朱淑君

(中共德陽市委黨校，四川 德陽 618000)

近年來，成都市、重慶市、上海市、廣州市等地作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易改革試點(diǎn)城市，相繼掛牌成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體建設(shè)用地等產(chǎn)權(quán)交易方面不斷探索，對深化我國農(nóng)村綜合改革，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展發(fā)揮了積極作用。德陽市也加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革步伐，成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易專門機(jī)構(gòu)——成都農(nóng)交所德陽農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司(簡稱“成都農(nóng)交所德陽所”)。

1 德陽市構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的基本情況

2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，明確提出要引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)工作事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局。2015年，四川省政府出臺了《關(guān)于全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對我省各市(州)建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場提出了一系列指導(dǎo)意見。在該文件的指導(dǎo)下，德陽市開始探索建立統(tǒng)籌成德農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。2016年12月，德陽市政府與成都市政府簽署了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議。按照該協(xié)議，成德雙方將合作共建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，兩市共同出資600萬元組建成立成都農(nóng)交所德陽所。2017年12月12日，成都農(nóng)交所德陽所正式掛牌成立，這是全國首個市州級合資共建的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，也是德陽地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革、農(nóng)村金融、“三農(nóng)”投資促進(jìn)的綜合平臺，交易品種包括農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體建設(shè)用地、集體資產(chǎn)股權(quán)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等20多類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。

目前，德陽市已建立起市、縣、鄉(xiāng)、村四級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，成為除成都外，全省累計成交項(xiàng)目最多的市州，也是全國首個入圍四川省農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革十大案例的農(nóng)交所。截至2021年5月21日，德陽市、縣、鄉(xiāng)、村四級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系累計成交項(xiàng)目4449宗，累計交易金額64.35億元[1]。其中，土地經(jīng)營權(quán)是產(chǎn)權(quán)交易的主要內(nèi)容，占成交項(xiàng)目的80%左右。水面養(yǎng)殖經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、涉農(nóng)項(xiàng)目、資產(chǎn)處置、閑置農(nóng)房、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、涉農(nóng)工程招投標(biāo)、涉農(nóng)保險、農(nóng)村股權(quán)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、增減掛鉤指標(biāo)交易等11個項(xiàng)目已完成實(shí)質(zhì)性交易。成都農(nóng)交所德陽所的良好運(yùn)行極大地促進(jìn)了德陽市農(nóng)村生產(chǎn)要素的自由流通，增加了農(nóng)民收入，加快了德陽市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2 德陽市構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的主要做法

2.1 建立政策支撐體系，打通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易政策障礙

2017年9月，德陽市政府辦印發(fā)了《德陽市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系建設(shè)實(shí)施方案》(以下簡稱《實(shí)施方案》)和《德陽市鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入場流轉(zhuǎn)交易辦法》(以下簡稱《辦法》)?！秾?shí)施方案》對全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系建設(shè)提出了具體要求?！掇k法》出臺了多項(xiàng)鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入場流轉(zhuǎn)交易的具體政策，并強(qiáng)調(diào)各級政府要在人、財、物等方面對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)給予大力支持。在定額財政補(bǔ)助方面，對成都農(nóng)交所德陽所建設(shè)和運(yùn)營，市政府將給予累計500萬元財政資金補(bǔ)助，發(fā)放方式為第一年補(bǔ)助200萬元，以后3年每年補(bǔ)助100萬元。

此外，德陽市各有關(guān)部門還分別制定出臺了《德陽市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》《德陽市集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》《德陽市小型農(nóng)田水利設(shè)施交易規(guī)則(試行)》《德陽市建設(shè)占用耕地易地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易管理暫行規(guī)定》《德陽市農(nóng)村房屋租賃管理辦法(試行)》《德陽市農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法(試行)》等相關(guān)配套文件，以打通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易政策障礙。

2.2 推進(jìn)確權(quán)頒證工作，奠定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)

科學(xué)合理界定農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)是確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場順利運(yùn)行的重要前提。近年來，德陽市按照建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度總要求，積極推進(jìn)各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，以明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場交易提供合法有效的“身份證”。

目前，德陽市基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體林權(quán)、農(nóng)村小型水利設(shè)施所有權(quán)等確權(quán)頒證工作。在農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作過程中，充分運(yùn)用現(xiàn)代測繪技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)，按照實(shí)測面積進(jìn)行登記頒證，并建立土地承包信息管理系統(tǒng)，妥善處理了一大批土地承包糾紛和土地承包遺留問題，進(jìn)一步理清了土地承包關(guān)系，有效解決了承包地面積不準(zhǔn)確、四周邊界不清晰、空間位置不明確、土地承包登記簿不健全等問題，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了良好基礎(chǔ)。

2.3 統(tǒng)籌建設(shè)交易網(wǎng)絡(luò)，提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)水平

德陽市按照“全市一個交易平臺，政府鼓勵引導(dǎo)、市縣分級交易、鄉(xiāng)村宣傳初核、社會支持配合”的思路，采取“統(tǒng)一信息系統(tǒng)、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一交易結(jié)算和統(tǒng)一交易監(jiān)管”的“六統(tǒng)一”管理模式，建立起了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市、縣、鄉(xiāng)、村四級交易服務(wù)體系。

成都農(nóng)交所德陽所實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作模式，政府補(bǔ)助、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧；縣級交易服務(wù)中心，在縣政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立服務(wù)窗口，由成都農(nóng)交所德陽所直接管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)大廳設(shè)置專門服務(wù)窗口，負(fù)責(zé)本轄區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息收集、核實(shí)、匯總、報送，提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)政策業(yè)務(wù)咨詢，運(yùn)營所需經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)落實(shí)；村級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)，服務(wù)窗口設(shè)置在村便民服務(wù)點(diǎn)，主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息收集、核實(shí)、匯總、報送，并提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)政策業(yè)務(wù)咨詢。

2.4 積極探索創(chuàng)新，打造綜合交易服務(wù)平臺

2.4.1 探索業(yè)務(wù)服務(wù)創(chuàng)新 在全國首創(chuàng)律師法律意見及見證書+公證書+交易鑒證書“三書模式”，開啟閑置農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)先河。截至2021年5月21日，成都農(nóng)交所德陽所線上平臺通過“三書模式”流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)房共計311宗，交易金額達(dá)4836.26萬元；完成全國農(nóng)交所系統(tǒng)首例林木采伐權(quán)公開、競價；成功舉辦全國首例農(nóng)村集體旅游資產(chǎn)電子競價處置，溢價率達(dá)25%；成功舉辦四川省首例農(nóng)村養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目電子競價會，溢價率高達(dá)1130%；成功做成全省農(nóng)交所系統(tǒng)首例涉農(nóng)涉外知識產(chǎn)權(quán)交易項(xiàng)目，將羊肚菌種植技術(shù)遠(yuǎn)輸歐洲發(fā)達(dá)地區(qū)。

2.4.2 探索金融服務(wù)創(chuàng)新 通過政府牽線搭臺，成都農(nóng)交所德陽所與德陽農(nóng)商銀行合作，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證用戶提供授信服務(wù)，為農(nóng)戶融資開辟了新渠道；與省農(nóng)擔(dān)公司、郵儲銀行等創(chuàng)新推出“政+企+銀+交+擔(dān)”綜合金融服務(wù)模式，目前已成功為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證用戶發(fā)放農(nóng)業(yè)信貸資金3000余萬元，惠及40多家農(nóng)業(yè)實(shí)體；與錦泰保險合作促成全國農(nóng)交所系統(tǒng)單筆最大2600萬的生豬價格指數(shù)保險。

2.4.3 探索服務(wù)方式創(chuàng)新 在線下組團(tuán)看地模式基礎(chǔ)上，成都農(nóng)交所德陽所聯(lián)合易土地、四川魚鱗圖公司、西南交通大學(xué)、西南財經(jīng)大學(xué)共同研發(fā)出“網(wǎng)上實(shí)景三維流轉(zhuǎn)平臺”，通過高清影像、地圖、VR全景、3D實(shí)景等高科技手段實(shí)現(xiàn)了對流轉(zhuǎn)土地標(biāo)的多維角度呈現(xiàn)，有效解決了土地流轉(zhuǎn)“看地難、看地貴、看地遠(yuǎn)”的問題。

3 德陽市構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場存在的問題

3.1 相關(guān)主體進(jìn)場交易積極性不高

一方面，由于傳統(tǒng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易方式歷史悠久，已被農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易標(biāo)的物的出讓方(主要是農(nóng)戶)廣泛接受和認(rèn)可，加上成立初期成都農(nóng)交所德陽所在農(nóng)戶中的知曉度較低，導(dǎo)致農(nóng)戶通過成都農(nóng)交所德陽所進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的積極性不高。另一方面，作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易標(biāo)的物的受讓方，如果通過農(nóng)交所進(jìn)行交易，還需額外支付相應(yīng)地服務(wù)費(fèi)、管理費(fèi)等費(fèi)用，為節(jié)約成本，受讓方往往不顧線下交易可能產(chǎn)生的糾紛、違約等不良后果而選擇線下交易。基于以上兩方面原因，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)通過農(nóng)交所進(jìn)行交易的比例相對較低。

3.2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易存在法律政策障礙

德陽市雖已出臺涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的多項(xiàng)制度，但在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實(shí)踐過程中，仍存在一些法律和政策方面的障礙。2019年通過的新《土地管理法》，雖然取消了集體建設(shè)用地不能直接入市流轉(zhuǎn)的規(guī)定，創(chuàng)新性提出了符合條件的集體建設(shè)用地可不通過國家征收直接入市，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個人使用，但國家層面并未出臺集體建設(shè)用地上市交易的具體細(xì)則和辦法。而德陽市又不屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的33個縣(市、區(qū))，無權(quán)自行制定相關(guān)地方性實(shí)施細(xì)則和辦法，使得德陽市實(shí)施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在一定的法律障礙。此外，涉及農(nóng)民房屋所有權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)入場流轉(zhuǎn)交易的相關(guān)法律政策也有待進(jìn)一步明確。

3.3 財政經(jīng)費(fèi)保障不足

現(xiàn)階段農(nóng)交所德陽所盡管完成的交易額不少，但服務(wù)收入不多，僅靠自身收入難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)交所德陽所雖然按照現(xiàn)代企業(yè)管理模式運(yùn)營，但同時也是政府主導(dǎo)，服務(wù)“三農(nóng)”的組織機(jī)構(gòu)，具有較強(qiáng)的公益性。因此，在運(yùn)營過程中還必須要有各級政府持續(xù)不斷的資金支持。然而，由于政府財政支持力度有限，縣級交易中心定額補(bǔ)助資金等相關(guān)財政優(yōu)惠、補(bǔ)貼政策落實(shí)不到位等原因，使得農(nóng)交所德陽所縣、鄉(xiāng)、村三級交易服務(wù)中心的資金支持不足問題尤為突出。

3.4 交易平臺服務(wù)能力有待提升

一是鄉(xiāng)、村兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站、服務(wù)點(diǎn)的服務(wù)功能還沒有得到有效發(fā)揮；二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有明確從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的專兼職工作人員；三是部分村級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)點(diǎn)尚未掛牌；四是市、縣、鄉(xiāng)、村四級平臺的工作聯(lián)動機(jī)制及利益聯(lián)結(jié)制有待進(jìn)一步完善。

4 德陽市構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的對策建議

4.1 加大宣傳力度，提高農(nóng)交所知曉度和認(rèn)可度

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所對提升交易的安全性和服務(wù)的便捷性，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動有較大作用，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)需求增加，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有很大的發(fā)展空間。然而，目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所完全取代民間交易可能性不大，仍需較長時間的引導(dǎo)宣傳和政策扶持。一方面，要積極拓寬宣傳渠道，通過電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)媒體，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等各種新興媒體對農(nóng)交所進(jìn)行大力宣傳，擴(kuò)大農(nóng)交所的知曉度和影響力，增加群眾關(guān)注度。另一方面，要充分運(yùn)用鄉(xiāng)、村兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站、服務(wù)點(diǎn)與農(nóng)戶的近距離優(yōu)勢，以農(nóng)戶喜聞樂見的方式對農(nóng)交所進(jìn)行廣泛宣傳，讓農(nóng)戶充分了解農(nóng)交所產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)范圍、辦理流程以及其他支農(nóng)惠農(nóng)政策。此外，針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易標(biāo)的物受讓方線上交易積極性不高的問題，應(yīng)著重宣傳線上交易的優(yōu)勢，比如，交易規(guī)范透明、糾紛少、違約率低等。

4.2 進(jìn)一步完善法規(guī)政策，營造良好的交易環(huán)境

立足農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場需要，加快建立統(tǒng)一完善的法律體系。廣泛推廣閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)“三書模式”，積極探索在現(xiàn)有法律政策框架下對農(nóng)民房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的有效辦法。進(jìn)一步完善相關(guān)政策和辦法，健全業(yè)務(wù)主管部門與農(nóng)交所的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)推動各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入場流轉(zhuǎn)交易，創(chuàng)建公平公正、服務(wù)周到高效運(yùn)轉(zhuǎn)的交易環(huán)境。

4.3 完善經(jīng)費(fèi)保障制度，確保農(nóng)交所正常運(yùn)行

各級政府要加大對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的資金支持力度，改進(jìn)和完善政府對農(nóng)交所的資金扶持方式，通過列入相關(guān)監(jiān)督考核機(jī)制等方式加強(qiáng)縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心定額補(bǔ)助資金、按交易規(guī)模的一定比例給予運(yùn)營補(bǔ)貼等相關(guān)政策的落地落實(shí)，激發(fā)基層工作的積極性。

4.4 加強(qiáng)交易平臺建設(shè)，提升平臺綜合服務(wù)能力

加強(qiáng)鎮(zhèn)、村兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺建設(shè)，將產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)網(wǎng)路延伸到第一線，進(jìn)一步完善市、縣、鄉(xiāng)、村四級平臺之間的利益連接機(jī)制和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，健全四級平臺高效運(yùn)行的長效機(jī)制。加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心人才隊(duì)伍建設(shè)，探索通過政府購買公益服務(wù)崗位的方式，充實(shí)縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)人才隊(duì)伍[2]。加強(qiáng)各級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心人員的專項(xiàng)技能培訓(xùn)，不斷提高工作人員的業(yè)務(wù)能力，建設(shè)一支業(yè)務(wù)精通、服務(wù)專業(yè)、工作高效的專業(yè)化隊(duì)伍。同時，繼續(xù)支持市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場信息管理平臺建設(shè)，并結(jié)合交易業(yè)務(wù)的變化情況及時進(jìn)行信息平臺升級改造，從而提高全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易數(shù)據(jù)支持能力和信息服務(wù)能力。