許恒周，焦 嫚，郭玉燕

（1.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部，天津 300072；2.江蘇省社會科學(xué)院社會政策研究所，南京 210004）

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)域的重大問題之一，這一改革既是緩解城市建設(shè)用地供給緊張、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大舉措，也是貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的必要措施。據(jù)相關(guān)測算，全國存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量約4 200 萬畝，占農(nóng)村建設(shè)用地的十分之一左右[1]。但從全國層面來看，該存量建設(shè)用地總量分布不均，近半數(shù)村莊并無集體經(jīng)營性建設(shè)用地，且大半存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地并未經(jīng)過縣（市、區(qū)）政府及土地管理部門辦理審批手續(xù)，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更難以找到滿足條件的土地入市。同時，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)大量閑置的宅基地、公共設(shè)施與公益事業(yè)用地未能納入入市范圍。集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在存量不足、分布零散、地區(qū)之間分布不均衡等問題，制約了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革發(fā)揮壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的作用。在此情景下，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有助于擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模，進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革。

與存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地類似，土地增值收益分配是增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容。厘清土地增值收益來源、精準(zhǔn)識別增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的利益相關(guān)者、制定增值收益分配原則，以及設(shè)計科學(xué)合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益的分配結(jié)構(gòu)，對于平衡各利益相關(guān)者之間利益關(guān)系、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

1 存量與增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配對比分析

1.1 存量與增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地來源、涉及的利益主體對比

存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中已經(jīng)確定為經(jīng)營性用途的土地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指在土地所有權(quán)不變更的前提下，集體經(jīng)濟組織或其他集體建設(shè)用地使用者通過出讓、租賃、入股等方式，將區(qū)位在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地有償、有限期讓渡給其他經(jīng)濟主體用于從事工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營活動。在此過程中，政府擔(dān)任管理者與服務(wù)者的角色，集體與集體成員為土地供給方，用地企業(yè)為土地需求方。通過讓渡土地使用權(quán)產(chǎn)生增值收益，集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配指的是土地增值收益在政府、集體與集體成員之間的配置。

增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是將原農(nóng)用地或公益性集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地。增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要來源于農(nóng)地轉(zhuǎn)用與宅基地整理節(jié)余轉(zhuǎn)用[2]。其中，農(nóng)地轉(zhuǎn)用事關(guān)國家耕地保護(hù)和新增建設(shè)用地指標(biāo)分配，關(guān)涉重大并且程序復(fù)雜。宅基地轉(zhuǎn)用則是鼓勵閑置宅基地退出，然后對這些土地進(jìn)行整治和規(guī)劃調(diào)整，納入集體經(jīng)營性建設(shè)范圍，開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。目前，有的改革試點區(qū)已經(jīng)探索將增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入入市交易范圍。例如，四川省成都市很多地方集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點中，入市交易的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，大部分是通過土地整理尤其是閑置宅基地、荒地等的整理之后節(jié)余出來的建設(shè)用地。楊人豪等通過對成都市郫都區(qū)寶華村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村通過自主土地整治等方式，騰退了部分宅基地，獲得了一些建設(shè)用地指標(biāo)[3]。對于村民的拆舊安置采用兩種方式補償：一種是由村委會負(fù)責(zé)出資統(tǒng)一修建，將涉及村民按照人口分配安置住房；另一種則是村集體分配定額土地給村民，由村民自籌資金，自行修建帶底層商鋪的安置房。再如，寧夏平羅縣將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革有機結(jié)合，通過收儲進(jìn)城農(nóng)民自愿退出的宅基地，依據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，從而盤活農(nóng)村長期閑置的宅基地資源，擴大了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模。涉及到增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，需繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地占用費、耕地開墾費、宅基地退出補償費用和拆舊安置費等。因此，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的利益相關(guān)者除擔(dān)任管理服務(wù)角色的地方政府，擁有土地所有權(quán)的集體，以及擁有土地使用權(quán)的集體成員外，還包括被占用耕地的農(nóng)戶，以及自愿騰退宅基地的農(nóng)戶。

1.2 存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地與增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地在土地增值形成機理上的區(qū)別

根據(jù)存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地與增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地來源可知，兩種集體經(jīng)營性建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程與土地增值收益等方面存在差異。

1.2.1 存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益形成機理

首先，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益來源于建設(shè)用地使用用途的改變。存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地一般指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地或征地遺留下來用于集體經(jīng)濟組織發(fā)展生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)用地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民集體成員在內(nèi)部表決同意交易后，投入資金對土地進(jìn)行憑證。之后，通過市場機制，將土地使用權(quán)讓渡給其他經(jīng)濟主體用于從事工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營活動，土地的價值因為用途的改變而增加，進(jìn)而帶來土地價格的上升。因此，在初次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的土地增值收益可表示為初次流轉(zhuǎn)入市后的市場價格與原使用用途價格的差額。公式表達(dá)為：

存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益=集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓土地面積*（集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓價格-原用途集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格）

存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益可以粗略地表示為：

存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益=集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓成交價款-存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易成本

1.2.2 增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益形成機理

對于增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言，其來源于農(nóng)轉(zhuǎn)用或者宅基地整理節(jié)余，因此，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)建立在土地性質(zhì)和功能的轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上。當(dāng)現(xiàn)有規(guī)劃中集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)難以滿足用地需求時，需要經(jīng)過土地綜合整治或“增減掛鉤”項目的實施，整理出可供入市的增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在農(nóng)地轉(zhuǎn)變過程中，往往需要通過所在縣（市）人民政府自然資源主管部門擬定農(nóng)地轉(zhuǎn)用方案，經(jīng)縣（市）人民政府審核同意后，報有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府批準(zhǔn)。獲審批許可的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，應(yīng)參照土地的征收環(huán)節(jié)繳納相應(yīng)的稅、費。因此，與存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相比，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的環(huán)節(jié)應(yīng)該包括農(nóng)地轉(zhuǎn)用、拆舊安置、耕地復(fù)墾、土地平整，以及流轉(zhuǎn)入市等。因此增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生農(nóng)轉(zhuǎn)用或者宅基地轉(zhuǎn)用成本（包括耕地占用補償、宅基地退出補償、耕地復(fù)墾費用），以及建設(shè)用地用途改變收益。

增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益=集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓成交價款-農(nóng)轉(zhuǎn)用成本-增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易成本

具體地，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易之前，涉及的農(nóng)轉(zhuǎn)用成本包括宅基地拆舊成本、農(nóng)戶安置成本以及耕地復(fù)墾成本等。

1.3 增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地與存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地中各利益相關(guān)者獲取收益比例的比較

集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配承擔(dān)著調(diào)節(jié)土地增值收益、平衡不同相關(guān)主體之間的利益關(guān)系的功能[4]。增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配應(yīng)在尊重產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上注重公共性和統(tǒng)籌性，集體與農(nóng)民通過分享增值收益獲得財產(chǎn)性收入，地方政府通過對增值收益的提取和調(diào)節(jié)，實現(xiàn)承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、平衡不同群體利益的公共職能[5]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配包含兩層含義：一是收益在政府和集體之間分配，即土地所有權(quán)人和政府之間的分配關(guān)系（記為外部收益分配），將決定集體建設(shè)用地所有者——農(nóng)村集體獲取的土地收益總量；二是增值收益在集體和集體成員之間分配（記為內(nèi)部收益分配），決定集體土地所有者所獲收益在集體成員之間的分配和使用情況，核心是集體留存和直接分配給成員個人的比例關(guān)系。

增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地在來源上不同于存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，相應(yīng)地，二者在入市所需的程序、土地增值收益的形成機理以及增值收益分配機制上存在差異。在不考慮交易成本的情況下，對“存量”與“增量”集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配機制進(jìn)行比較。

首先，對于存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地出讓成交價款L存在政府、集體與集體成員之間進(jìn)行配置。假設(shè)三方利益主體的占比分別為α1、α2、α3，且α1+α2+α3=1，則政府收取調(diào)節(jié)金為α1× L存，與集體提留增值收益α2×L存，集體成員獲取增值收益α3×L存。

而對于增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地成交價款L增需要先去除農(nóng)地轉(zhuǎn)用成本C（包括耕地補償成本、拆舊成本、退出宅基地農(nóng)民安置補償成本和耕地復(fù)墾成本），之后在政府、集體與集體成員之間進(jìn)行配置。假設(shè)三方利益主體的占比分別為b1、b2、b3，且b1+b2+b3=1，則政府收取調(diào)節(jié)金為b1×（L增-C），集體提留增值收益b2×（L增-C），集體成員獲取增值收益b3×（L增-C）。

假設(shè)存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益為1 000 萬元，政府收取30%的調(diào)節(jié)金，集體提留20%，剩下的50%在集體成員之間平均分配，則政府、集體、集體成員分別獲得300 萬元、200 萬元和500 萬元的增值收益；同樣的，若增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益為1 000 萬元，向相關(guān)農(nóng)民支付耕地占用補償費和宅基地推出補償費用300 萬元，則剩余的700 萬元在政府（30%），集體（20%），集體成員（50%）之間分配，三方利益主體取得收益分別是210 萬元、140 萬元和（350+300）萬元。實際上，政府、集體與集體成員分別獲取21%、14%與65%的土地增值收益。

相較于存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之前，村集體需要更多的資金投入。因此，獲取增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的增值收益后，根據(jù)“誰投入誰獲益”的原則，增值收益分配應(yīng)當(dāng)向村集體傾斜。在集體內(nèi)部收益分配過程中，由于集體需要向部分農(nóng)民支付用地補償。因此，農(nóng)民實際獲取的分配比例應(yīng)當(dāng)更高；相應(yīng)地，集體和政府獲取的增值收益比例會更少。

2 增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配問題剖析

當(dāng)前，試點地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革已進(jìn)入關(guān)鍵階段，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的目標(biāo)正在逐步實現(xiàn)。盡管2019 年8 月26 日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）刪除了以往對入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須為“存量”的限制，但是增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及如何入市仍存在制度障礙和現(xiàn)實困境。

2.1 增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配的制度困境

2.1.1 增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙

2014 年中央出臺《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《試點意見》），標(biāo)志著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)入改革試點階段。然而，《試點意見》將允許入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地限定在存量范圍內(nèi)。國家層面關(guān)于土地制度的改革思路都將盤活存量建設(shè)用地作為發(fā)展土地市場的總基調(diào)。因此，近年來，試點地區(qū)按照“嚴(yán)控增量，盤活存量”的思路實施集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

2019 年新修訂的《土地管理法》規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。最新修訂的《土地管理法》雖然從法律層面肯定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性，解除了對“存量”集體經(jīng)營性建設(shè)用地的限定，但是并未明確界定可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，規(guī)劃后“新增”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否入市在現(xiàn)有政策上出現(xiàn)了分歧。

2.1.2 尚未形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中

“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的補償標(biāo)準(zhǔn)

對于增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在農(nóng)轉(zhuǎn)用過程中，涉及對被占用耕地和宅基地農(nóng)戶的安置補償問題。在現(xiàn)行的《土地管理法》第48 條中，規(guī)定“征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定”對被征地農(nóng)民給予安置補償。然而，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及的被占地農(nóng)民，《土地管理法》并未提及該以何種標(biāo)準(zhǔn)給予補償。

增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的無償化配置和差別化實現(xiàn)。獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)的集體可以分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用帶來的增值收益，沒有獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)的集體只能維持現(xiàn)狀。在此情形下，同一區(qū)域的集體，可能分為獲得增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市補償、土地征收補償與維持現(xiàn)狀三種類型。那么，如何協(xié)調(diào)同一區(qū)域三種類型集體之間的利益關(guān)系，事關(guān)社會秩序的穩(wěn)定，并且直接影響“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”與“集體土地征收”兩種制度之間的銜接。

2.1.3 集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)制度缺位

集體建設(shè)用地使用權(quán)登記是不同物權(quán)登記制度的重要內(nèi)容，但是，《民法典》（物權(quán)編）并未對其做出規(guī)定。目前，土地確權(quán)頒證制度執(zhí)行難度較大。早在2010 年，原國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求全面推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查的工作。然而，陸劍[6]對湖北省72 村的調(diào)研顯示，目前辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證的狀況不佳，僅有28.4%的土地進(jìn)行了確權(quán)登記頒證。若土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，配置效率和農(nóng)民權(quán)益就很難保障。由于確權(quán)是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律基礎(chǔ)和地籍管理基礎(chǔ)，集體建設(shè)用地確權(quán)并未完成使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市嚴(yán)重受阻[7]。此外，由于新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能涉及農(nóng)戶舊宅的拆除和耕地復(fù)墾，因此，農(nóng)戶宅基地的確權(quán)頒證，對于相關(guān)農(nóng)民宅基地的補償安置具有保障意義。錢龍等[8]對溫州市農(nóng)戶的調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)宅獲確權(quán)比例為66.4%，宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證工作仍需進(jìn)一步加快。

2.2 增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配的原則模糊

土地增值收益的分配是土地改革的核心問題。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市被《土地管理法》確定之后，隨即衍生出的問題是：國家、集體、農(nóng)民等相關(guān)利益主體應(yīng)當(dāng)如何分配土地增值收益。當(dāng)前，未形成一個統(tǒng)一的分配規(guī)則，新《土地管理法》也未能提供完整的思路。盡管《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41 號）規(guī)定調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收；但是集體和國家的調(diào)節(jié)金的收取具體比例需要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況等進(jìn)一步測算，做到“兼顧國家、集體、個人”的增值收益分配，即既有利于集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)，又有利于激發(fā)集體經(jīng)濟組織的創(chuàng)造性，保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，還要保障國家的合理收益，從而保障國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套方面的投入。然而，當(dāng)前缺少把三者關(guān)系量化成獲取收益分配比例關(guān)系的政策依據(jù)。

數(shù)據(jù)層主要封裝了區(qū)塊鏈的物理結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)中包含諸如哈希函數(shù)、時間戳等技術(shù)，保證信息的不可篡改性；網(wǎng)絡(luò)層描述了組網(wǎng)方式、驗證機制和傳播機制，實現(xiàn)區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)節(jié)點間的信息交流；共識層選擇一種共識記住，用以驗證區(qū)塊的正確性；激勵層主要借助設(shè)計一些激勵策略，保證節(jié)點在區(qū)塊鏈中參與驗證工作，確保共識的穩(wěn)定；合約層中主要包含各種腳本、算法和智能合約，當(dāng)其滿足觸發(fā)條件的時候，系統(tǒng)自動執(zhí)行合約中的命令；應(yīng)用層為封裝的有關(guān)區(qū)塊鏈應(yīng)用提供了接口，例如基于區(qū)塊鏈的跨境支付平臺OKLINK。

2.2.1 外部收益分配的原則模糊

關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)所獲增值收益如何在不同利益相關(guān)主體之間歸屬與分配，理論界有三種不同的觀點，即漲價歸公、漲價歸私與漲價公私兼顧論。就目前來看，國家政策采取了“公私兼顧論”，政府有權(quán)依據(jù)法律制度提取一定比例的集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益。然而，政府參與分配的理論依據(jù)以及行為性質(zhì)有待厘清。當(dāng)前學(xué)界有三種不同的觀點，即稅收說、行政事業(yè)性收費以及收益分成說。調(diào)節(jié)金本質(zhì)屬性的認(rèn)識模糊，可能會導(dǎo)致調(diào)節(jié)金提取正當(dāng)性受到理論界與利益相關(guān)者的質(zhì)疑。另一方面是參與收益分配的地方政府層級不一。按照《增值收益調(diào)節(jié)金暫行辦法》的規(guī)定，省級政府、市級政府無權(quán)取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益，只有縣級政府有權(quán)提取一定比例的增值收益。然而試點地區(qū)的做法與上述“暫行辦法”存在較大出入，包括以下幾種情況：一是政府完全不提取調(diào)節(jié)金；二是只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提取調(diào)節(jié)金，市、縣級政府不提取；三是市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府均按照一定比例提取調(diào)節(jié)金。由于當(dāng)前未形成統(tǒng)一的、科學(xué)合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配機制，目前各地政府提取調(diào)節(jié)金的隨意性較大，沒有確定客觀科學(xué)的提取標(biāo)準(zhǔn)，這容易導(dǎo)致國家、集體、農(nóng)民個體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配上的利益失衡。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益很大一部分是源于政府的公共投資、市政配套，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在政府的前期投入，同時政府是入市過程的土地管理者和監(jiān)督者，因此，政府理應(yīng)參與土地增值收益分配。而政府應(yīng)當(dāng)以何種方式參與這種分配尚待解決。此外，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前期工作包括農(nóng)地轉(zhuǎn)用或者宅基地整理節(jié)余，以宅基地整理節(jié)余為例，該過程必然涉及相關(guān)農(nóng)民的拆遷安置。因此，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓價款，包含了村集體投入的拆遷安置成本，此時，如何確定收益分配的基數(shù)與比例是一個重要問題。

2.2.2 內(nèi)部收益分配的原則模糊

根據(jù)現(xiàn)行制度安排和試點地區(qū)實施方案，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所產(chǎn)生的增值收益在向政府繳納增值收益調(diào)節(jié)金、相關(guān)稅費以及必要成本之后，剩余部分在集體經(jīng)濟組織及其成員之間分配。目前，試點地區(qū)已探索出了以集體統(tǒng)一存留支配為主、集體和成員按比例分配以及將集體增值收益量化為農(nóng)戶股權(quán)的三種內(nèi)部收益分配方式[8]。集體提留增值收益以壯大集體經(jīng)濟，用于提供公共事業(yè)支出等。而集體經(jīng)濟組織的運營和公共服務(wù)的供給依賴于集體管理能力。然而，當(dāng)前，我國農(nóng)民集體自治和民主管理能力良莠不齊。土地增值收益的內(nèi)部分配存在集體與成員之間分配規(guī)則不清晰、集體提留增值收益用途未臻合理等問題。

農(nóng)村集體是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)主體。然而，由于當(dāng)前集體建設(shè)用地存在所有權(quán)性質(zhì)模糊不清、所有權(quán)主體錯位或虛置以及所有權(quán)行使主體混亂等問題，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)被弱化，逐漸成為虛化的一個符號，使得鄉(xiāng)村干部成為土地所有權(quán)的“人格化主體”[9]。目前，我國集體經(jīng)濟發(fā)展存在效益低下、管理不規(guī)范、制度不健全等問題。因此，集體經(jīng)濟容易淪為少數(shù)村干部的“個人財產(chǎn)”，侵犯農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，不利于土地增值收益在集體內(nèi)部公平分配。同時，我國集體經(jīng)濟組織的制度建構(gòu)尚不完善，集體民主管理機制不健全。很多地區(qū)沒有集體經(jīng)濟組織，依賴村民委員會代行職能，導(dǎo)致農(nóng)民集體缺乏意志形成機制，沒有執(zhí)行落實提留收益的使用、管理。農(nóng)民的成員權(quán)殘缺，利益表達(dá)機制、監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)等較難實現(xiàn)，在土地增值收益中處于劣勢地位。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的集體內(nèi)部增值收益分配機制，在當(dāng)前尚未形成統(tǒng)一的法律制度約束之下，各試點地區(qū)普遍存在分配機制不健全、增值收益分配不透明的現(xiàn)象。

2.3 增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配的現(xiàn)實困境

2.3.1 農(nóng)村土地規(guī)劃和用途管制的制約

一方面，目前的規(guī)劃與用途管制框架約束了規(guī)?；募w建設(shè)用地進(jìn)入市場。農(nóng)村整體規(guī)劃編制方面進(jìn)度緩慢和規(guī)劃的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“無規(guī)可依”。在耕地、宅基地、公益性建設(shè)用地以及經(jīng)營性建設(shè)用地交叉分布的情形下，村莊規(guī)劃的缺失不利于農(nóng)村土地的整理，難以實現(xiàn)規(guī)?；霓r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市[10]。另一方面，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的生成涉及農(nóng)村規(guī)劃的變更和建設(shè)用地指標(biāo)的分配，因此，允許增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市可能導(dǎo)致部分農(nóng)用地、宅基地、公益性建設(shè)用地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)移，影響農(nóng)民生存保障和生活保障，進(jìn)而影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，難以有效掌控本次農(nóng)村土地制度改革的社會風(fēng)險[2]。

2.3.2 增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前的成本分擔(dān)問題

根據(jù)增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源，現(xiàn)狀為宅基地或者農(nóng)用地的土地，需要經(jīng)過土地綜合整治或“增減掛鉤”項目的實施，才能夠整理出可供入市的“增量”集體經(jīng)營性建設(shè)用地。項目的實施過程將涉及農(nóng)民的拆遷安置補償成本、耕地補償成本、土地復(fù)墾成本以及土地平整成本等。其中，宅基地退出產(chǎn)生的直接投入成本為實現(xiàn)宅基地退出直接投入的人力、物力和財力，包括房屋拆遷、土地復(fù)墾及安置區(qū)建設(shè)等直接投入。而政府前期投入的“五通一平”或者“七通一平”的開發(fā)成本，也需要獲取增值收益來買單。因此，相較于存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市項目的實施需要更多的資金投入。根據(jù)“誰貢獻(xiàn)誰收益”的原則[11]，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之前的投入成本核算直接影響土地增值收益的外部分配。經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟組織可通過自籌資金實現(xiàn)土地整治然后入市，而大部分地區(qū)只能通過向社會資本融資方式取得項目實施資金。伏紹宏等[12]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)案例的土地整理項目實施完成后，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益往往與前期社會資本的資金投入持平，集體經(jīng)濟組織通過入市獲取的現(xiàn)金收益全部用于歸還前期向社會資本借貸的項目資金。在此情形下，集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)并未增加。此時，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的增值收益能否覆蓋入市前的投入成本，將影響地方政府與村集體入市的積極性。因此，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的成本—收益有待進(jìn)一步商討和測算。

3 增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配的政策優(yōu)化

有實踐專家認(rèn)為將非經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃為經(jīng)營性用地的，應(yīng)當(dāng)允許依法變更的增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場。這樣可以盤活大量閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地，擴大入市土地規(guī)模，為經(jīng)營性建設(shè)用地的入市提供更加廣闊空間。在此改革背景下，宅基地制度與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市如何聯(lián)動，宅基地改革節(jié)余出的宅基地能否轉(zhuǎn)變?yōu)樵隽考w經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)而入市，這些問題不僅關(guān)涉集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題，也關(guān)系著宅基地制度改革能否順利進(jìn)行。當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地存在產(chǎn)權(quán)不明確、入市主體不清晰、農(nóng)村整體規(guī)劃編制方面進(jìn)度緩慢和規(guī)劃缺失等制度缺陷和現(xiàn)實問題。本文以掃清增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度障礙和現(xiàn)實困境為目標(biāo)，提出如下完善增值收益分配的政策建議。

3.1 掃清增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度障礙

3.1.1 加快集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作

從產(chǎn)權(quán)理論來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實質(zhì)是相關(guān)權(quán)利的讓渡，而流轉(zhuǎn)收益主要取決于流轉(zhuǎn)的權(quán)利。明晰土地產(chǎn)權(quán)主體和入市主體是農(nóng)村土地入市的前提條件。首先，應(yīng)將入市主體確定為擁有和代表農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)的農(nóng)民集體，充分尊重農(nóng)民的入市意愿和政治參與權(quán)利。通過確權(quán)登記明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歸屬主體及土地產(chǎn)權(quán)主體，夯實入市的權(quán)屬基礎(chǔ)，這是解決土地權(quán)屬和利益糾紛的重要依據(jù)。

3.1.2 健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃法律制度

土地利用規(guī)劃是土地市場規(guī)范發(fā)展的重要前提，也是土地資源得以有效配置的基本保證。土地利用總體規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù)，任何土地的利用都受到規(guī)劃的嚴(yán)格約束。通過土地利用總體規(guī)劃，國家既可以實現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設(shè)的總量控制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的增量建設(shè)用地指標(biāo)分配體系和建設(shè)用地使用權(quán)總量控制法律制度，又可以對集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地總量控制體系，從而防止集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市供給沖擊國有出讓土地的總量控制，防止因集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市導(dǎo)致大量農(nóng)用地在利益驅(qū)使下變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地。增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地事關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，數(shù)量過大可能會對耕地保護(hù)和國家糧食安全形成沖擊。據(jù)此，一方面應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》中對存量和增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地采取不同的規(guī)制策略，在保證不觸及耕地紅線且不增加建設(shè)用地總量指標(biāo)的前提下，制定增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市制度。另一方面，應(yīng)加強全域土地綜合整治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村土地要素的集中連片管理，破解土地碎片化難題，為用地單位提供規(guī)?；募w經(jīng)營性建設(shè)用地，從而促進(jìn)資本下鄉(xiāng)的步伐[13]。

3.1.3 建立規(guī)范的增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”補償標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)當(dāng)通過《土地管理法》的完善，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的農(nóng)轉(zhuǎn)用過程中的耕地占用補償、宅基地退出安置等補償標(biāo)準(zhǔn)問題建立統(tǒng)一的規(guī)則框架或立法指引。新修訂的《土地管理法》建立了對集體土地“區(qū)片綜合地價+社會保障”的補償制度，這有助于提升對農(nóng)民的征地補償。對于增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地過程中被占地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)可以參照土地征收的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，這有助于實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地征收兩種制度的有效銜接和協(xié)調(diào)運行。同時，中央政府應(yīng)當(dāng)對各省級政府制定的“區(qū)片綜合地價”進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，以避免出現(xiàn)因土地增值收益在征收和入市領(lǐng)域的不協(xié)調(diào)引發(fā)新的社會矛盾。

3.2 健全農(nóng)村土地市場機制

政府應(yīng)建立健全市場交易規(guī)則，完善金融、稅收、審計等相關(guān)的服務(wù)和管理制度。做好交易平臺建設(shè)、規(guī)則制定、市場培育等工作，起到服務(wù)保障和管理監(jiān)督的作用，“簡政放權(quán)”“效率優(yōu)先”，建立高效快捷的行政審批服務(wù)體系。

建立健全農(nóng)村建設(shè)用地市場機制，需要構(gòu)建完善的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價格機制。當(dāng)前，由于多數(shù)地區(qū)沒有形成集體建設(shè)用地市場，在制定入市價格時反過來參考征地補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，導(dǎo)致通過市場發(fā)現(xiàn)價格的初衷沒有實現(xiàn)[1]。應(yīng)完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)實施政策，按照土地供應(yīng)與流轉(zhuǎn)價格相均衡、租金與地價水平相均衡的原則，根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和市場需求，結(jié)合企業(yè)承受能力，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價格體系，統(tǒng)一明確不同區(qū)域集體經(jīng)營性建設(shè)用地租金和地價標(biāo)準(zhǔn)，適度提高增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易價格。

3.3 制定科學(xué)、合理的增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配制度

3.3.1 外部收益分配的制度革新

明確政府提取調(diào)節(jié)金的性質(zhì)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的雙方主體為農(nóng)民集體與使用權(quán)人，政府并不直接參與這一具體的民事法律關(guān)系當(dāng)中，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度中，政府的作用在于制定相關(guān)制度規(guī)則，并確保其得以執(zhí)行。在增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地整理階段，政府承擔(dān)公共設(shè)施的鋪設(shè)工作并投入開發(fā)成本；而在土地出讓過程中，政府的角色應(yīng)回歸為監(jiān)管者和爭議解決者[2]。在分配問題上，基于“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，國家并非集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)人，故不應(yīng)直接參與初次分配，而應(yīng)當(dāng)通過合理的稅收體系來調(diào)節(jié)增值收益分配。這樣無論是從轉(zhuǎn)變政府角色、保護(hù)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)抑或平衡集體間公共利益等角度考量，都更加合理。

合理制定政府收取調(diào)節(jié)金的比例?！凹骖檱?、集體、個人”的目的在于以收益分配向集體與個人傾斜的政策導(dǎo)向平衡三者之間的利益[4]。當(dāng)前，試點地區(qū)多以成交價款為基礎(chǔ)計征土地增值收益調(diào)節(jié)金，實際上已將“增值收益”調(diào)節(jié)金轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭胧兴谩闭{(diào)節(jié)金。對于增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，由于其前期投入和開發(fā)成本較高，因此，應(yīng)當(dāng)遵循“誰投入誰收益”的原則，制定成本分擔(dān)機制，在此基礎(chǔ)上保證政府和集體的成本支付。另一方面，所得稅的制度設(shè)計能夠滿足實踐需要。所得稅的計稅依據(jù)是將收入額扣除法定扣除項目（如成本、費用、損失等）后的純所得額，故可將入市地塊成交價款扣除集體與政府投入成本、費用、稅金等項目，然后計稅。所得稅可采累進(jìn)稅率和比例稅率等，入市所得凈收益越多，征稅越多，符合稅收公平原則。

3.3.2 內(nèi)部收益分配的制度革新

明確村集體經(jīng)濟組織為集體土地所有權(quán)主體。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，需要以完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)、尊重和保護(hù)農(nóng)民集體的土地權(quán)利為基本前提。所謂集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰、集體權(quán)益屢遭侵犯等問題，歸根結(jié)底是由農(nóng)民集體所有權(quán)主體虛置造成的。一些地區(qū)集體經(jīng)濟組織形同虛設(shè)，為村委會或者一些村干部干涉村集體的資產(chǎn)經(jīng)濟管理事務(wù)提供了機會，從而導(dǎo)致了對集體資產(chǎn)管理不善，加劇了對農(nóng)民集體權(quán)益的侵犯。因此，構(gòu)建新型的集體經(jīng)濟組織是重塑集體土地所有權(quán)主體的一個發(fā)展方向。例如，上海改建了一部分村集體經(jīng)濟組織為村社區(qū)股份合作社，并賦予法人地位。股份制的推行，強化了社區(qū)農(nóng)民的成員權(quán)觀念。村一級每年兌換的土地分紅使農(nóng)民認(rèn)識到，保留集體成員的身份具有實際的經(jīng)濟意義。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，集體成員會對集體組織的發(fā)展格外關(guān)注，從根本上形成集體經(jīng)濟組織規(guī)范發(fā)展的動力，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配奠定有利的主體基礎(chǔ)。

保障集體成員的知情權(quán)。增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能涉及宅基地的退出和集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式將被打破。因此，保障農(nóng)民的知情權(quán)、獲取集體成員支持，對于切實維護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益和順利實施增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市具有重要意義。以成都市郫都區(qū)寶華村為例[3],集體有意向出讓某一宗土地時，首先召開第一次村民大會，宣傳土地整治入市的政策，并收集和梳理村民的整治意愿，拆除愿意參加整治的農(nóng)戶舊宅并復(fù)墾耕地，集中辦理以村民小組為主體的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)證（“小證合大證”）；然后在商定該宗土地入市細(xì)節(jié)時召開第二次村民大會，形成入市及利益分配初步方案，向成都市農(nóng)交所郫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司提出委托申請，并簽訂委托合同（“大證交中心”）；最后，由成都市農(nóng)交所郫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司發(fā)布土地出讓信息，征集意向并組織交易，實現(xiàn)土地使用權(quán)人的變更（“大證換名字”）及不動產(chǎn)登記。

3.3.3 明確集體提留土地增值收益的用途

農(nóng)民集體內(nèi)部分配的本質(zhì)是集體自治問題，具體的分配比例、方式和資金使用情況應(yīng)由村集體自主決定。村民小組在各地的組織情況各不相同，對于無法有效行使所有權(quán)主體的村民小組，建議村民小組可以預(yù)留一部分收益，其余部分由村集體統(tǒng)一管理分配。對集體提留的土地增值收益進(jìn)行用途限制。集體所有權(quán)肩負(fù)著為其成員提供生存保障、實現(xiàn)成員共同富裕的社會使命，因而具有公益性。集體提留的土地增值收益應(yīng)用于發(fā)展集體經(jīng)濟或為集體成員提供福利。為防止集體負(fù)責(zé)人與其他管理人員侵害集體成員的土地財產(chǎn)權(quán)益，政府應(yīng)該立法限制集體提留增值收益的用途，明確規(guī)定集體提留的土地增值收益只能用于發(fā)展集體經(jīng)濟、為集體成員提供生存保障、集體公共設(shè)施建設(shè)以及成員安置補償?shù)确矫妗?/p>

3.3.4 加強對集體提留增值收益的使用監(jiān)管

完善集體提留土地增值收益的使用監(jiān)管機制。為了防止集體負(fù)責(zé)人與其他管理人員侵占、挪用集體提留的土地增值收益，必須建立嚴(yán)格的土地增值收益使用監(jiān)管制度。第一，成立專門的財務(wù)監(jiān)督小組，對集體提留的土地增值收益及其他收益進(jìn)行監(jiān)督。由集體成員選舉的財務(wù)小組成員有權(quán)了解集體土地增值收益的使用情況，查閱有關(guān)的集體土地收益使用賬簿。第二，健全集體財務(wù)公開制度。要防止集體負(fù)責(zé)人及其他管理人員侵害集體的土地增值收益，必須制定完善的村務(wù)公開制度。成員集體的負(fù)責(zé)人與管理人員必須定期公開集體土地增值收益的使用、分配情況，接受成員監(jiān)督。第三，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)加強對集體收益分配和使用的監(jiān)管，防止截留、挪用等侵害集體和農(nóng)民利益的事情發(fā)生。