左 停，李世雄，史志樂

(1.中國農(nóng)業(yè)大學 人文與發(fā)展學院，北京 100193；2.中國農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院，北京 100193)

在全面建成小康社會實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的進程中，脫貧攻堅發(fā)揮著關鍵作用。黨的十八大以來，習近平總書記親自指揮、親自部署，把脫貧攻堅作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程來抓，堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局。[1]46-47貧困地區(qū)以脫貧攻堅為主旋律，以統(tǒng)攬全局為引領，積極踐行“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”的總要求，把貧困治理納入國家治理的戰(zhàn)略目標，憑借國家制度體系的政治和行政優(yōu)勢，運用中央和地方政府財政儲備，采用產(chǎn)業(yè)脫貧、搬遷脫貧、生態(tài)補償脫貧、教育支持脫貧、社會保障兜底脫貧等多種手段大幅減少農(nóng)村貧困人口。[2]209-220像中國這樣把貧困問題當作頭等問題來解決并在幾十年內(nèi)取得大規(guī)模減貧成就的，在人類歷史上絕無僅有。[3]130-148“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”是當前全面建成小康社會的必要條件，是國家步入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的戰(zhàn)略抉擇，是滿足人民美好生活需求的必經(jīng)之路，[4]22-25也是對中國共產(chǎn)黨組織領導能力、改革創(chuàng)新能力、社會動員能力、貫徹落實能力的一場考驗。[5]23-27為了提高反貧困治理績效，脫貧攻堅期內(nèi)我國反貧困治理重心不斷下移、反貧困協(xié)作治理框架逐步形成、反貧困中不同利益主體參與擴大、反貧困治理工具措施載體日漸多樣，[6]6-12進一步完善了中國特色的貧困治理機制，形成了“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”的中國脫貧治理經(jīng)驗的基本面。

一、“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”的理論源流

貧困地區(qū)“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”是習近平關于扶貧重要論述的有機組成部分，深刻反映了馬克思主義基本原理的主要內(nèi)容，充分彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，有力地推動了全體中國人民共同富裕的進程。這一精辟論述來源于馬克思主義的基本原理和基本方法。

(一)抓住了貧困地區(qū)發(fā)展的主要矛盾與矛盾的主要方面，是辯證唯物主義思想在脫貧攻堅領域的實踐運用

“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”抓住了貧困地區(qū)發(fā)展的主要矛盾和矛盾的主要方面，具有豐富的理論內(nèi)涵和實踐意義，是辯證唯物主義思想方法在脫貧攻堅領域的實踐運用?！懊鎸碗s形勢和繁重任務，首先要有全局觀，對各種矛盾做到心中有數(shù)，同時又要優(yōu)先解決主要矛盾和矛盾的主要方面，以此帶動其他矛盾的解決”。[7]4-8脫貧攻堅工作涉及面廣、覆蓋面寬，要充分考慮貧困地區(qū)發(fā)展過程中的各類經(jīng)濟社會矛盾，堅持兩點論和重點論的統(tǒng)一。一方面要準確把握事物發(fā)展中的主要矛盾。對于貧困地區(qū)而言，面臨經(jīng)濟社會發(fā)展的各項工作，解決好貧困人口的脫貧問題是當前頭等大事，脫貧攻堅已成為貧困地區(qū)必須要著力解決的主要矛盾。隨著貧困地區(qū)經(jīng)濟實力的提升，必然會逐步促進政治結(jié)構(gòu)的完善、文化的繁榮和生態(tài)文明的持續(xù)發(fā)展，各種次要矛盾也將迎刃而解，從而實現(xiàn)貧困地區(qū)長期穩(wěn)定脫貧。另一方面，要聚焦事物發(fā)展中矛盾的主要方面。在正確認識事物的過程中，必須分清矛盾的主要方面和次要方面，著重把握矛盾的主要方面。我國為實現(xiàn)2020年全面脫貧目標，舉全黨全社會之力圍繞事關貧困人口切身利益的收入、溫飽、教育、醫(yī)療和住房等問題開展多項工作。同時在實施精準扶貧精準脫貧中要重點把握“兩不愁，三保障”這一底線要求，重點聚焦深度貧困地區(qū)以及易返貧群體，既不降低標準、也不吊高胃口，還要防止形式主義、官僚主義滋生，保證脫貧質(zhì)量。習近平總書記強調(diào)，“抓扶貧開發(fā)，既要整體聯(lián)動、有共性的要求和措施，又要突出重點、加強對特困村和特困戶的幫扶”。[8]71-73這就要求貧困地區(qū)牢牢堅持矛盾普遍性與特殊性的統(tǒng)一、兩點論與重點論的統(tǒng)一，從扶貧對象、扶貧內(nèi)容到扶貧效果每一個環(huán)節(jié)都扎實推進，才能確保全國人民順利步入小康社會。

(二)著眼于完善和創(chuàng)新貧困地區(qū)不同主體利益聯(lián)結(jié)，是馬克思主義政治經(jīng)濟學在脫貧攻堅領域的實踐運用

“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”聚焦貧困地區(qū)和貧困人口開展精準扶貧，著眼于完善和創(chuàng)新貧困地區(qū)不同主體利益聯(lián)結(jié)，解決貧困人口的發(fā)展動力和能力，是馬克思主義政治經(jīng)濟學在脫貧攻堅領域的實踐運用。馬克思主義政治經(jīng)濟學通過對勞動價值論和剩余價值論的批判，構(gòu)建了貧困產(chǎn)生以及貧困消除的研究框架。馬克思主義從實現(xiàn)人的解放與自由全面發(fā)展的角度，提出制度改革、發(fā)展生產(chǎn)力和消滅階級剝削等貧困治理路徑，[9]31-40為中國共產(chǎn)黨開展貧困治理工作提供了理論依據(jù)，為中國脫貧攻堅指明了實踐方向。黨的十八大以來，為消除貧困阻礙切實推進中國社會主義現(xiàn)代化進程，習近平總書記將馬克思貧困理論與新時代中國發(fā)展實際相結(jié)合，創(chuàng)新發(fā)展了新時代中國扶貧思想，開啟了中國脫貧攻堅新征程。習近平總書記2014年在內(nèi)蒙古調(diào)研時曾指出，“要探索一些好辦法，建立企業(yè)與農(nóng)牧民利益聯(lián)結(jié)機制，幫助農(nóng)牧民更多分享產(chǎn)業(yè)利潤效益，真正同龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體形成利益共同體”。[10]3在全面認清和研判貧困地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，各地逐步化解制度風險、破除制度弊端，不斷激發(fā)脫貧主體的積極性，釋放脫貧主體的強大動力。貧困地區(qū)積極將“六個精準”與“五個一批”有機結(jié)合，堅持走統(tǒng)籌扶貧、精確扶貧、開放扶貧道路，通過因地制宜精準扶貧、眾志成城脫貧攻堅，因戶因人施策、措施到村到戶到人，完善“農(nóng)戶+合作社”“農(nóng)戶+公司”利益聯(lián)結(jié)機制，由依靠增加物質(zhì)資本為主的“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)向以提升內(nèi)在發(fā)展動力為重點的“造血式”扶貧，不斷提升貧困地區(qū)、貧困人口的內(nèi)生脫貧動力和持續(xù)發(fā)展能力，有效提高扶貧和脫貧質(zhì)量，切實防止規(guī)模性返貧現(xiàn)象的發(fā)生，做到“真扶貧”“扶真貧”，構(gòu)建農(nóng)村貧困人口脫貧致富的長效機制。

(三)把握了人類社會發(fā)展的基本規(guī)律，是科學社會主義理論在脫貧攻堅領域的實踐運用

“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”把握了人類社會發(fā)展的基本規(guī)律，是科學社會主義理論在脫貧攻堅領域的實踐運用，建設中國特色社會主義必須補齊貧困地區(qū)發(fā)展不充分的短板。馬克思、恩格斯深刻揭示了人類社會發(fā)展的一般規(guī)律，并創(chuàng)立科學社會主義理論，社會主義社會要大力發(fā)展生產(chǎn)力，逐步消滅剝削和消除兩極分化，實現(xiàn)共同富裕和社會全面進步。貧困地區(qū)“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”是實現(xiàn)共同富裕、補齊全面建成小康社會短板的必然要求。習近平總書記指出：“貧窮不是社會主義。如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義?！盵11]5建設中國特色社會主義，必須堅持以消除貧困為首要任務，以改善民生為基本目的，以實現(xiàn)共同富裕為根本方向。[12]3-8當前實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的短板是農(nóng)業(yè)，脫貧攻堅的重點在農(nóng)村，共同富裕的關鍵是貧困農(nóng)民。習近平總書記強調(diào)：“全面小康，覆蓋的領域要全面，是五位一體全面進步；覆蓋的人口要全面，是惠及全體人民的小康；覆蓋的區(qū)域要全面，是城鄉(xiāng)區(qū)域共同的小康?！盵13]3-10貧困地區(qū)“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”是滿足人民群眾對美好生活需要的內(nèi)在要求。

馬克思立足無產(chǎn)階級立場，在對資本主義制度進行深刻批判的過程中，逐步形成了科學的貧困理論，并指出只有從制度上進行徹底變革，鏟除階級剝削與壓迫的基礎才能最終消除貧困；只有“生產(chǎn)將以所有的人富裕為目的”，“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”，才能實現(xiàn)人的自由與全面發(fā)展。[9]31-40因此，社會主義社會要以滿足全體社會成員的需要為生產(chǎn)的根本目的。在社會歷史領域，人民群眾是社會實踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者，習近平總書記從“一切為了群眾”的根本出發(fā)，站在新的歷史起點上，提出“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”。[14]70我國經(jīng)濟社會發(fā)展仍然存在區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、群體差異，中西部地區(qū)、老少邊窮島地區(qū)發(fā)展相對滯后，尤其是貧困人口的生活狀況并不樂觀。貧困地區(qū)要及時回應貧困群眾的利益訴求，堅持人民立場有效推進脫貧攻堅各項工作，為中國特色社會主義建設奠定基礎。

(四)體現(xiàn)了理論與實踐相結(jié)合，是馬克思主義思想方法和工作方法在脫貧攻堅領域的實踐運用

作為世界上最大的發(fā)展中國家，如何擺脫貧困、戰(zhàn)勝貧困并沒有現(xiàn)成的答案供我們借鑒，“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”體現(xiàn)了理論與實踐相結(jié)合的馬克思主義思想方法和工作方法，為我國反貧困工作提供了有力指導。我們必須清醒地認識到，馬克思主義始終是我們黨和國家的根本指導思想，是我們認識世界、把握規(guī)律、追求真理、改造世界的強大思想武器。掌握好、運用好馬克思主義思想方法和工作方法，是不斷推進新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)、奪取偉大勝利，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要方法。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發(fā)擺在治國理政的突出位置，帶領全黨全社會不斷探索扶貧開發(fā)的新路徑、新舉措，在實踐中總結(jié)和歸納出一系列切合我國國情的扶貧開發(fā)理論，不斷推進扶貧實踐基礎上的理論創(chuàng)新。習近平總書記指出：“實事求是，是馬克思主義的根本觀點，是中國共產(chǎn)黨人認識世界、改造世界的根本要求，是我們黨的基本思想方法、工作方法、領導方法?！盵15]3-10“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”正是堅持一切從實際出發(fā)來研究和解決我國的貧困問題，堅持理論聯(lián)系實際來制定和形成指導實踐發(fā)展的正確方針政策，堅持在實踐中檢驗真理和發(fā)展真理。我國脫貧攻堅的理論來源于實踐，又高于實踐、指導實踐，并在實踐中得到進一步的豐富和發(fā)展。“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”豐富了新時代中國特色社會主義理論，包括國家治理理論、貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展理論、脫貧攻堅理論等內(nèi)容；“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”充實了反貧困體系[16]108-111，涵蓋產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧、生態(tài)扶貧、旅游扶貧、教育扶貧、健康扶貧、易地扶貧搬遷等舉措。貧困地區(qū)“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”具有豐富的減貧微觀機理視角的內(nèi)涵，形成了有效的實踐邏輯體系?！耙悦撠毠越y(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”符合貧困地區(qū)實際情況，得到了很好的踐行，并取得了良好的實踐效果。

二、“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”的踐行與創(chuàng)新

“統(tǒng)攬”而不止于“統(tǒng)籌”，“統(tǒng)籌”一般指謀劃、規(guī)劃，“統(tǒng)攬”則是行動上的落實?！耙悦撠毠越y(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”既是黨中央的明確要求，亦是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的客觀要求，更是全面建成小康社會的必然要求。我國以統(tǒng)攬之勢，聚全國之力，以統(tǒng)攬之舉，求決勝之效，通過凝聚社會減貧共識、構(gòu)建有效治理體系、整合財政涉農(nóng)資金、打造多維扶貧格局、提升就業(yè)發(fā)展能力、優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境結(jié)構(gòu)和營造關心貧困氛圍的豐富實踐，形成“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”為總要求的高效治理體系。

(一)凝聚全黨全社會減貧共識，為脫貧攻堅提供思想引領

“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”即在脫貧攻堅過程中凝聚全黨全社會減貧共識、統(tǒng)一減貧發(fā)展思想理論，夯實經(jīng)濟社會發(fā)展基礎、聚攏工作重心，增強發(fā)展能力、提升發(fā)展水平并強化大扶貧格局，從而建成沒有貧困的小康社會，助力實現(xiàn)中華民族偉大復興。堅持“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”，是由脫貧攻堅過程中化解貧困問題的現(xiàn)實要求決定的，基于貧困的復雜性與長期性統(tǒng)籌考量，用更長遠、更寬廣的視角審視貧困問題，將其內(nèi)嵌至經(jīng)濟社會發(fā)展全局方能從根本上解決貧困問題。脫貧攻堅與經(jīng)濟社會發(fā)展是一個互動耦合系統(tǒng)，“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”蘊含著通過脫貧攻堅促進經(jīng)濟社會發(fā)展的可能性。在脫貧攻堅過程中順勢整合各部門處于分散狀態(tài)的項目、資金與資源，并在政府支持、市場推動和社會幫扶的合力作用下，使貧困問題成為貧困地區(qū)優(yōu)先解決的關鍵問題，進而通過貧困問題的解決掃除落后地區(qū)發(fā)展的主要障礙。

(二)構(gòu)建有效的回應性治理體系，為脫貧攻堅奠定制度基礎

脫貧攻堅任務的完成，需要堅持政府主導，增強社會合力，即強化政府責任，引領市場、社會協(xié)同發(fā)力，鼓勵先富幫后富，構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局。而有效并具備回應性的治理體系既是凝聚政府、市場與社會三方力量的重要樞紐，亦是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有力保障。有效的治理體系是一個有機的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。[17]48-59回應性的治理體系即積極回應脫貧攻堅所要實現(xiàn)的目標，著眼于扶貧過程中的現(xiàn)實問題以及廣大農(nóng)民對美好生活的向往。“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”著力構(gòu)建有效的回應性治理體系，建立跨部門的領導小組制度和領導小組雙組長制度，保證從中央到地方的扶貧開發(fā)領導小組積極投身于脫貧攻堅工作當中；通過五級書記抓扶貧層層簽訂的責任制度，把扶貧做真做實，形成強大攻堅合力；通過第一書記和駐村工作隊制度，加強農(nóng)村基層組織建設、解決一些貧困村“軟、散、亂、窮”等突出問題；通過嚴格的檢查和退出考核制度，全流程、全方位真實客觀地展示精準扶貧精準脫貧工作全貌，有效推進政府精準扶貧在治理上的優(yōu)化，切實提高脫貧攻堅的精準度、實效性和可持續(xù)性。

(三)施行財政涉農(nóng)資金縣級整合政策，為脫貧攻堅提供財政保障

施行財政涉農(nóng)資金縣級整合政策以形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，為脫貧攻堅提供堅實的財政保障。為提高涉農(nóng)資金的使用效益和國家支農(nóng)政策效果，2017年國務院頒布《國務院關于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》(國發(fā)〔2017〕54號)，鼓勵貧困縣根據(jù)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌的工作思路，因地制宜開展多層級、多形式的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。其中涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付以農(nóng)業(yè)專項資金、動物防疫、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、林業(yè)生態(tài)保護恢復、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災及特大防汛抗旱等大專項為主體；涉農(nóng)基建投資以重大水利工程、灌區(qū)節(jié)水改造、水生態(tài)及中小河流治理等其他水利工程、農(nóng)村飲水安全鞏固提升、重大水利項目勘察設計等前期工作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐體系、森林資源培育、重點區(qū)域生態(tài)保護與修復、生態(tài)保護支撐體系、農(nóng)村民生工程等大專項為主體。財政涉農(nóng)資金縣級整合充分發(fā)揮我國社會主義的制度優(yōu)勢，通過全面調(diào)動資源，集中注意力和精力以壓倒性優(yōu)勢解決問題，為集中力量全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供重要的財政保障。

(四)打造多部門參與的多維扶貧格局，推動實現(xiàn)扶貧理念主流化

貧困的多維性決定了貧困治理主體和治理手段的多元化，隨著扶貧目標、要求和任務從單一維度向多個維度轉(zhuǎn)變，多部門共同參與的多維扶貧格局日漸形成。多部門參與的多維扶貧格局即采取精確瞄準、因地制宜、分類施策，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧、保障兜底、社會扶貧等舉措實現(xiàn)穩(wěn)步提高貧困人口脫貧增收能力。在脫貧攻堅過程中多部門聯(lián)合行動共同攻克貧困難題，通過實施易地扶貧搬遷和危房改造，切實解決農(nóng)民住房安全問題；實施生態(tài)扶貧與公益性崗位，構(gòu)建脫貧可持續(xù)發(fā)展機制；實施教育扶貧政策，阻斷貧困代際傳遞機制；實施健康扶貧政策，阻斷因病致貧、返貧機制；實施社會保障扶貧政策，構(gòu)建社會安全網(wǎng)；實施基本公共服務和基礎設施扶貧政策，健全完善脫貧發(fā)展環(huán)境機制。與此同時，在全社會范圍營造扶貧主流話語權(quán)，推動實現(xiàn)扶貧理念主流化。

(五)統(tǒng)籌不同類型的減貧與發(fā)展目標對象，切實提升貧困群體就業(yè)發(fā)展能力

穩(wěn)定就業(yè)是貧困群體實現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)脫貧乃至脫貧致富的根本保障。隨著脫貧攻堅的深入推進，就業(yè)扶貧的優(yōu)勢和重要性日益凸顯。就業(yè)扶貧的主要政策措施包括促進轉(zhuǎn)移就業(yè)、加強技能培訓和完善就業(yè)服務三個方面。促進轉(zhuǎn)移就業(yè)是就業(yè)扶貧的核心內(nèi)容，也是實現(xiàn)困難群眾穩(wěn)定脫貧的重要路徑，即通過多種途徑拓寬就業(yè)渠道、創(chuàng)造勞動崗位，主要表現(xiàn)為四種形式：一是發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)吸納勞動力就近就地就業(yè)，二是支持各類人群返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，三是通過勞務協(xié)作有組織地引導勞動力外出就業(yè)，四是開發(fā)公益性崗位托底安置就業(yè)。技能培訓和就業(yè)服務是轉(zhuǎn)移就業(yè)政策的有效支撐與補充，目的在于提高勞動者的就業(yè)能力并增強其就業(yè)穩(wěn)定性。目前非農(nóng)收入已經(jīng)成為農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中的主要組成部分，在一定程度上是衡量脫貧與否的關鍵指標。建立穩(wěn)定就業(yè)長效脫貧機制有助于激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力和脫貧能力，提升其人力資本和個人獲得感，同時也對新型城鎮(zhèn)化建設、實現(xiàn)全面建成小康社會具有正向的溢出效應。

(六)優(yōu)化有利于窮人的經(jīng)濟環(huán)境與結(jié)構(gòu)，將脫貧攻堅嵌入經(jīng)濟發(fā)展之中

脫貧攻堅是一場持久戰(zhàn)，在最大限度地實現(xiàn)脫貧目標，鞏固現(xiàn)有脫貧成果的過程中，外部環(huán)境也起著至關重要的作用。我國積極探索有益于窮人發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，將脫貧攻堅和鄉(xiāng)村縣域發(fā)展結(jié)合起來，注重減貧基礎條件、內(nèi)生發(fā)展能力、文化發(fā)展和治理體系的培育，將脫貧攻堅嵌入經(jīng)濟發(fā)展以形成包容性發(fā)展，推進發(fā)展引領型的可持續(xù)脫貧模式。首先，做好不同時間節(jié)點和發(fā)展階段脫貧安排的有機銜接；其次，扶貧與發(fā)展有效銜接、貧困村與非貧困村平衡發(fā)展；再次，扶貧項目行動的短期和長期結(jié)合，在扶貧政策上，既有長期堅持的政策設計，也有針對當前發(fā)展困境予以一次性解決的村級基礎設施建設、村級公共服務大廳建設和農(nóng)戶危舊房屋改造政策等；最后，在產(chǎn)業(yè)扶持上，既有鼓勵投入少見效快的扶貧車間、扶貧驛站以及光伏電站等瞄準當前精準扶貧階段特殊需求的政策，也有促進農(nóng)民基本能力建設的各種培訓行動以及培育當?shù)匕l(fā)展環(huán)境等著眼于未來經(jīng)濟發(fā)展的長期見效的政策，將農(nóng)戶的短期收益和長期發(fā)展結(jié)合起來。將脫貧攻堅嵌入經(jīng)濟發(fā)展體系之中，通過為貧困人口創(chuàng)造綜合發(fā)展平臺，營造良好的就業(yè)環(huán)境，鼓勵有條件的勞動力外出就業(yè)，發(fā)展貧困地區(qū)本土產(chǎn)業(yè)，促進貧困地區(qū)資源轉(zhuǎn)化等途徑，逐步形成和優(yōu)化有利于窮人的經(jīng)濟環(huán)境與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

(七)調(diào)動全社會的積極性，形成關心關注貧困的社會氛圍

在當前脫貧攻堅的新形勢下，社會扶貧作為政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局中的重要組成部分，對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標意義非凡。扶貧工作不僅是政府的職責，更是需要全社會共同關注和承擔的責任?！耙悦撠毠越y(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”，加強社會扶貧體制的建設，推進社會扶貧工作的創(chuàng)新，發(fā)揮社會扶貧在經(jīng)濟社會發(fā)展的助推作用，充分發(fā)揮其潛力，是新形勢下扶貧開發(fā)的重要方向和強大動力。自2013年始，中央對社會扶貧進行了重要政策部署，通過推進民營企業(yè)“萬企幫萬村”精準扶貧行動、搭建中國社會扶貧網(wǎng)、深入推廣消費扶貧、創(chuàng)新扶貧公益慈善品牌、開展扶貧志愿活動等形式充分調(diào)動全社會扶貧積極性，強化扶貧的多元化主體，建立社會扶貧的常態(tài)化機制，形成關心關注貧困的社會氛圍。

三、“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”的理論和學術意義

“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”在實踐過程中形成了諸多有益的做法，取得了顯著成效，具有重要的理論和學術意義。

(一)“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”是“中國脫貧攻堅治理經(jīng)驗的基本面”，是中國脫貧的基本理論解釋

“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”，將貧困的解決內(nèi)嵌至經(jīng)濟社會發(fā)展全局。堅持政治嵌入，建強農(nóng)村基層黨組織，配足配強基層黨員干部，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員干部的先鋒模范作用，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)筑牢政治保障。堅持經(jīng)濟嵌入，注重脫貧的實效和長效，充分發(fā)揮國家財政的主導作用，加大財政投入力度以解決貧困地區(qū)基礎設施落后等問題。大力招商引資，活躍農(nóng)村市場，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)營造良好的市場環(huán)境。積極推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，尤其是加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，積極培育新型市場主體，大力支持農(nóng)村發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定夯實的經(jīng)濟基礎。[18]78-87堅持文化嵌入，在加強社會主義核心價值觀教育的同時深度發(fā)掘本土文化與傳統(tǒng)文化精髓，充分發(fā)揮深度貧困地區(qū)特色文化資源優(yōu)勢，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)營造良好的文化氛圍。堅持認知嵌入，通過加強脫貧攻堅政策宣傳積極引導人民投身于脫貧致富的實踐中，進而激發(fā)其內(nèi)在脫貧動力，提升綜合發(fā)展能力。這是“中國脫貧攻堅經(jīng)驗的基本面”，同時也是實現(xiàn)“真脫貧”的基本經(jīng)驗。

(二)中國脫貧攻堅戰(zhàn)，這個“戰(zhàn)”不僅是“戰(zhàn)役”的“戰(zhàn)”，而且是“戰(zhàn)略”的“戰(zhàn)”，“統(tǒng)攬”是與小康社會建設、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國家治理現(xiàn)代化相聯(lián)系的一個“抓手”

脫貧攻堅有助于促進鄉(xiāng)村治理體系的完善和創(chuàng)新，提高經(jīng)濟社會發(fā)展治理能力。脫貧攻堅在有效破解貧困治理難題的同時，客觀上助推國家治理體系的完善與治理能力的提升，尤其是基層治理能力提升明顯。具體而言，首先脫貧攻堅責任體系實現(xiàn)了國家治理重心的下移，并將為人民服務的宗旨落于實處?！暗谝粫洝薄榜v村工作隊”等幫扶干部的進場解決了扶貧路上“最后一公里”的難題，實現(xiàn)幫扶舉措更加精準接地氣。其次，促進鄉(xiāng)村協(xié)作治理框架的形成。依托黨政系統(tǒng)跨部門領導小組及多部門聯(lián)合參與的形式，構(gòu)建出多層級、跨部門的多維貧困治理網(wǎng)絡，實現(xiàn)涉農(nóng)資金縣級整合、涉農(nóng)資源統(tǒng)一調(diào)配，提升資源利用效率。最后，實現(xiàn)多元主體共同參與協(xié)同互動。隨著貧困問題的日趨復雜化與動態(tài)化，傳統(tǒng)單一主體治貧模式暴露出極大的局限性，現(xiàn)代貧困治理模式需要政府、社會組織與企業(yè)等多元主體共同參與，充分發(fā)揮各自資源優(yōu)勢、組織優(yōu)勢以合力化解貧困。[19]21-28多元主體協(xié)同推進的反貧困治理模式不僅有效地滿足了困難群眾的需求，而且有助于實現(xiàn)減貧效應最大化。脫貧攻堅中治理體系的探索，有利于形成一個有效的鄉(xiāng)村治理體系，提高經(jīng)濟社會發(fā)展治理能力，成為與小康社會建設、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國家治理現(xiàn)代化相聯(lián)系的重要“抓手”。

(三)“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”注重社會意識形態(tài)和社會共識的建立、注重經(jīng)濟環(huán)境的優(yōu)化、注重主流化和機制化

“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”，既要解決貧困人口“兩不愁、三保障”問題，圍繞脫貧攻堅目標打造多維覆蓋的貧困治理體系，確保現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣摘帽出列、區(qū)域性整體貧困得到解決，又要立足于實現(xiàn)全面建成小康社會乃至實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的宏偉目標，打造富有前瞻性的機制體制保障脫貧成果長效可持續(xù)，確保貧困人口穩(wěn)定增收。[20]124-131絕對貧困是當前農(nóng)村貧困的焦點問題，通過脫貧攻堅實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣摘帽出列、區(qū)域性整體貧困解決，在此基礎上實現(xiàn)全面建成小康社會。換言之，從貧困到脫貧、再由脫貧到全面小康是循序漸進的上升過程，脫貧摘帽不僅是脫貧攻堅的終點，更是新生活、新奮斗的起點，二者時間邏輯上的契合性決定了必須“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”。通過全社會治貧意識的強化和扶貧共識的凝聚，實現(xiàn)貧困治理主流化和機制化，輔以經(jīng)濟環(huán)境的持續(xù)性優(yōu)化，構(gòu)建系統(tǒng)性貧困治理與發(fā)展機制，進而實現(xiàn)脫貧攻堅與全面建成小康社會齊頭并進、相互促進。

(四)“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”蘊涵一種“包容式”“嵌入式”的扶貧攻堅模式，而不是孤立的、頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳式的扶貧

扶貧不能孤立地解決貧困更不能只解決表面問題，而應從致貧原因著手。如若僅針對收入低下和實際生活的具體困難給予幫助，而不能從根本上消除導致貧困的原因，將會出現(xiàn)扶貧對象短期內(nèi)擺脫貧困，但長期仍無獨立脫貧能力且容易導致福利依賴等問題。從根本上解決貧困問題需要實現(xiàn)包容性發(fā)展以提升貧困戶自身發(fā)展的能力。實現(xiàn)包容性發(fā)展從國家層面、區(qū)域?qū)用婧蛡€人層面分層次解決貧困，于國家層面，著力改革醫(yī)療診療報銷、戶籍捆綁福利、教育資源分配懸殊等具有排他性、歧視性政策制度，并將包容性理念貫注其中，以經(jīng)濟包容、政治包容、文化包容推進社會包容；于地區(qū)層面，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升資源開發(fā)力度，提高資源利用效率，將地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為未來貧困治理的關鍵突破口；于個人層面，注重個體發(fā)展能力的塑造與提升，并以能力的提升激發(fā)其自發(fā)性改善貧困的動力。[21]52-60

(五)“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”，既為長久的貧困治理積累基礎經(jīng)驗，也有助于中國扶貧經(jīng)驗的詮釋、有利于中國扶貧政策話語體系和治理范式的理論歸納

消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，既是社會主義的本質(zhì)要求，亦是中國共產(chǎn)黨的歷史使命。自新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨領導人民進行革命、建設、改革與發(fā)展的過程中始終將消除貧困作為一以貫之的重要任務，并在貧困治理過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗與規(guī)律。黨的十八大以來，“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”成為新時代貧困治理的重要經(jīng)驗，將脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，并以此為行動主軸開展精準扶貧、聚焦深度貧困、防止規(guī)模性返貧等一系列政策實踐，為長久的貧困治理特別是未來相對貧困治理積累了豐富的基礎經(jīng)驗。中國作為曾經(jīng)的貧困人口大國，通過“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”不僅圓滿完成脫貧目標，而且保持了經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定增長，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和大規(guī)模減貧同步推進。為此，2018年世界銀行《中國系統(tǒng)性國別診斷:推進更加包容、更可持續(xù)的發(fā)展》報告指出“中國在快速經(jīng)濟增長和減少貧困方面取得了史無前例的成就”，這對于傳播減貧的中國智慧、中國方案與中國經(jīng)驗具有重要意義。中國能實現(xiàn)從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，源于黨的主張、國家意志、人民意愿的有機統(tǒng)一，而體現(xiàn)于扶貧領域即是堅持“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”。深刻把握“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”對于詮釋中國扶貧經(jīng)驗、推進中國扶貧政策話語體系和治理范式的理論歸納具有深遠意義。

四、對未來相對貧困治理和鄉(xiāng)村振興工作的啟示

“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”具有重要的現(xiàn)實和歷史意義，既為全球的減貧治理提供了中國方案，亦對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村治理實踐和相對貧困治理等工作的開展有重要的啟示和借鑒意義。

(一)注重全社會思想和共識的建立和統(tǒng)攬、社會資源的調(diào)動和統(tǒng)攬

全社會思想和共識的建立和統(tǒng)攬、社會資源的調(diào)動和統(tǒng)攬，是國家治理體系現(xiàn)代化的要求。在脫貧攻堅過程中，脫貧攻堅不僅是貧困地區(qū)的事，亦是全黨全國全社會的事。通過統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局方式，切實完成脫貧攻堅的各項任務。以統(tǒng)攬之勢，聚全國之力，以統(tǒng)攬之舉，求決勝之效，以脫貧攻堅為“主旋律”，以統(tǒng)攬理念為引領，堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧共同發(fā)力的“三位一體”大扶貧格局，切實發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，借助各方資源聚集多方力量，采取超常規(guī)舉措激發(fā)后發(fā)優(yōu)勢，將脫貧攻堅作為一項中心工作，從組織保障、資源保障和人力保障等各方面予以全力支持，助力貧困地區(qū)高質(zhì)量完成脫貧攻堅任務。在當前特定的歷史階段，深度貧困問題及其對經(jīng)濟社會發(fā)展可能形成的掣肘成為貧困地區(qū)發(fā)展面臨的主要矛盾，通過統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局著力解決主要矛盾，以高質(zhì)量完成脫貧攻堅任務，夯實經(jīng)濟社會發(fā)展基礎、增強發(fā)展能力、提升發(fā)展水平。這種思路對于今后鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理和相對貧困治理等工作具有重要的啟示和借鑒意義。

(二)注重不同社會發(fā)展階段的統(tǒng)籌和銜接

不同時間段精準扶貧面臨的問題不同，在政策關注點上亦有所差異。七個一號文件整體上呈現(xiàn)出圍繞主線政策方向一脈相承之勢，從最初扶貧開發(fā)到脫貧攻堅后的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有效加強二者政策銜接。具體來說，從指導思想上，延續(xù)中央省市文件精神結(jié)合縣情實際，做到思想上領會貫徹精神，行動上落實踐行指導思想；從主題詞提取看，扶貧、脫貧、振興是關鍵，近七年主題略有差異，但都圍繞扶貧脫貧展開，主題保持高度契合，保障政策連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性；從重點任務上看，2014年重在創(chuàng)新機制，2015年強化精準扶貧，2016年明晰雙十扶貧，2017年健全機制強化脫貧等18個方面，2018年明確脫貧攻堅推進鄉(xiāng)村振興，2019年突出脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接，2020年強調(diào)補齊小康短板鞏固脫貧成果。在具體政策安排上既有長期堅持的政策，又有精準扶貧階段的集中突破。做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，在脫貧攻堅的政策制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大安排時，應當做好長遠的、均衡的政策考量，不能就扶貧而扶貧，要在做好脫貧攻堅任務的同時，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

(三)注重經(jīng)濟發(fā)展、社會保護和基礎設施的統(tǒng)籌

從扶貧手段看，采取適用于解決區(qū)域性貧困的開發(fā)式扶貧以及對不能通過開發(fā)式扶貧擺脫貧困的人口采取必要的保護式扶貧方式，形成開發(fā)式扶貧和保護式扶貧相結(jié)合的地方實踐。具體而言，首先通過道路、電力等基礎設施建設從整體上改善區(qū)域的生產(chǎn)和生活條件，為欠發(fā)達地區(qū)對接市場創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。其次，將脫貧攻堅有效地嵌入到經(jīng)濟發(fā)展中，通過產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、金融扶貧等多種方式，結(jié)合本地的地理、氣候、自然資源和人力資源等特點，因地制宜發(fā)展面向市場、多元化并且符合低收入戶生計特點的產(chǎn)業(yè)及增收渠道。再次，在政府政策扶持下，通過客觀發(fā)展條件改善自然資源和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，貧困村和低收入戶逐步形成自我積累和發(fā)展能力，能夠克服資金、技術等局限，從而使有勞動能力的低收入戶通過自身力量擺脫貧困。最后，對于不能通過開發(fā)式扶貧方式解決貧困問題的人口，采取必要的保護式扶貧手段確保其溫飽、住房、醫(yī)療、住房等基本需求，例如針對因病、因殘喪失勞動能力的貧困人口所采取的社會保障兜底扶貧等方式，確保其基本生活質(zhì)量有保障。

(四)注重不同人群、不同地區(qū)的統(tǒng)籌和兼顧

鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理以及相對貧困治理同脫貧攻堅一樣，均為系統(tǒng)性的工程。從區(qū)域發(fā)展的目標來看，既要實現(xiàn)貧困戶的脫貧也要實現(xiàn)非貧困村和非貧困戶的發(fā)展。通過打破城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)要素的平等交換，提升經(jīng)濟發(fā)展活力，多渠道拓展就業(yè)。通過推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展收入來源路徑有效緩解收入不足的問題。完善當?shù)鼗A設施建設，通過配套高等級電網(wǎng)、硬化道路、興建灌溉設施、增加倉儲設施等方式營造良好的投資環(huán)境。彌合基本公共服務短板，加大基本公共服務投入力度，特別是向貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)、重點人群傾斜，增強其基礎發(fā)展和脫貧解“困”能力，推動城鄉(xiāng)均等享有和協(xié)調(diào)發(fā)展，并通過城鎮(zhèn)化建設使基本公共服務進一步拓展延伸，降低貧困地區(qū)脆弱性。加快義務教育均衡發(fā)展，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，擴大基本公共服務有效供給，提高服務質(zhì)量和水平，為低收入群體塑造良好的發(fā)展平臺，從而增強欠發(fā)達地區(qū)人口的發(fā)展能力、降低欠發(fā)達地區(qū)的脆弱性。[22]58-67通過實施貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶相互兼容和有效發(fā)展的模式，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)整體發(fā)展，既有效鞏固脫貧攻堅成果，又有益于地區(qū)的包容性發(fā)展。良好的發(fā)展環(huán)境不僅能給貧困群體提供更好的能力兌換和需求滿足，而且有助于形成助力貧困群體上升發(fā)展的良性循環(huán)，從而搭建起解決未來相對貧困問題的長效機制。