劉曉諾

（上海工程技術(shù)大學(xué) 上海 201620）

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害是以極端的自然條件與人為因素復(fù)雜混合共同產(chǎn)生變異為主要原因而給人類的生產(chǎn)生活和社會(huì)發(fā)展帶來極其不利后果的災(zāi)難性事件。因其伴有強(qiáng)烈的不確定性、周期性和復(fù)雜性等特征，所以當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，災(zāi)害因子在傳播過程中很可能會(huì)由“量變轉(zhuǎn)為質(zhì)變”，發(fā)生變異式擴(kuò)散，產(chǎn)生嚴(yán)重的衍生事件，從而增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和政府應(yīng)急管理的難度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等突發(fā)事件就造成了中國(guó)每年非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人，經(jīng)濟(jì)損失超過6 000億人民幣［1］，造成了極大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害作為一個(gè)十分復(fù)雜且特殊的系統(tǒng)，早期的自然災(zāi)害研究主要將其視為一個(gè)地理和生物過程，但隨著脆弱性概念的提出，自然災(zāi)害的“社會(huì)”視角的推進(jìn)，其再也不是一個(gè)“自然”概念，而是與人類社會(huì)對(duì)自然災(zāi)害的適應(yīng)，以及人類社會(huì)的恢復(fù)力有關(guān)［2］。因此，構(gòu)建一套能夠有效降低脆弱性風(fēng)險(xiǎn)，恢復(fù)正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理秩序的“全方位、綜合的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害治理體系”十分關(guān)鍵。

1 農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害治理中的瓶頸

1.1 政府職責(zé)邊界模糊，既有治理結(jié)構(gòu)不合理

政府作為農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的主體，在實(shí)際的治理過程中會(huì)發(fā)生各種政府行為、效力失靈的情況。當(dāng)前，風(fēng)險(xiǎn)成因交織，傳統(tǒng)的條塊分割和治理體制使得地方政府仍然是多頭管理，分工不明，合作程度低，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任邊界也越來越模糊，各部門遇事相互推諉，有利則互相爭(zhēng)取的狀況導(dǎo)致災(zāi)害治理的“碎片化”狀況嚴(yán)重，在應(yīng)對(duì)和處置災(zāi)害事件的關(guān)鍵時(shí)期，政府中“有組織的不負(fù)責(zé)任”問題越來越凸顯，致使治理效率低且效果差。此外，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害實(shí)施的既有應(yīng)急管理仍是以“災(zāi)后應(yīng)對(duì)”為主，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)防災(zāi)工作從“災(zāi)后應(yīng)對(duì)”向“事前準(zhǔn)備”轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)從“應(yīng)急管理”走向全方位的“風(fēng)險(xiǎn)治理”的認(rèn)識(shí)不足，準(zhǔn)備不充分，致使旱災(zāi)災(zāi)情發(fā)生后得不到及時(shí)有效的緩解，反而加劇災(zāi)害事件的嚴(yán)重性和危害性。

1.2 多元主體參與意識(shí)不一，協(xié)同治理能力不足

在復(fù)雜多變的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害面前，一些地方政府仍然處于單一主導(dǎo)地位，而其他主體由于共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害的意識(shí)欠缺，參與積極性不足，則時(shí)常處于被動(dòng)參與的局面，未能形成政府主導(dǎo)下的多方主動(dòng)參與的協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理體系。此外，雖然有的地方政府也創(chuàng)造和搭建多方互相協(xié)作和交流的平臺(tái)，為培養(yǎng)和提升其他社會(huì)力量參與農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害治理的積極性作出努力，但由于地方政府自身能力有限，激勵(lì)條件和手段較為單一，致使地方政府動(dòng)員社會(huì)力量參與的效果差。地方政府在治理過程中唱“獨(dú)角戲”的局面造成僅憑政府的一己之力，難以達(dá)到令人滿意的治災(zāi)減災(zāi)成效。

1.3 技術(shù)賦能自然災(zāi)害治理水平低下

一方面，一些地方的干部和農(nóng)民知識(shí)、能力有限；另一方面，部分引進(jìn)的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化信息管理技術(shù)復(fù)雜程度較高，使用難度較大，加之能夠指導(dǎo)和培訓(xùn)干部和農(nóng)民對(duì)技術(shù)實(shí)現(xiàn)運(yùn)用的專家數(shù)量不足，致使干部和農(nóng)民對(duì)技術(shù)的學(xué)習(xí)和運(yùn)用均不到位，以至于他們對(duì)技術(shù)的適應(yīng)性明顯滯后。核心技術(shù)的使用功能受限，在災(zāi)害治理過程中的利用率偏低，無法真正實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的精準(zhǔn)化治理，同時(shí)也阻礙了高質(zhì)量的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2 農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理優(yōu)化及防范對(duì)策分析

2.1 明確權(quán)責(zé)，優(yōu)化既有治理結(jié)構(gòu)

首先，政府應(yīng)當(dāng)更新災(zāi)害治理理念，積極樹立服務(wù)角色和確保責(zé)任制度保障，主動(dòng)明確權(quán)責(zé)邊界，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任和義務(wù)，提升公共價(jià)值。政府作為社會(huì)公共物品的提供者，理應(yīng)在重大自然災(zāi)害中提升其應(yīng)急管理水平，發(fā)揮更為積極的職責(zé)與作用［3］，為打造“服務(wù)型政府”奠定基礎(chǔ)。地方政府還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)糾正和優(yōu)化既有治理結(jié)構(gòu)缺陷，將理應(yīng)由其他社會(huì)力量需要承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)分配下去，做到權(quán)利下沉。此外，地方政府還應(yīng)視情況為基層減負(fù)，適當(dāng)調(diào)節(jié)傳統(tǒng)層級(jí)制結(jié)構(gòu)帶來的弊端，減輕層層加壓和一味追逐治理效益帶來的不利影響，為農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的有效治理提供保障。

2.2 政府主導(dǎo)，多元利益主體協(xié)同治理

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害系統(tǒng)自身有其復(fù)雜性和特殊性，但災(zāi)害頻發(fā)早已摧毀了人與人之間的邊界，以至于應(yīng)對(duì)與處置農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害事件早已不再是單一主體的責(zé)任。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的治理也絕不是地方政府憑一己之力就可以完成。風(fēng)險(xiǎn)治理的構(gòu)建并非是單向性、技術(shù)性和客觀性的風(fēng)險(xiǎn)管理，而應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建具備多元利益主體協(xié)同參與、全社會(huì)廣泛合作、政府與社會(huì)開放透明、明確分配和追究風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等特征的風(fēng)險(xiǎn)治理［4］。因此，面對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，地方政府應(yīng)當(dāng)牢牢把握公共風(fēng)險(xiǎn)治理中多元主體協(xié)同參與的思路，努力整合多元社會(huì)力量持續(xù)、積極應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件，從而有效減輕地方政府壓力，緩和社會(huì)焦慮。

2.3 技術(shù)賦能，提升農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害治理水平

當(dāng)前，視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)、大傳感器網(wǎng)絡(luò)、地理信息系統(tǒng)（GIS）以及與之配套的視頻濃縮檢索技術(shù)、視頻圖像信息庫(kù)等技術(shù)，均為提升風(fēng)險(xiǎn)智慧治理水平提供了強(qiáng)大支撐。不僅如此，將不同的信息運(yùn)用多種大數(shù)據(jù)技術(shù)工具和云計(jì)算進(jìn)行整合分析，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的識(shí)別、度量［5］，做到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)由“災(zāi)后應(yīng)對(duì)”向“事前準(zhǔn)備”轉(zhuǎn)變、由粗放式治理向集約式治理轉(zhuǎn)變、由模糊治理向精準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)變、由治理不可見向治理可視化以及由“傳統(tǒng)治理”向“智慧治理”的轉(zhuǎn)變。政府要為地方培養(yǎng)更多能運(yùn)用技術(shù)的干部和農(nóng)民，對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)傳授，提升農(nóng)業(yè)治理技術(shù)的利用率和普及率，努力實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能，推動(dòng)對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的精準(zhǔn)化治理和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

3 展望

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生較為頻繁，波及范圍廣，損失嚴(yán)重，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。然而，既有農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害治理體系面對(duì)曰益復(fù)雜的農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治形勢(shì)，對(duì)承擔(dān)防災(zāi)、救災(zāi)、減災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)工作需要改善。因此，研究在揭示農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害治理中存在問題的基礎(chǔ)上，提出要推行更加全方位、綜合的防災(zāi)減災(zāi)治理體系的建設(shè)，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害防治工作中帶有根本性、全局性的問題進(jìn)行規(guī)劃和部署，能夠提高我國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害防治的水平，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)防范災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和抵御自然災(zāi)害的能力。

未來，為了有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害，政府還應(yīng)當(dāng)側(cè)重構(gòu)建全流程、動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)治理體系。政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害災(zāi)種衍生的時(shí)序性和周期性，做到對(duì)包括農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害進(jìn)行識(shí)別與防范、評(píng)估和判斷、處理、監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)溝通等五個(gè)步驟在內(nèi)的動(dòng)態(tài)化、全過程的災(zāi)害治理，特別是對(duì)災(zāi)害的防范。通過對(duì)引起農(nóng)業(yè)災(zāi)害的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、整理、明確被監(jiān)測(cè)對(duì)象所存在的危害，把握農(nóng)業(yè)整體發(fā)展情況，為下一階段促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展指明方向，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化。