王倩倩 王洋洋

“案-件比”案件質(zhì)量評價體系的設(shè)立，是檢察機關(guān)機制改革的一個亮點，與最高人民檢察院下發(fā)的《2018-2022 年檢察改革工作規(guī)劃》中“完善案件管理和監(jiān)督機制，健全對司法辦案活動的統(tǒng)一集中管理，強化流程監(jiān)控等監(jiān)督機制，完善案件質(zhì)量評查機制，充分發(fā)揮案件質(zhì)量評查結(jié)果的作用”的要求一致，其“不僅僅是對過去檢察工作實績的評價，也是對未來檢察工作態(tài)勢的塑造”，[3]張建偉：《以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)解析》，《人民檢察》2020 年第9 期，第16 頁。旨在提高辦案質(zhì)效，提升司法公信力。在“以審判為中心”的改革背景之下，“案-件比”的內(nèi)涵價值是什么？“案-件比”體系構(gòu)建的制約因素和優(yōu)化方向有哪些？不在理論上厘清這些問題，就很難精準(zhǔn)實現(xiàn)“案-件比”在提升訴訟效率，促進(jìn)司法公正等方面的預(yù)期效果。

一、“案-件比”案件質(zhì)量評價體系概述

（一）“案-件比”的發(fā)展脈絡(luò)

在以審判為中心的刑事訴訟改革和以國家監(jiān)察委員會為核心的政治體制改革的背景之下，檢察機關(guān)積極轉(zhuǎn)變檢察理念，優(yōu)化功能職能，探索全新的案件質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)。2019 年4 月9 日，最高人民檢察院檢察長張軍同志在2019 年高檢院領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)講座第一講時，首次提到了通過分析案與件的比例關(guān)系從宏觀上反映司法業(yè)務(wù)運行情況的觀點。2019 年8 月28 日,在全國檢察機關(guān)刑事檢察工作會議上，張軍檢察長再次強調(diào)了“案-件比”的概念，強調(diào)其雖然不直接對業(yè)務(wù)工作優(yōu)劣做出評價，但卻是一套可以衡量司法辦案質(zhì)效的指標(biāo)體系,對提升辦案效率具有重要的參考意義?！鞍?件比”計算方式在經(jīng)歷5 次變更后，在2020 年3 月份初步定型，并在最高人民檢察院2020 年4 月26日發(fā)布的《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》中被確認(rèn)為案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系的核心指標(biāo)。至此，檢察機關(guān)以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價體系得到了檢察系統(tǒng)高層的正式確認(rèn)。

（二）“案-件比”的內(nèi)涵理解

“案-件比”不同于傳統(tǒng)刑事訴訟法學(xué)理論中對“案件”的理解，是源自于我國司法實踐中對于案件數(shù)的特殊認(rèn)識。具體是指，人民檢察院正式受理的“案”與案進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出來的“件”相比較，形成的一組對比關(guān)系。即案可能是同一個案件，但是“件數(shù)”卻可能不同。通俗來講，就是一當(dāng)事人的一個“案”與其所經(jīng)歷的多個“件”之間的比例。其中，“案”是程序意義上發(fā)生的具體案件，包括審查逮捕案件和未經(jīng)過審查批捕環(huán)節(jié)的審查起訴案件?！凹笔侵高@些具體的案進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷審查起訴、退回補充偵查、延長審查起訴期限、二審上訴、刑事申訴諸多訴訟階段之和。

（三）“案-件比”的價值功能

從公平正義上看，“案-件比”的目標(biāo)是實現(xiàn)實體正義與程序正義有機統(tǒng)一，確保檢察機關(guān)在追求實體公正的過程中，更加注重辦案與程序之間的動態(tài)關(guān)系，追求案件質(zhì)量、效率和效果的雙贏。“案-件比”中的“案”是檢察工作的核心，離開辦案，法律監(jiān)督就失去了實質(zhì)意義。“案-件比”中的“件”是保證程序正義的關(guān)鍵，只有嚴(yán)格管理辦案流程和環(huán)節(jié)，將必要的環(huán)節(jié)做到極致，將不必要的環(huán)節(jié)剔除，才能保證程序正義的實現(xiàn)。“案-件比”中的“比”是結(jié)果，更是標(biāo)尺，是從人民群眾、案件當(dāng)事人的視角對檢察辦案活動的具體審視，是檢驗是否“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受都公平正義”的重要標(biāo)尺。

從執(zhí)法為民上看，“案-件比”旨在從宏觀上反映司法業(yè)務(wù)的運行情況，實現(xiàn)跳出檢察看檢察的實踐效果，凸顯人民群眾、當(dāng)事人對司法辦案活動的實際感受評價檢察官辦案工作成效的重要性，將“人民群眾對辦案效果的感受作為評價檢察辦案的重要影響因子”。[4]樊崇義、李思遠(yuǎn)：《由理念走向制度——評檢察機關(guān)以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系》，《人民檢察》2020年第9 期，第7 頁。而檢察機關(guān)作為刑事訴訟的銜接環(huán)節(jié)，承接偵查活動也對接審判活動，同時也對二者進(jìn)行監(jiān)督。因此，一般情況下，檢察機關(guān)參與的“件”越多,辦案周期越長,辦案效率越低,辦案的社會效果就越差。檢察機關(guān)只能通過降低“案-件比”的方式提升人民群眾對檢察機關(guān)的滿意度,增強執(zhí)法辦案的政治效果、社會效果和法律效果。

從導(dǎo)向功能上看，“案-件比” 的指導(dǎo)意義通過對數(shù)據(jù)的匯總計算，全面掌握影響當(dāng)事人司法評價、體現(xiàn)司法機關(guān)辦案效率和質(zhì)量的審查處理活動情況，從而發(fā)現(xiàn)某些辦案環(huán)節(jié)的增減變化，以此進(jìn)一步探究其增加的必要性。要做到這一點，就倒逼檢察官必須將本職工作做到極致化，這也就實現(xiàn)了通過“案-件比”體系實現(xiàn)辦案質(zhì)量量化控制的設(shè)計目標(biāo)。但我們也應(yīng)當(dāng)注意到“案-件比”是反映辦案質(zhì)效的極簡指標(biāo)，無法照顧到檢察辦案的方方面面，因此，也就不能就個案評價個案。比如，涉黑惡案件等疑難復(fù)雜案件辦理難度更大，偵查確證的難度也更高，極易出現(xiàn)退補、延長審查起訴期限的情況，導(dǎo)致個案、個人“案-件比”偏高，我們就不能簡單將“案-件比”偏高歸責(zé)于承辦人。

二、“案-件比”案件質(zhì)量評價體系的制約因素

“案-件比”是一個綜合性的檢察質(zhì)量評價體系，涉及的因素很多。從表面上看，基準(zhǔn)“案”的數(shù)量、類型、性質(zhì)等被動因素能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生直接影響，但從根本上看，司法理念、管理方式、辦案能力等主動因素才是影響“案-件比”的深層次原因。

（一）制約“案-件比”案件質(zhì)量評價體系構(gòu)建的客觀因素

1.檢察主導(dǎo)作用的發(fā)揮效果。檢察機關(guān)通過引導(dǎo)辦案偵查可以有效降低“件”數(shù)，提升辦案效能。如果檢察機關(guān)在偵查階段為公安機關(guān)提供有力的偵查引導(dǎo)，進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)后，可以省卻一些不必要的訴訟程序，從而降低“案-件比”。目前，檢察機關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件中引導(dǎo)偵查的主要方式仍然是依據(jù)申請而啟動的提前介入制度，且引導(dǎo)偵查取證的范圍主要限于個案。引導(dǎo)方式過于單一，引導(dǎo)范疇過于局限都不利于檢察主導(dǎo)責(zé)任的發(fā)揮。同時，公安機關(guān)對檢察機關(guān)下發(fā)的檢察建議和糾正違法反饋不及時、反饋不認(rèn)真、甚至不作反饋等情況的存在，也一定程度上稀釋了通過引導(dǎo)偵查的有效行使來降低“案-件比”的實踐效果。

2.“案”的實然狀態(tài)?！鞍浮钡膶嵢粻顟B(tài)主要受案件的數(shù)量、類型、性質(zhì)三方面的影響。一是基準(zhǔn)“案”的數(shù)量。從理論上來講“案-件比”與案件數(shù)量應(yīng)成正相關(guān)關(guān)系，案件受理數(shù)越多，案多人少的矛盾越突出，案件管理難度越大，對“案-件比”的負(fù)面影響也就越大。但是，辦理案件數(shù)量也并不絕對影響“案-件比”，一些辦案數(shù)量大的院，通過嚴(yán)格的案件管理措施，能夠有效降低“案-件比”，但如果管理松懈，“案-件比”也會上浮。二是基準(zhǔn)“案”的類型。不同案件類型，辦理難度上有差距，對“案-件比”也存在一定影響。比如，破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序類和妨害社會管理秩序類案件多為聚眾型、團(tuán)伙型犯罪，在偵破難度、證據(jù)固定、證據(jù)鏈條梳理等方面更為復(fù)雜。為了保證辦案質(zhì)量，經(jīng)常會增加一些訴訟環(huán)節(jié)，進(jìn)而抬高了“案-件比”。而諸如危險駕駛、故意傷害、盜竊等犯罪，因為案件情況普遍較為簡單，證據(jù)也較為容易固定，一般不需要額外增加訴訟環(huán)節(jié)，“案-件比”也就相對較低。三是基準(zhǔn)“案”的性質(zhì)。從案件結(jié)構(gòu)上看，非共同犯罪“案-件比”一般較低。而共同犯罪，尤其是涉黑惡犯罪，因為涉案人員多、作案鏈條長、時間跨度大等原因，辦案程序相對較多和辦案期限也相對較長，“案-件比”也往往較高。

（二）制約“案-件比”案件質(zhì)量評價體系構(gòu)建的主觀因素

1.司法理念。由于重實體輕程序的落后司法理念長期存在，致使一些辦案人員在辦案過程中往往關(guān)注實體質(zhì)量，忽視辦案效率。隨著法治進(jìn)程的逐步推進(jìn)，人民群眾的司法意識也越來越強，對司法質(zhì)量和效率提出了新要求。因此，檢察官要時刻站在人民群眾的立場去考慮訴訟程序的必要性，提高對程序合法性和司法資源節(jié)約程度的要求。

2.辦案效能?！白詈玫摹?件比’就是1:1，即檢察機關(guān)受案后起訴到法院，一審宣告有罪，判決生效”。[5]張軍：《關(guān)于檢察工作的若干問題》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019 年第5 期，第8 頁。當(dāng)事人對審判結(jié)果和整個訴訟過程表示認(rèn)可，案結(jié)事了。達(dá)到這種“極致”的狀態(tài)，不僅需要檢察官要有很高的法律素養(yǎng)，保持對當(dāng)事人高度的“同理心”，還要能運用豐富的辦案經(jīng)驗和法律監(jiān)督能力，正確高效運用行使檢察權(quán)。實踐中，一些員額檢察官業(yè)務(wù)能力不強，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，辦案經(jīng)驗欠缺，導(dǎo)致辦案“難度”增大。一些員額檢察官存在辦案拖延、懶散的情況，將自己定位在司法程序的被動推動者上，不僅沒有從當(dāng)事人角度出發(fā)，從節(jié)約司法資源上考慮，積極審查案件，推動司法程序有序、高效運行，反而將司法程序運用到“極致”，簡單案件也運用退補和延期程序，人為延長辦案周期，導(dǎo)致辦案效率低下。

三、“案-件比”案件質(zhì)量評價體系發(fā)展的突破進(jìn)路

（一）“案-件比”案件質(zhì)量評價體系發(fā)展的制度保障

提高訴訟效率是構(gòu)建“案-件比”體系的價值追求，而訴訟效率的提高一方面要減輕當(dāng)事人的“訴累”，另一方面也要做到為司法工作人員“減負(fù)”，從制度層面為“案-件比”體系構(gòu)建提供保障。

1.突出案件管理的內(nèi)部監(jiān)督職能。案件管理部門受案審查時通過查閱卷宗、與移送單位了解案情等方式，從案件性質(zhì)、罪名、嫌疑人人數(shù)、犯罪次數(shù)、卷宗冊數(shù)等初步確定案件的疑難復(fù)雜程度。對于簡單案件，在統(tǒng)一系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行自動輪案，并提出建議適用簡易程序的意見，督促實行簡案快辦；根據(jù)案件繁簡程度，結(jié)合統(tǒng)一系統(tǒng)案件期限預(yù)警功能，在日常監(jiān)控中，實行分級預(yù)警。簡單案件20 天，一般案件30 天的辦案期限內(nèi)，分別提前7 天向辦案人進(jìn)行口頭預(yù)警。案件超期未結(jié)的通過系統(tǒng)發(fā)出《流程監(jiān)控通知書》，并向部門負(fù)責(zé)人通報，在年終考核中進(jìn)行負(fù)項評價。通過在統(tǒng)一系統(tǒng)內(nèi)對案件進(jìn)行法律文書的比對審查，發(fā)現(xiàn)承辦人未有效進(jìn)行案件審查，補查提綱籠統(tǒng)、含糊，偵查機關(guān)認(rèn)真補查后兩次補查內(nèi)容雷同的，提交給院相關(guān)部門進(jìn)行深入評查，并根據(jù)情況予以通報。對多次延長審查起訴期限的案件開展專項評查，對于人為拖延、延遲辦案的情況也予以通報，以督促承辦人減少無意義的訴訟流程，逐步提高刑事案件的辦案效率。

2.加大認(rèn)罪認(rèn)罰適用比例。認(rèn)識認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是司法改革的要求，也是降低“案-件比”的有效途徑。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬為原則，擴大相對不起訴、簡易程序案件以及人身傷害類、黃賭毒類案件適用比例。按照繁簡分流、輕重分道的思路，將醉駕、盜竊等類案件基數(shù)大，證據(jù)固定相對容易的案件，建立與公安機關(guān)信息共享模式，提高認(rèn)罪認(rèn)罰適用率，縮短辦案期限。

3.進(jìn)一步加強與公安、法院溝通協(xié)作。公檢法的有效溝通，是提高司法辦案效率的必要條件。檢察機關(guān)應(yīng)積極引導(dǎo)偵查機關(guān)找準(zhǔn)偵查方向，及時搜集證據(jù)，以盡可能減少延押、退補、延長審查起訴次數(shù)。案管部門、業(yè)務(wù)部門要加強與公安、法院溝通協(xié)調(diào)工作，細(xì)化對案件管轄、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等具體要求，以加快訴訟流程，減少訴訟環(huán)節(jié)。同時，檢察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。加大刑拘直訴、輕刑快審力度，對可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，提高簡易程序適用力度，形成辦案合力，“不定期選擇部分疑難、復(fù)雜典型案件開展觀摩庭審，聽庭后從組織、運用證據(jù)指控犯罪的角度進(jìn)行座談交流，增強偵訴互信、共同提高刑事證據(jù)質(zhì)量”。[6]李保軍、王磊：《“案- 件比”評價指標(biāo)下刑事案件管理精細(xì)化路徑初探》，《中國檢察官》2020 年第10 期上，第19 頁。

（二）“案-件比”案件質(zhì)量評價體系發(fā)展的技術(shù)保障

1.控制辦案時限?！鞍?件比”是反映辦案程序多寡的空間指標(biāo)體系，雖然它與辦案效率存在一定的正相關(guān)關(guān)系，但并不能直接體現(xiàn)辦案效率的升降，也不直觀反映具體辦案時間的多少。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)從平均辦案時限指標(biāo)入手，依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)提取受案數(shù)、受理時間、辦結(jié)日期等數(shù)據(jù)，進(jìn)行篩選、計算、匯總、分析，將每位員額檢察官的平均辦案時限按照部門以及辦理簡案、繁案的崗位分別進(jìn)行統(tǒng)計、排序，將平均辦案時限在檢察內(nèi)網(wǎng)公示。員額檢察官既可以從橫向上看出自己在部門內(nèi)辦案數(shù)量的多少以及辦案效率的高低，又可以從縱向上比較自己與往期辦案數(shù)量及效率的升降。在案件管理考核中，對個人和院際考核排名靠前、靠后的分別設(shè)定加減分，從正向、負(fù)項兩方面發(fā)揮引導(dǎo)作用，從而減少訴訟環(huán)節(jié)、縮短辦案時間。

2.提高輪案科學(xué)性。從案件分配角度看，案件分配難易程度不均衡，能者多勞的情況還大量存在。這就導(dǎo)致辦案經(jīng)驗少的檢察官辦理簡單案件且質(zhì)量不高，經(jīng)驗豐富的檢察官辦理疑難案件較多，退補、延期使用率也水漲船高的狀況頻出。因此將“案-件比”作為評價指標(biāo)，必須以科學(xué)輪案為前提，健全專業(yè)化分工和檢察官配置動態(tài)調(diào)整機制，針對破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序類和侵財類犯罪等辦理難度大，延期、退補適用率高的案件，合理細(xì)分罪名，靈活調(diào)整辦案力量。

3.優(yōu)化管理方式。實踐證明，退回補充偵查和延長審查起訴期限這兩項檢察業(yè)務(wù)與“案-件比”關(guān)系最為緊密,如何降低這兩項業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)，將成為降低“案-件比”的關(guān)鍵。[7]周曉武、陳晨：《“捕訴一體”后如何降低案件比》，《檢察日報》2019 年12 月 3 日，第3 版。因此，檢察機關(guān)要結(jié)合工作實際，調(diào)整崗位配比，將更多辦案能力強的員額檢察官吸納到辦案第一線，將個別“占崗”不辦案、辦案質(zhì)量較差的人員分流出去，提高職位與能力的匹配程度。同時，采取“定期檢查+不定期抽查”的方式，對退回補充偵查案件、延長審查起訴期限案件進(jìn)行專項評查，倒逼辦案質(zhì)效，把退回補充偵查情況納入案管部門流程監(jiān)控的重點，強化內(nèi)部審核與監(jiān)督。對補充偵查提綱存在明顯問題的案件，對有不符合條件而進(jìn)行延長審查起訴期限的案件提出書面糾正意見。同時，要注重評價的科學(xué)性，區(qū)分個體和整體評價的差異，區(qū)分疑難復(fù)雜案件與簡單案件的評價標(biāo)準(zhǔn)，客觀分析“案-件比”較高產(chǎn)生的原因是客觀原因引起還是檢察官工作不到位造成的，“將個別評價指標(biāo)的考核功能轉(zhuǎn)向預(yù)警提示功能”，[8]天津市河西區(qū)人民檢察院課題組：《檢察機關(guān)案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系的反思與運用》，《中國檢察官》2020 年第3 期上，第76 頁。充分發(fā)揮“案-件比”宏觀趨勢判斷的功能作用。

（三）“案-件比”案件質(zhì)量評價體系發(fā)展的能力保障

員額檢察官要爭做 “全科醫(yī)生式”檢察官，全面提升各項能力。善用法律法規(guī)政策，善于溝通交流融合，加強與公安、法院、司法局以及當(dāng)事人的溝通交流。充分利用提前介入環(huán)節(jié)和審查逮捕環(huán)節(jié)，對容易出現(xiàn)的共性、個性問題，定期開展交流和分析，不斷提升檢察官引導(dǎo)偵查的能力和水平，扎實做好引導(dǎo)公安機關(guān)的偵查取證工作，以提升公安機關(guān)的偵查水平，減少退回補充偵查案件數(shù)量和工作規(guī)范化水平。注重辦案的法律效果和社會效果，提高審查逮捕、審查起訴質(zhì)量，不捕不訴案件的釋法說理要詳實充分，消除公安機關(guān)、訴訟當(dāng)事人的疑慮或者不滿，[9]李樂、茆文秀:《檢察機關(guān)如何運用“案-件比”指標(biāo)指導(dǎo)科學(xué)辦案》，《江蘇法制報》2020 年3 月12 日，第 3 版。積極化解社會矛盾，促進(jìn)社會治理法治化建設(shè)。

綜上，檢察機關(guān)應(yīng)盡量降低“案-件比”，提升人民群眾對檢察機關(guān)的執(zhí)法滿意度。但同時，辦案又是檢察機關(guān)的生命線，不能為了單純追求“案-件比”，而忽視了案件質(zhì)量本身。要在保證案件質(zhì)量的前提下，充分運用“案-件比”指標(biāo)，將“件”的節(jié)點工作做到極致，減少不必要的訴訟環(huán)節(jié)，提升辦案質(zhì)量，節(jié)約司法資源。