來(lái)，到群眾中去。這就是說(shuō)，將群眾的意見(jiàn)（分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn)）集中起來(lái)（經(jīng)過(guò)研究，化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見(jiàn)，使群眾堅(jiān)持下去，見(jiàn)之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見(jiàn)是否正確。然后再?gòu)娜罕娭屑衅饋?lái)，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無(wú)限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富。這就是馬克思主義的認(rèn)識(shí)論。”[9]因此，像治安保衛(wèi)委員會(huì)這樣的組織，雖然法律將其定性為群眾性自治組織，但這里的自治，更多表達(dá)的是公共事務(wù)之群眾參與渠道的放開(kāi)，而非對(duì)公共權(quán)力介入許可的封閉。基層群眾自治在新中國(guó)以來(lái)的政治和制度語(yǔ)境中，從來(lái)都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治，國(guó)家公權(quán)力從來(lái)未被排斥在自治空間之外，而是直接深入基層政治、社會(huì)和私人生活的每一個(gè)環(huán)節(jié)，滲透并塑造著我們的觀念世界、生活形態(tài)和社會(huì)實(shí)踐。即如毛澤東在《第四次全國(guó)公安會(huì)議決議草案》中批示的：“整個(gè)鎮(zhèn)壓反革命的工作，必須在各級(jí)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，一切公安機(jī)關(guān)和有關(guān)鎮(zhèn)壓反革命的機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)同志，都必須和過(guò)去一樣，堅(jiān)決接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。”[6]94可見(jiàn)，在這里所依循的黨的領(lǐng)導(dǎo)與專門機(jī)關(guān)相結(jié)合、專門機(jī)關(guān)和群眾相結(jié)合的權(quán)力運(yùn)行邏輯中，黨的領(lǐng)導(dǎo)及黨領(lǐng)導(dǎo)下的專門機(jī)關(guān)是主導(dǎo)性的，群眾是輔助性的。1952年公布的《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》也明確，治安保衛(wèi)委員會(huì)是“在基層政府和公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)進(jìn)行工作”。在這個(gè)意義上，我們的基層群眾自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治，基層群眾自治組織是聯(lián)系黨和群眾、公權(quán)力機(jī)關(guān)和群眾的橋梁和紐帶，并借此把通過(guò)政治來(lái)組織社會(huì)生活、構(gòu)造革新生活世界的理想付諸實(shí)現(xiàn)。這樣一種經(jīng)過(guò)革命和建設(shè)實(shí)踐檢驗(yàn)的、黨領(lǐng)導(dǎo)之下的群眾自治的傳統(tǒng)，也隨著對(duì)黨的群眾路線的堅(jiān)守和傳遞，既型構(gòu)了我國(guó)社會(huì)治安問(wèn)題的根本規(guī)制思路，也奠定了國(guó)家和社會(huì)在權(quán)力設(shè)置上的基本關(guān)系格局。

此外，附帶提及的是，新中國(guó)成立初期對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)矛盾的性質(zhì)認(rèn)定為，既有敵我之間的矛盾又有人民內(nèi)部矛盾①毛澤東在1957年所做的《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》一文中提到：“在我們的面前有兩類社會(huì)矛盾，這就是敵我之間的矛盾和人民內(nèi)部的矛盾”；“在現(xiàn)階段，在建設(shè)社會(huì)主義的時(shí)期，一切贊成、擁護(hù)和參加社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的階級(jí)、階層和社會(huì)集團(tuán)，都屬于人民的范圍；一切反抗社會(huì)主義革命和敵視、破壞社會(huì)主義建設(shè)的社會(huì)勢(shì)力和社會(huì)集團(tuán)，都是人民的敵人?！眳⒁?jiàn)毛澤東：《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》，載《毛澤東文集》（第7卷），人民出版社1999年版，第204—205頁(yè)。，且工人階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)之間的敵我矛盾是社會(huì)發(fā)展的主要矛盾。即如1981年黨的十一屆六中全會(huì)《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》提到的：“新民主主義革命在全國(guó)勝利和土地制度改革在全國(guó)完成以后，國(guó)內(nèi)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)為工人階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)之間、社會(huì)主義道路和資本主義道路之間的矛盾?！币蚨?，這一時(shí)期在社會(huì)矛盾解決措施的選擇上，要以解決敵我矛盾為主要考量，因而更強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)治安問(wèn)題的鎮(zhèn)壓、清剿、反霸等強(qiáng)硬態(tài)度和手段，在斗爭(zhēng)語(yǔ)境下也更側(cè)重一種統(tǒng)治、控制意義上的強(qiáng)制性處遇措施。

二、曲折發(fā)展時(shí)期我國(guó)社會(huì)治安防控工作思路的繼續(xù)探索

（一）社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期：群防群治、專群結(jié)合社會(huì)治安防控工作思路的堅(jiān)持與發(fā)展

新中國(guó)成立初期采用的群防群治、專群結(jié)合的基層社會(huì)治安（乃至基層社會(huì)治理）工作思路和原則，取得了很好的成效，社會(huì)秩序良好，“很多地方作到了‘夜不閉戶’”[7]16。1956年，隨著黨的八大宣布社會(huì)主義改造基本完成，社會(huì)的主要矛盾由工人階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)之間的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥?duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾，并據(jù)此把社會(huì)發(fā)展的任務(wù)從解放生產(chǎn)力調(diào)整為發(fā)展生產(chǎn)力。相應(yīng)而起的是大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但卻因?yàn)閷?duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)缺乏，又“對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本情況認(rèn)識(shí)不足”，“沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真的調(diào)查研究和試點(diǎn)”[10]，導(dǎo)致主觀的建設(shè)熱情和實(shí)際的建設(shè)能力不相匹配不相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)上的“躍進(jìn)”發(fā)展，加上自然災(zāi)害、蘇聯(lián)撕毀合同撤走專家等問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在1959年前后的幾年遇到嚴(yán)重困難。相應(yīng)也引發(fā)一些社會(huì)治安問(wèn)題，出現(xiàn)了哄搶糧食、盜竊等犯罪，又有海外勢(shì)力趁機(jī)策動(dòng)破壞活動(dòng)[3]19-20。對(duì)此，當(dāng)時(shí)采取的措施也是區(qū)別矛盾性質(zhì)，把民主的手段和專政的手段相結(jié)合，不拘成規(guī)之一格，援情援理援勢(shì)入法，追求個(gè)案妥帖的實(shí)質(zhì)正義處理。也即對(duì)盜搶犯罪，只處理煽動(dòng)、指揮犯罪的首要分子，而寬恕或教育隨從者，作為人民內(nèi)部矛盾內(nèi)部化解；對(duì)于反革命犯罪，則采取嚴(yán)厲措施嚴(yán)格處理[3]20。

在此背景下，新中國(guó)成立初期群防群治、專群結(jié)合的社會(huì)治安防控工作思路依然得到了沿用，也即在區(qū)分矛盾性質(zhì)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持群眾立場(chǎng)和觀點(diǎn)，以結(jié)果正義為最終追求，靈活運(yùn)用各種整治、懲戒措施，尋求對(duì)案（事）件和問(wèn)題的妥善處理。只是相比新中國(guó)成立初期，雖然群眾路線和群防群治的工作思路舉措依然堅(jiān)持，治安保衛(wèi)委員會(huì)作為群眾性自治組織仍然發(fā)揮著必不可少的橋梁和紐帶作用，但隨著人民警察和人民司法的建制、隊(duì)伍、制度、舉措逐步發(fā)展，政府對(duì)社會(huì)控制的手段日益豐富，政府在治安問(wèn)題上主導(dǎo)處置能力更為增強(qiáng)，對(duì)群眾力量在人員舉措上的過(guò)度依賴情況也有所改變，政府機(jī)構(gòu)體系依自身構(gòu)造自主運(yùn)轉(zhuǎn)的能力更為增強(qiáng)。但相應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)谌罕娐肪€為政治領(lǐng)袖所徹底堅(jiān)持的政治情境下，也被視為有“脫離群眾”“執(zhí)行資產(chǎn)階級(jí)反動(dòng)路線”[11]的苗頭，而在后來(lái)被矯枉過(guò)正地發(fā)展至文革時(shí)期的群眾專政。

（二）文革時(shí)期：群眾專政的社會(huì)治安防控工作思路

文革時(shí)期，新中國(guó)成立初期確立起來(lái)的治安防控工作體系和工作原則被嚴(yán)重破壞，社會(huì)治安工作進(jìn)入群眾專政構(gòu)想下的軍管模式。這一時(shí)期，由于黨的八大宣布社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民內(nèi)部矛盾，所以，堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持群眾路線，開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，被確立為解決人民內(nèi)部矛盾最好的方法。落實(shí)到實(shí)踐層面，就是用討論、說(shuō)理，也即讓群眾講話的民主的方法。[12]20。

這種通過(guò)民主集中制體現(xiàn)出來(lái)的群眾路線，在實(shí)施中因?yàn)檫^(guò)于追求群眾專政之內(nèi)容和形式、過(guò)程和結(jié)果的統(tǒng)一，而導(dǎo)致一種主張專政應(yīng)該是群眾的專政，而非政府和其他專政機(jī)關(guān)的專政的認(rèn)識(shí)傾向，也因此，公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等作為專政工具，在當(dāng)時(shí)的人民民主專政的政治實(shí)踐中的作用被削弱，群眾路線成為更為主要的社會(huì)治安防控工作思路和機(jī)制。[12]26。

受這種對(duì)群眾路線的過(guò)度堅(jiān)持，以及相應(yīng)的政治實(shí)踐中直接民主進(jìn)路影響，有了“文革”的發(fā)動(dòng)，以及文革中的“砸爛公檢法”運(yùn)動(dòng)。根據(jù)1967年1月13日中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命中加強(qiáng)公安工作的若干規(guī)定》，以及1968年12月11日，由最高人民檢察院軍代表、最高人民法院軍代表、內(nèi)務(wù)部軍代表和公安部領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合提出的《關(guān)于撤消高檢院、內(nèi)務(wù)部、內(nèi)務(wù)辦三個(gè)單位，公安部、高法院留下少數(shù)人的請(qǐng)求報(bào)告》，檢察院被撤銷，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使[13]，公安機(jī)關(guān)從上到下實(shí)行軍管，集偵查、檢察和審判職權(quán)為一體，并在“革命群眾”協(xié)助和監(jiān)督下履行職責(zé)。至此，新中國(guó)成立初期確立起來(lái)的社會(huì)治安防控工作體系實(shí)際上被毀壞。

文革時(shí)期的群眾專政和砸爛公檢法交由軍管的做法，誠(chéng)如1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》所言，“名義上是直接依靠群眾，實(shí)際上既脫離了黨的組織，又脫離了廣大群眾”。由于未能充分尊重公權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，未能對(duì)中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和群眾的民主素養(yǎng)、實(shí)踐能力等有充分的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確的判斷，未能充分重視憲法法律在國(guó)家治理中的不可或缺性，其結(jié)果就只能是“造成嚴(yán)重的混亂、破壞和倒退”[10]。當(dāng)時(shí)這種取徑群眾的直接民主追求，是要調(diào)動(dòng)更多的人直接參與政治決策和政治生活，以此來(lái)爭(zhēng)取人民群眾民主權(quán)利的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。但是正如自由要通過(guò)限制部分自由來(lái)實(shí)現(xiàn)，法律也不應(yīng)該被看作是和自由相對(duì)的奴役而毋寧是拯救[14]，民主的實(shí)現(xiàn)也未必就要通過(guò)人人參與直接決策的直接民主路徑，在民主愿望、民主熱情均具備，而民主思維尚被革命思維所籠罩，任何超越法律的努力都難以避免超越現(xiàn)實(shí)的理想主義，更“不可避免地給一些投機(jī)分子、野心分子、陰謀分子以可乘之機(jī)”[10]，以民主為目標(biāo)的群眾專政，也越發(fā)遠(yuǎn)離民主，只剩下專政。

三、改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)治安綜合治理的社會(huì)治安防控工作思路和原則

（一）改革開(kāi)放初期的社會(huì)治安形勢(shì)

改革開(kāi)放初期，十年動(dòng)亂剛剛結(jié)束，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)一個(gè)向好的態(tài)勢(shì)。但社會(huì)轉(zhuǎn)軌期，必然要經(jīng)歷新制度和舊制度交替、新行為和舊習(xí)慣共存的狀態(tài)，也難以避免這種狀態(tài)下的制度沖突、規(guī)范漏洞、陳規(guī)難破、舊習(xí)難改、行為放縱、行為失范以及新生行為無(wú)所依歸等諸多狀況，因此而引發(fā)的社會(huì)治安問(wèn)題也在所難免。20世紀(jì)70年代末80年代初，我國(guó)違法犯罪呈現(xiàn)一個(gè)高發(fā)的態(tài)勢(shì)[15]，對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)、對(duì)外開(kāi)放國(guó)門，新舊秩序交替過(guò)程中伴生著許多社會(huì)不穩(wěn)定因素。封閉環(huán)境下相對(duì)保守的觀念和行為模式，受到西方世界開(kāi)化自由風(fēng)氣的沖擊和影響，引發(fā)風(fēng)化方面犯罪的激增；對(duì)外交往和交流的增多給境外勢(shì)力的滲透破壞顛覆活動(dòng)以可乘之機(jī)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來(lái)的人口流動(dòng)增多，給社會(huì)帶來(lái)很多新的不穩(wěn)定因素；經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中的制度缺位以及社會(huì)評(píng)價(jià)體系的轉(zhuǎn)軌，引發(fā)貪污、受賄、走私、詐騙、偷稅抗稅、盜竊、社會(huì)安全等方面的犯罪增多；很多青少年文革期間未能接受系統(tǒng)教育、改革開(kāi)放之后又面臨自主擇業(yè)難題，價(jià)值世界轉(zhuǎn)變帶來(lái)的觀念迷茫和社會(huì)環(huán)境變化帶來(lái)的生存問(wèn)題，在社會(huì)劇烈變化和多元文化的沖擊下，導(dǎo)致青少年犯罪問(wèn)題嚴(yán)重。

為盡快穩(wěn)定社會(huì)秩序，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，1983年中央做出了“嚴(yán)打”的決定。1983年7月19日，鄧小平向時(shí)任公安部部長(zhǎng)的劉復(fù)之指出：“對(duì)于當(dāng)前的各種嚴(yán)重刑事犯罪要嚴(yán)厲打擊，判決和執(zhí)行，要從重，從快；嚴(yán)打就是要加強(qiáng)黨的專政力量，這就是專政?！盵16]這種把黨的領(lǐng)導(dǎo)和刑事政策相結(jié)合，把政和法相結(jié)合、先政后法的工作方式，既體現(xiàn)了新中國(guó)成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)和專門工作相結(jié)合的社會(huì)治安工作思路的影響，又顯露出改革開(kāi)放初期民主法制探索階段法律手段之運(yùn)用尚未成熟的狀況，以及法即刑、非嚴(yán)刑峻法不足以治亂的傳統(tǒng)法律觀念依然留存，還帶有革命思維影響下尋求快速?gòu)氐捉鉀Q問(wèn)題的思維慣性等；各種因素相結(jié)合相應(yīng)影響著疾風(fēng)暴雨般的鎮(zhèn)壓打擊式的治安工作思路表現(xiàn)明顯。這種為一時(shí)權(quán)宜的傳統(tǒng)刑事政策，雖然在階段性維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面具有明顯效果，但由于缺乏對(duì)社會(huì)秩序調(diào)整的持久長(zhǎng)效機(jī)制，因而不能從根源上起到犯罪預(yù)防和控制效果，且會(huì)反彈起社會(huì)公眾對(duì)政府嚴(yán)苛的負(fù)面情緒?；蛟S是對(duì)這一點(diǎn)有所認(rèn)識(shí)，中央在開(kāi)展“嚴(yán)打”的前后，也在相應(yīng)探尋適應(yīng)新形勢(shì)的、可促進(jìn)社會(huì)長(zhǎng)治久安的社會(huì)治安工作思路。

（二）群防群治、專群結(jié)合工作思路遇到的困難與阻礙

面對(duì)社會(huì)治安領(lǐng)域存在的新情況新問(wèn)題，已有的新中國(guó)成立初期群防群治、專群結(jié)合的工作思路和原則，因?yàn)樯鐣?huì)物質(zhì)生活條件的變化，已經(jīng)不能完全發(fā)揮作用。究其原因，或在于：

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立初期的社會(huì)治安工作模式需要黨對(duì)各方面工作的全面和絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)成立初期基于黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民奪取全國(guó)政權(quán)這一偉大歷史成就和歷史經(jīng)驗(yàn)，黨作為全國(guó)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，依然保持著全面領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政方式。而改革開(kāi)放后，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式隨歷史階段和發(fā)展形勢(shì)的轉(zhuǎn)變而相應(yīng)發(fā)生變化。黨的十一屆三中全會(huì)就提出“應(yīng)該在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)之下，認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象，實(shí)行分級(jí)分工分人負(fù)責(zé)，加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和管理人員的權(quán)限和責(zé)任”[17]。黨的十二大報(bào)告指出：“黨不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。黨當(dāng)然要對(duì)各方面的工作和各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而這種領(lǐng)導(dǎo)要充分有效，就必須熟悉業(yè)務(wù)，結(jié)合業(yè)務(wù)進(jìn)行。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。黨不應(yīng)當(dāng)包辦代替它們的工作?！盵18]黨的十三大為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“更好地發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力”，解決具體領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式和工作方式上存在的“權(quán)力過(guò)分集中，官僚主義嚴(yán)重，封建主義影響遠(yuǎn)未肅清”等缺陷，提出要實(shí)行政治體制改革，實(shí)行黨政分開(kāi)，提出要“改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”[19]。隨著這一時(shí)期的黨政分開(kāi)，黨不再包辦代替政府和企事業(yè)單位的具體業(yè)務(wù)，而相應(yīng)加強(qiáng)各具體業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和管理人員的權(quán)限和責(zé)任。這就使新中國(guó)成立初期確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)和專門工作相結(jié)合，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)下專門工作和群眾路線相結(jié)合的社會(huì)治安工作思路和原則，失去其有力的制度支撐，各級(jí)黨委難以有效調(diào)動(dòng)各專門機(jī)關(guān)，也難以有效發(fā)動(dòng)群眾，難以把專門工作和群眾有效結(jié)合，從而使新中國(guó)成立初期確立的群防群治、專群結(jié)合的社會(huì)治安工作思路和原則難以有效發(fā)揮作用。

其次，基層群眾自治組織的組織構(gòu)造、運(yùn)行模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立初期的社會(huì)治安工作模式需要堅(jiān)實(shí)有力的群眾自治組織支持。新中國(guó)成立初期建立的治安保衛(wèi)委員會(huì)、農(nóng)民代表會(huì)議、農(nóng)民協(xié)會(huì)、城市街道居民委員會(huì)、居民小組等群眾性自治組織，在鎮(zhèn)壓反革命、宣傳政府政策、反映群眾意見(jiàn)等方面發(fā)揮了非常重要的作用，是通過(guò)貫徹群眾路線而實(shí)現(xiàn)政權(quán)的穩(wěn)固、人民民主的推進(jìn)、社會(huì)主義改造的實(shí)現(xiàn)等目標(biāo)的非常重要的組織載體。改革開(kāi)放后，隨著1978年黨的十一屆三中全會(huì)確定要搞活經(jīng)濟(jì)、1984年黨的十二屆三中全會(huì)提出要發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)、1992年黨的十四大提出要發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及相應(yīng)的戶籍身份制度所固化的人口分布狀態(tài)被打破。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力增多；而城市經(jīng)濟(jì)的全面高漲發(fā)展態(tài)勢(shì)，需要更多的勞動(dòng)力。從而導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)之間、不同城市之間的人口流動(dòng)加劇，有的農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)“空心化”狀況。順應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)制度，并及時(shí)應(yīng)對(duì)人民公社制度廢止后農(nóng)村社會(huì)管理的真空狀態(tài)，村委會(huì)這一農(nóng)村村民自治的組織機(jī)構(gòu)相應(yīng)建立。但村委會(huì)作為農(nóng)村群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)，在公權(quán)力支持體系相對(duì)減弱的狀況下，在社會(huì)治安防控的力度和效果上不如從前。1980年重新恢復(fù)實(shí)施的治安保衛(wèi)委員會(huì)制度，又尚未完成適應(yīng)新的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的改革再造，城鄉(xiāng)治安保衛(wèi)委員會(huì)組織不健全、人員缺少、制度不完善、資金缺乏的狀況非常嚴(yán)重[20]。雖然通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)而貫徹下去的國(guó)家權(quán)力一直都在基層社會(huì)自治實(shí)踐中滲透并發(fā)揮影響，但由于這一時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)從全面絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樗枷胝晤I(lǐng)導(dǎo)，使得新中國(guó)成立初期的基層群眾自治組織有效發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治條件、社會(huì)環(huán)境、制度基礎(chǔ)受到削弱，基層群眾自治組織難以像新中國(guó)成立初期那樣有效發(fā)揮社會(huì)治安工作的橋梁和紐帶作用，難以直接服務(wù)和服從于政府主導(dǎo)的工作目標(biāo)任務(wù)。

再次，專門機(jī)構(gòu)的組織體系、工作制度、業(yè)務(wù)能力有了極大提高。新中國(guó)成立初期之所以采取專門機(jī)關(guān)和群眾路線相結(jié)合的社會(huì)治安工作思路，除了要實(shí)踐人民民主專政的政治構(gòu)想，把黨在革命時(shí)期就加以宣傳、實(shí)踐并取得成功經(jīng)驗(yàn)的群眾路線，轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理層面的政治實(shí)踐之外，還有當(dāng)時(shí)國(guó)家初建，各方面制度、機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)能力均不健全的因素。在專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)工作力量、工作能力尚不具備，不足以應(yīng)對(duì)新中國(guó)成立初期嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)的情況下，借助群眾力量，將專門工作和群眾路線相結(jié)合，就是一條現(xiàn)實(shí)也切實(shí)可行的制度選擇。但改革開(kāi)放以后，隨著民主法制進(jìn)程的推進(jìn)，以及經(jīng)過(guò)新中國(guó)成立之后30余年制度建設(shè)成敗經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)反思，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系、專門工作部門設(shè)置與分工、人員機(jī)構(gòu)編制等都逐步健全規(guī)范，相應(yīng)的工作方式方法也日漸成熟，專業(yè)化程度有了明顯的提高。專業(yè)化技術(shù)化水平的提高，也使得社會(huì)治安工作對(duì)群眾直接行動(dòng)的依賴減弱，相應(yīng)助推著社會(huì)治安工作從專群結(jié)合思路向?qū)I(yè)化模式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

（三）社會(huì)治安綜合治理工作思路的確立

不過(guò)，專業(yè)化模式在實(shí)施中隨著社會(huì)的繼續(xù)發(fā)展也遇到新的情況和問(wèn)題。改革開(kāi)放后，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制和社會(huì)生活方方面面都發(fā)生了深刻的變化，相應(yīng)領(lǐng)域在制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期因各種不適應(yīng)、不穩(wěn)定因素而導(dǎo)致的違法犯罪行為也呈階段性增長(zhǎng)趨勢(shì)。同時(shí)，隨著社會(huì)的開(kāi)放進(jìn)步，社會(huì)生活形態(tài)更加多元化，導(dǎo)致相應(yīng)的犯罪種類也更加多樣化，犯罪行為、手段也更為復(fù)雜化。并在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作為政治發(fā)展目標(biāo)確立下來(lái)之后，社會(huì)各方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都隨之增多，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪行為不僅相應(yīng)增多，且在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面都產(chǎn)生負(fù)面的影響，相互之間呈現(xiàn)溝通聯(lián)動(dòng)、相互關(guān)聯(lián)的復(fù)雜化形態(tài)。加以，對(duì)當(dāng)時(shí)比較突出的青少年犯罪，在單位、學(xué)校作為當(dāng)時(shí)承擔(dān)社會(huì)組織管理職能的重要社會(huì)單元的情況下，處置上也需要綜合學(xué)校、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、街道、鄉(xiāng)村等各方面的力量協(xié)同解決。由此，犯罪現(xiàn)象的復(fù)雜多樣且相互關(guān)聯(lián)的態(tài)勢(shì)，也決定著相應(yīng)的處理方式手段也要多樣化系統(tǒng)化，單靠專門機(jī)關(guān)單兵作戰(zhàn)難以有效解決問(wèn)題。這種社會(huì)治安防控工作的專業(yè)化工作模式也需要做以否定之否定式的發(fā)展完善，尋求群眾直接行動(dòng)機(jī)制的輔助和支持。

由此，“綜合治理”的必要性和理念逐漸浮出水面，也即既需要充分運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等各種手段，又需要依靠黨委、政府、各人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、群眾組織和公民個(gè)人等作為治理主體和參與力量，多策并舉、綜合施治。而要使這些力量能有機(jī)整合起來(lái)，能夠系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)用各種整治手段，形成跨部門協(xié)作、多環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)治安工作的整體合力，就需要一個(gè)強(qiáng)有力的，可以有效集中各方力量和各種手段，形成統(tǒng)一意志和行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌部門。綜觀中國(guó)的政治體制和國(guó)家結(jié)構(gòu)體系，可以勝任這一集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的機(jī)關(guān)，無(wú)疑就是黨委。由此，在現(xiàn)實(shí)必要性的催動(dòng)下，并以馬克思關(guān)于“政治、法律、哲學(xué)、宗教、文學(xué)、藝術(shù)等的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的。但是它們又都互相影響并對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生影響”之論斷，以及鄧小平關(guān)于“為了建設(shè)現(xiàn)代化的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)，任務(wù)很多，需要做的事情很多，各種任務(wù)之間又有相互依存的關(guān)系，如像經(jīng)濟(jì)與教育、科學(xué)，經(jīng)濟(jì)與政治、法律等等，都有相互依存的關(guān)系，不能顧此失彼”的講話作為理論依據(jù)[3]80,88，社會(huì)治安綜合治理的制度設(shè)想和相應(yīng)實(shí)踐逐步展開(kāi)。

以1979年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的中宣部等單位《關(guān)于提請(qǐng)全黨重視解決青少年違法犯罪問(wèn)題的報(bào)告》為初步探索，1981年中共中央轉(zhuǎn)批的中央政法委《京、津、滬、穗、漢五大城市治安座談會(huì)紀(jì)要》提出“綜合治理”概念為正式起步，1982年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》、1983年中共中央《關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)的決定》、1984年中共中央批轉(zhuǎn)中央政法委《關(guān)于嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動(dòng)第一戰(zhàn)役總結(jié)和第二戰(zhàn)役部署的報(bào)告》等一系列文件，明確了社會(huì)治安綜合治理方針、內(nèi)容、舉措及具體實(shí)踐，社會(huì)治安綜合治理工作制度初步確立起來(lái)。1989年全國(guó)政法工作會(huì)議提出，社會(huì)治安綜合治理工作由各級(jí)黨委負(fù)責(zé)，黨委、政府都要有一位負(fù)責(zé)同志分管這項(xiàng)工作[21]。1991年全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，用法律的形式確認(rèn)社會(huì)治安綜合治理是解決我國(guó)社會(huì)治安問(wèn)題的根本途徑。其工作模式是由中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，中央綜治辦（與中央政法委合署辦公）負(fù)責(zé)日常事務(wù)，各級(jí)人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施，各部門、各方面齊抓共管，積極參與，并要求必須發(fā)動(dòng)和依靠廣大人民群眾，通過(guò)建立群眾性自防自治的治安保衛(wèi)組織，開(kāi)展各種形式的治安防范活動(dòng)和警民聯(lián)防活動(dòng)。但鑒于群眾性自治組織在改革開(kāi)放后一定時(shí)期內(nèi)的工作開(kāi)展困境，社會(huì)治安綜合治理工作所呈現(xiàn)的仍然是專業(yè)化為主的工作模式，只是較為側(cè)重于各專業(yè)部門之間的協(xié)作共管。

（四）社會(huì)治安綜合治理工作遇到的新情況新發(fā)展

近年來(lái)，隨著信息社會(huì)的飛速發(fā)展，社會(huì)力量因?yàn)閷?duì)信息獲取和占有能力的提高，而在社會(huì)事務(wù)處理上的參與愿望和能力也日趨增強(qiáng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)也從政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展到全面領(lǐng)導(dǎo)階段。這種轉(zhuǎn)變，一方面固然是黨中央決策思路的轉(zhuǎn)變，有集中力量辦大事，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)國(guó)家安全等考慮；另一方面，也是順應(yīng)制度更迭發(fā)展的現(xiàn)實(shí)形勢(shì)和歷史邏輯，需要通過(guò)強(qiáng)有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)有效調(diào)動(dòng)和組織社會(huì)力量，促成社會(huì)治理的合力；再有，也是需要以此來(lái)密切黨和群眾的聯(lián)系，在強(qiáng)調(diào)和維護(hù)群眾路線這一黨的根本生命線的過(guò)程中，增強(qiáng)和鞏固黨執(zhí)政的基礎(chǔ)。因而需要通過(guò)諸如2013年的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、2019年“不忘初心、牢記使命”主題教育活動(dòng)等，來(lái)堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，以便在信息化促成的社會(huì)多元治理格局之現(xiàn)實(shí)形勢(shì)面前，可以有效把黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線更加有機(jī)結(jié)合起來(lái)，占據(jù)信息時(shí)代國(guó)家和社會(huì)治理的主導(dǎo)權(quán)。正是基于此，社會(huì)治安綜合治理工作體制雖然依然存在，但相應(yīng)的工作機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了改變。體現(xiàn)在，一方面，通過(guò)2018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，原來(lái)由各部門協(xié)同參與組成并與中央政法委合署辦公的綜治委被撤銷，相應(yīng)職能直接由中央政法委行使；另一方面，為了給群眾參與社會(huì)治理創(chuàng)造條件，健全完善了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，搭建政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性基層社會(huì)治理新格局。由此，在新形勢(shì)下，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面加強(qiáng)，以及信息社會(huì)帶來(lái)的政府職能從管理向治理轉(zhuǎn)型，及政府相應(yīng)的通過(guò)放管服改革來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放、優(yōu)化服務(wù)等必要舉措的實(shí)施，加以群眾因信息社會(huì)而帶動(dòng)的社會(huì)參與能力和參與愿望的增強(qiáng)，社會(huì)治安防控體系也需要在原有模式基礎(chǔ)上加以相應(yīng)的完善，“專群結(jié)合、群防群治”這一經(jīng)過(guò)歷史檢驗(yàn)的制度方案在黨的十九屆四中全會(huì)決定中再次被突出強(qiáng)調(diào)，為社會(huì)治安綜合治理工作確立了新的工作原則和實(shí)踐方案。社會(huì)治安工作也進(jìn)入新的歷史階段，適應(yīng)社會(huì)治理的整體工作格局，在服務(wù)型政府建設(shè)和對(duì)社會(huì)力量積極性的充分調(diào)動(dòng)下，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的中國(guó)特色社會(huì)主義制度語(yǔ)境下，社會(huì)治安工作也進(jìn)入其“專業(yè)化+社會(huì)化”的工作軌道。

四、結(jié)語(yǔ)：我國(guó)社會(huì)治安防控工作思路的發(fā)展演變軌跡

從以上制度發(fā)展歷程，可以看出，制度的發(fā)展，決策思路和現(xiàn)實(shí)形勢(shì)相互作用、共同產(chǎn)生影響，并呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的螺旋式上升趨勢(shì)?？傮w上，新中國(guó)成立初期，基于對(duì)革命時(shí)期經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)的群眾路線這一成功經(jīng)驗(yàn)的信賴，為了穩(wěn)固政權(quán)、促進(jìn)人民民主，并受政府人力不足、制度初建等因素限制，確立的是群防群治、專門工作和群眾路線相結(jié)合的社會(huì)治安防控工作思路和原則。1956年社會(huì)主義改造完成之后，政府建制逐步健全，雖然宗旨使命上依然堅(jiān)守群眾路線，但在專業(yè)人員力量和工作開(kāi)展上政府的自主性增強(qiáng)，對(duì)群眾的依賴相對(duì)減低。但權(quán)力所固有的主導(dǎo)性運(yùn)行態(tài)勢(shì)及其不可避免會(huì)產(chǎn)生的自主支配控制傾向，也會(huì)助長(zhǎng)權(quán)力的獨(dú)斷，因而在政治權(quán)力主導(dǎo)性行使和運(yùn)行中難以避免會(huì)出現(xiàn)一定的脫離群眾的苗頭和傾向。也因而有了反右傾活動(dòng)，打倒當(dāng)權(quán)派。隨之而來(lái)的文化大革命是把這一活動(dòng)更趨近于極端化，所導(dǎo)致的群眾專政之下的直接民主實(shí)踐，因?yàn)橛秀Ｃ裰髟趯?shí)現(xiàn)方式上的自身規(guī)律，而與初衷背道而馳，走向非民主。但新中國(guó)成立初期確立的社會(huì)治安工作思路和原則，雖然歷經(jīng)輾轉(zhuǎn)，但經(jīng)過(guò)歷史的和實(shí)踐的檢驗(yàn)，整體制度框架依然被沿用。1952年6月頒布的《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》是目前仍然全文有效的制度依據(jù)。改革開(kāi)放之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，社會(huì)治安防控工作的基本制度格局雖然未曾改變，但適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)生了變化，配套制度亦發(fā)生相應(yīng)變更，決定著新中國(guó)成立初期的社會(huì)治安工作思路和原則也需要與時(shí)俱進(jìn)，做相應(yīng)方向和舉措上的細(xì)微調(diào)整。于是，適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生變化，專門機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)能力水平的極大提升，基層群眾自治組織工作開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)處境，以及更主要的，社會(huì)矛盾類型和形態(tài)的歷史性發(fā)展與轉(zhuǎn)變，社會(huì)治安工作也從專門工作和群眾路線相結(jié)合的工作思路，發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化的工作模式。這種以專業(yè)化為具體支撐的社會(huì)治安綜合治理工作思路，在制度設(shè)計(jì)上雖然適應(yīng)當(dāng)時(shí)形勢(shì)而有所調(diào)整，但總體的設(shè)想和思路并未跳出新中國(guó)成立之初確立堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和專門工作相結(jié)合、專門工作和群眾路線相結(jié)合的思路和格局。不過(guò)，相應(yīng)制度設(shè)計(jì)在具體實(shí)施環(huán)節(jié)，由于黨政分開(kāi)改革帶來(lái)的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式相對(duì)弱化，以及因此而造成的對(duì)群眾力量的動(dòng)員和組織能力相對(duì)減弱，在實(shí)踐中必然呈現(xiàn)以部門協(xié)作為主的專業(yè)化工作模式。這種專業(yè)化的工作模式，在發(fā)展運(yùn)行中，因?yàn)楣珯?quán)力必然帶有的異化趨向，也會(huì)在權(quán)力的行使中有脫離群眾的危險(xiǎn)，從而制度設(shè)計(jì)雖然有治理走向上的耐心審慎、平和調(diào)處、從容理性探索的意圖，但實(shí)踐中不可避免呈現(xiàn)一種管制的傾向。這種模式在當(dāng)前階段，隨著全球化和信息社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)參與能力和愿望的提高，又遇到集體行動(dòng)困境和決策資源占有優(yōu)勢(shì)上的競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，所以，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度語(yǔ)境內(nèi)，為提高政府在社會(huì)治理上的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)和公信力，推動(dòng)著相應(yīng)工作從專業(yè)化模式向?qū)I(yè)化+社會(huì)化模式轉(zhuǎn)變，從管制模式向服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。但究其實(shí)，群防群治、專群結(jié)合的社會(huì)治安工作思路和原則，在新中國(guó)成立以來(lái)的制度實(shí)踐中，一直作為恒定而根本的路線選擇。即便適應(yīng)不同階段制度語(yǔ)境之轉(zhuǎn)換，而有表現(xiàn)樣態(tài)之不同，但發(fā)動(dòng)群眾、密切聯(lián)系群眾、依靠群眾、為了群眾之制度內(nèi)涵和本旨、初心和使命一直未變，并始終保持著生機(jī)和活力。