郭彩霞 趙建國(guó) 張 薇

作為民事訴訟制度框架下專門為保護(hù)社會(huì)公共利益而設(shè)立的新型訴訟制度，目前民事公益訴訟制度解決了訴訟主體資格的問題，使社會(huì)公共利益損害問題能夠納入司法程序解決，實(shí)體法依據(jù)進(jìn)而成為影響制度運(yùn)行和目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。根據(jù)法律規(guī)定將民事公益訴訟界定為：由法律授權(quán)的訴訟主體，包括法定的機(jī)關(guān)和組織、檢察機(jī)關(guān)，對(duì)損害社會(huì)公共利益或有重大損害風(fēng)險(xiǎn)的行為向人民法院提起訴訟，要求行為人承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的制度。[5]《民事訴訟法》第五十五條、《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條。民事實(shí)體法中的“民事”系在與刑事責(zé)任、行政責(zé)任區(qū)分的民事責(zé)任意義上使用，民事公益訴訟本質(zhì)上是社會(huì)公共利益受損害后或有重大損害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的民事手段救濟(jì)亦即民事責(zé)任承擔(dān)問題。

一、問題的提出和分析

（一）實(shí)體法依據(jù)缺失導(dǎo)致“同案不同判”問題突出

司法案例是觀察一項(xiàng)訴訟制度運(yùn)行的最佳切入口。筆者梳理部分非法采礦、非法狩獵類刑事附帶民事公益訴訟案件發(fā)現(xiàn)，“同案不同判”現(xiàn)象十分突出。有學(xué)者對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的判決梳理后發(fā)現(xiàn)：能夠?yàn)橥恋厥褂脵?quán)權(quán)能所救濟(jì)的環(huán)境侵權(quán)案件是民事公益訴訟還是私益訴訟存在爭(zhēng)議；集體土地的服務(wù)功能期間損失是否屬于集體財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)而是否屬于社會(huì)公共利益的判斷上存在爭(zhēng)議。[6]楊秀清、謝凡：《環(huán)境民事公益訴訟法律適用困境及其破解》，《河北法學(xué)》2020 年第5 期，第46 頁(yè)以下。從有限的判例可以發(fā)現(xiàn)：（1）民事公益訴訟受案范圍不明確，一起案件是否屬于民事公益訴訟有爭(zhēng)議，（2）哪些利益屬于社會(huì)公共利益，判決不一致，（3）數(shù)個(gè)責(zé)任人之間是否承擔(dān)連帶責(zé)任不一致，（4）能否將體現(xiàn)公益損害責(zé)任的部分治理費(fèi)用扣除判決不一致，（5）法律依據(jù)缺失、援引規(guī)范混亂。如果仔細(xì)尋找，此類存在矛盾之處的裁判還有很多，我們有理由相信只要民事實(shí)體法未提供明確依據(jù)，這類問題還會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)，需要明確的民事實(shí)體法為民事公益訴訟制度圈定發(fā)揮作用的范圍和方式。

（二）處分權(quán)不明確導(dǎo)致“有進(jìn)無退”的困境

與傳統(tǒng)民事權(quán)利體系中權(quán)利人享有完全處分權(quán)不同，民事公益訴訟中由于訴訟主體與利益主體之間的分離，實(shí)體處分權(quán)能受限制并將其置于司法審查之下。目前民事公益訴訟的提起，理論上只有質(zhì)的要求沒有量的要求，只要存在社會(huì)公共利益受損的情形，即使情節(jié)很輕微，也要最終將案件推進(jìn)到司法審查環(huán)節(jié)。這種不計(jì)司法資源成本的方式不是一項(xiàng)實(shí)踐制度的良好品格。另外民事公益訴訟制度的構(gòu)建，忽視了責(zé)任人主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的積極性，沒有給予該社會(huì)公共利益侵害關(guān)系主體應(yīng)有的關(guān)注，當(dāng)事人自覺履行責(zé)任的成本無疑是最低的，如果責(zé)任人在損害發(fā)生后，積極采取救濟(jì)措施，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街贫葮?gòu)建方面的激勵(lì)。筆者梳理現(xiàn)有規(guī)定發(fā)現(xiàn)僅有司法解釋在海洋環(huán)境領(lǐng)域做了此類規(guī)定。[7]《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第八條第四款規(guī)定：“責(zé)任者已經(jīng)采取合理預(yù)防、恢復(fù)措施，其主張相應(yīng)減少損失賠償數(shù)額的，人民法院應(yīng)予支持?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第三十條規(guī)定：“船舶所有人為主動(dòng)防止、減輕油污損害而支出的合理費(fèi)用或者所作的合理犧牲，請(qǐng)求參與油污損害賠償責(zé)任限制基金分配的，人民法院應(yīng)予支持，比照本規(guī)定第二十九條第二款、第三款的規(guī)定處理?！?/p>

（三）責(zé)任方式適用混亂影響保護(hù)效果

適合社會(huì)公共利益保護(hù)需要的責(zé)任承擔(dān)方式未得到法律的承認(rèn)，實(shí)踐中對(duì)私益保護(hù)責(zé)任承擔(dān)方式加以改造適用，各地方人大常委會(huì)出臺(tái)文件中確認(rèn)補(bǔ)植復(fù)綠、土地復(fù)墾、增殖放流、勞務(wù)代償?shù)忍娲孕迯?fù)方式，[8]包括但不限于《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》中規(guī)定：“受損生態(tài)環(huán)境無法原地原樣修復(fù)的，可以判決侵權(quán)人采取補(bǔ)植復(fù)綠、土地復(fù)墾、增殖放流、勞務(wù)代償以及其他具有經(jīng)濟(jì)性、合理性、可行性的方式，對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行替代性修復(fù)?！薄逗颖笔∪嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》第十五條規(guī)定：“審判機(jī)關(guān)審理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)增加補(bǔ)植復(fù)綠、土地復(fù)墾、增殖放流、替代性修復(fù)等恢復(fù)性司法裁判內(nèi)容，確保生效裁判執(zhí)行。對(duì)需要組織生態(tài)修復(fù)等協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知相關(guān)行政機(jī)關(guān)?！薄肚嗪Ｊ∪嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)公益訴訟檢察工作的決定》規(guī)定：“在審理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件時(shí),靈活適用補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流、勞務(wù)代償?shù)却胧? 促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境及時(shí)有效修復(fù)。”存在的問題有：（1）部分責(zé)任方式與行政機(jī)關(guān)職責(zé)重合，模糊了民事公益訴訟作為行政執(zhí)法補(bǔ)充手段的地位。如對(duì)行為人因挖砂等行為破壞土地的，行政機(jī)關(guān)可以要求其復(fù)墾，對(duì)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不采取召回措施的，行政機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令其召回，該類行政職權(quán)與停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀的訴訟請(qǐng)求有一定重合，如果由民事公益訴訟代替行政執(zhí)法，將會(huì)架空行政權(quán)。（2）勞務(wù)替代存在侵犯當(dāng)事人基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。人的自由從債務(wù)中解脫出來是社會(huì)極其重大的進(jìn)步，各國(guó)普遍以憲法保障人的人身自由不受侵犯，不能因?yàn)楫?dāng)事人損害社會(huì)公共利益，以判決的方式確認(rèn)將金錢債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人勞務(wù)。（3）賠禮道歉的適用條件和方式標(biāo)準(zhǔn)不一。前文案例中，類似情況是否提出賠禮道歉操作不一致，分別在市級(jí)、省級(jí)、全國(guó)范圍內(nèi)賠禮道歉，沒有考慮影響范圍和大小。

二、當(dāng)前實(shí)體法規(guī)定對(duì)實(shí)踐問題的回應(yīng)不足

（一）《民法典》對(duì)民事公益訴訟的有限支持

《民法典》作為以民事主體為核心的私權(quán)利保護(hù)體系的法典化表達(dá)，對(duì)社會(huì)公共利益直接保護(hù)的關(guān)照不足。分析《民法典》中直接表述“公共利益”或“社會(huì)公共利益”的條款規(guī)定，[9]包括為公共利益征收征用（第一百一十七條、第二百四十三條）、權(quán)利不得濫用（第一百三十二條）、提前收回建設(shè)用地使用權(quán)（第三百五十八條）、規(guī)制合同（第五百三十四條）、姓名名稱肖像等的合理使用規(guī)則（第九百九十九條）、醫(yī)學(xué)和科研活動(dòng)規(guī)制（第一千零九條條）、新聞報(bào)道、輿論監(jiān)督免責(zé)（第一千零二十五條）、信息處理行為免責(zé)（第一千零三十六條）。將公共利益作為對(duì)民事行為進(jìn)行評(píng)價(jià)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并未明確社會(huì)公共利益自身的概念，沒有構(gòu)建完整的保護(hù)體系。位于《民法典》總則編第八章民事責(zé)任的第185 條以正面表述構(gòu)建了完整的英雄烈士保護(hù)民事公益訴訟法律規(guī)范，[10]《民法典》第一百八十五條規(guī)定：“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”但從其所處民事責(zé)任一章的位置，邏輯上并非將其所涉社會(huì)公共利益納入民事權(quán)益保護(hù)范圍，而是直接作為被保護(hù)的對(duì)象，對(duì)侵害行為直接克以責(zé)任?！睹穹ǖ洹非謾?quán)責(zé)任編調(diào)整因侵害民事權(quán)益產(chǎn)生的民事關(guān)系，限于人身、財(cái)產(chǎn)等民事權(quán)益，意即私益，由于法律解釋的方法限制，難以直接將“公益”如生態(tài)環(huán)境等利益納入其中。位于侵權(quán)責(zé)任編第七章的第一1234 條和第1235 條確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償法律規(guī)范，以直接規(guī)定損害賠償請(qǐng)求權(quán)的方式提供實(shí)體法依據(jù)的做法，但仍未明確損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)。在民法體系中，一項(xiàng)權(quán)利或者利益只有得到法律認(rèn)可才能被給予相應(yīng)保護(hù)，即使侵權(quán)責(zé)任編的定位由“責(zé)任”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皳p害賠償”，仍然需要明確法律規(guī)范將社會(huì)公共利益或者其具體類型化領(lǐng)域明確為權(quán)利基礎(chǔ)并納入損害賠償?shù)姆秶11]前引[5]，楊秀清、謝凡文，第51 頁(yè)。即便如此，兩條規(guī)范仍為民事公益訴訟其他領(lǐng)域在民法體系中確立實(shí)體法依據(jù)提供了借鑒范本。關(guān)于三類情形下的懲罰性賠償制度，通過對(duì)法律條款進(jìn)行解釋，并不能引申適用于民事公益訴訟，只能作為參考依據(jù)。

（二）單行法律規(guī)定步調(diào)不一

筆者梳理發(fā)現(xiàn)可供民事公益訴訟作為實(shí)體法依據(jù)的部門法有《固體廢物污染環(huán)境防治法》第85 條和《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條的規(guī)定并結(jié)合第94 條。[12]《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十五條規(guī)定：“造成固體廢物污染環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)排除危害，依法賠償損失，并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀?！薄逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。第九十四條第（一）項(xiàng) 海洋環(huán)境損害是指直接或者間接地把無知或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第64 條和《大氣污染防治法》第125 條均不是獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)規(guī)范，須結(jié)合侵權(quán)責(zé)任的相關(guān)法律規(guī)定才能確定明確的法律后果，內(nèi)容雖然具有解釋空間，但須解決將對(duì)環(huán)境的損害也納入權(quán)益保護(hù)范圍的問題。[13]《環(huán)境保護(hù)法》第六十四條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返谝话俣鍡l規(guī)定：“排放大氣污染物造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！?/p>

三、滿足實(shí)踐功用的現(xiàn)實(shí)選擇

（一）最高追求：有一個(gè)能作為權(quán)利泉源的實(shí)體基礎(chǔ)

制度構(gòu)建的最高追求是邏輯自洽的體系，民事公益訴訟制度的適用情形主要是社會(huì)公共利益受損保護(hù)問題，基于法律利益與損害救濟(jì)的基本邏輯關(guān)系而言，首先要求的是一個(gè)內(nèi)容明確范圍清晰的權(quán)利基礎(chǔ)，其次是對(duì)法律利益的周全保護(hù)方式，最后是確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的制度，協(xié)調(diào)民事公益訴訟所產(chǎn)生的責(zé)任在整個(gè)法律體系中責(zé)任位置和實(shí)現(xiàn)順位。

（二）現(xiàn)實(shí)困難：社會(huì)公益利益概念難以界定

“公共利益”概念舉世通行，但其在不同國(guó)家中所指差異甚大，法學(xué)理論對(duì)公共利益的界定尚未有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，甚至是否存在公共利益這一問題都有爭(zhēng)論，因此本文不做過多介紹。[14]關(guān)于對(duì)民事公益訴訟中公益概念的討論及各種觀點(diǎn)，可參見白彥：《民事公益訴訟理論問題研究》，北京大學(xué)出版社2016 年版，第2-25 頁(yè)；孫笑俠：《論法律與社會(huì)利益》，《中國(guó)法學(xué)》1995 年第4 期；張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究》，《清華法學(xué)》2013 年第4 期。我國(guó)現(xiàn)行法肯定了公共利益的存在，并區(qū)分國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，有學(xué)者總結(jié)其功用為：作為立法宗旨；作為公權(quán)力行使的正當(dāng)依據(jù)；行為的前提和合法性的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)公民基本權(quán)利限制的標(biāo)準(zhǔn)。[15]鄭永流、朱慶育等：《中國(guó)法律中的公共利益》，北京大學(xué)出版社2014 年版，第4-23 頁(yè)。從以上功用來看，其存在主要是作為衡量工具存在而不是被直接保護(hù)的對(duì)象，本身無需有明確的范圍界限。從法律規(guī)范的分類角度，民事公益訴訟中的“公共利益”屬于規(guī)范性構(gòu)成要件，是抽象的、只能通過評(píng)價(jià)來對(duì)其進(jìn)行價(jià)值判斷且不具有現(xiàn)實(shí)有形參照物的法律構(gòu)成要件。[16]前引[5]，楊秀清、謝凡文，第45 頁(yè)。對(duì)此類概念，探究理論上的定義殊為困難，因此通過定義“公共利益”“社會(huì)公共利益”的概念來提供明確實(shí)體法依據(jù)的方式難度太大。

（三）務(wù)實(shí)選擇：明確類型化的社會(huì)公共利益為法律的保護(hù)對(duì)象

如果退而求其次，追求在具體案件中區(qū)分是否存在公益受損的疑問，能實(shí)現(xiàn)這樣的功用，在實(shí)踐層面對(duì)于明確概念的要求就可以相當(dāng)程度得到滿足。社會(huì)公共利益的類型化是可取的方式，如為法律所確認(rèn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、英雄烈士保護(hù)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域仍然是一個(gè)類概念并可以細(xì)分，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域可以根據(jù)環(huán)境介質(zhì)不同所劃分為水體、大氣、土壤等領(lǐng)域，消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域又可根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)定加以類型化。[17]《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者提供的商品或者服務(wù)具有下列情形之一的，適用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第四十七條規(guī)定：（一）提供的商品或者服務(wù)存在缺陷，侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的；（二）提供的商品或者服務(wù)可能危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全，未做出真實(shí)的說明和明確的警示，未標(biāo)明正確使用商品或者接受服務(wù)的方法以及防止危害發(fā)生方法的；對(duì)提供的商品或者服務(wù)質(zhì)量、性能、用途、有效期限等信息作虛假或引人誤解宣傳的；（三）賓館、商場(chǎng)、餐館、銀行、機(jī)場(chǎng)、車站、港口、影劇院、景區(qū)、娛樂場(chǎng)所等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所存在危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)的；（四）以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消費(fèi)者權(quán)利、減輕或者免除經(jīng)營(yíng)者責(zé)任、加重消費(fèi)者責(zé)任等對(duì)消費(fèi)者不公平、不合理規(guī)定的；（五）其他侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)等損害社會(huì)公共利益的行為?！备鞯胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)出臺(tái)文件中對(duì)公益訴訟“等”外領(lǐng)域的規(guī)定，[18]包括但不限于《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)依法探索開展城市公共安全、金融秩序、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息安全、歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)等領(lǐng)域的公益訴訟工作?！薄稄V東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定：“在安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生安全、特殊群體合法權(quán)益保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域探索拓展民事公益訴訟和行政公益訴訟案件范圍?！薄逗颖笔∪嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定：“辦理安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、大數(shù)據(jù)安全、互聯(lián)網(wǎng)侵害公益、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀等領(lǐng)域公益訴訟案件?！薄肚嗪Ｊ∪嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)公益訴訟檢察工作的決定》規(guī)定：“探索辦理人民群眾關(guān)注的公共衛(wèi)生和應(yīng)急管理、野生動(dòng)物保護(hù)等領(lǐng)域公益訴訟案件?！逼鋬?nèi)容也可以作為社會(huì)公共利益類型化的參考，如安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人等特殊群體權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等。需要強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利相對(duì)于利益具有更強(qiáng)的正當(dāng)性標(biāo)示效果，將某種法律利益上升為權(quán)利加以保護(hù)，能夠產(chǎn)生正當(dāng)化作用，減輕論證負(fù)擔(dān)。社會(huì)公共利益的類型化也起到相同的作用，法定領(lǐng)域的案件，其所體現(xiàn)的社會(huì)公共利益有自我證成的效果。

四、實(shí)體法所提供的周全保護(hù)方式

民事公益訴訟不同領(lǐng)域的差別很大，納入民事責(zé)任體系的難度不一。英雄烈士保護(hù)領(lǐng)域完全可以采用一般人格權(quán)的保護(hù)方式。消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域由于人數(shù)不特定的特點(diǎn)，困難集中在賠償損失的適用。環(huán)境公益訴訟基于生態(tài)環(huán)境利益與傳統(tǒng)私益的性質(zhì)區(qū)別，其對(duì)保護(hù)方式的改造需求最大。

（一）訴訟請(qǐng)求的適當(dāng)調(diào)整

停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)。一般在提起訴訟時(shí)侵害行為已經(jīng)停止，公益訴訟追求的效果是后續(xù)危害不再發(fā)生，可以要求消除責(zé)任人繼續(xù)侵害的條件，如侵害消費(fèi)者個(gè)人信息的案件，當(dāng)事人留存的電子資料及其存儲(chǔ)介質(zhì)都應(yīng)當(dāng)予以處理。排除妨害或者消除危險(xiǎn)的訴訟請(qǐng)求，在民事公益訴訟案件中可能轉(zhuǎn)化為應(yīng)急處置費(fèi)用的承擔(dān)，當(dāng)出現(xiàn)污染環(huán)境或者食藥安全事件后，由行政機(jī)關(guān)或者具有專業(yè)資質(zhì)的單位采取行動(dòng)和措施應(yīng)急處置，產(chǎn)生的費(fèi)用屬于賠償損失的內(nèi)容。

修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失和費(fèi)用?！睹穹ǖ洹穼?duì)該兩項(xiàng)責(zé)任承擔(dān)方式在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的適用做了明確規(guī)定。修復(fù)生態(tài)環(huán)境的條件是“生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的”，而且明確了責(zé)任人自行修復(fù)在先，未在期限內(nèi)修復(fù)的，才可以代為修復(fù)并主張費(fèi)用。對(duì)于沒有修復(fù)可能的，實(shí)踐中采取替代性修復(fù)促進(jìn)區(qū)域環(huán)境容量和承載能力的恢復(fù)和提升，具體方案可由具有資質(zhì)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)提供專業(yè)技術(shù)支持。在明確損失和費(fèi)用范圍之后，賠償損失的適用與傳統(tǒng)民事責(zé)任一致，不存在適用的困難。

賠禮道歉。賠禮道歉的過度使用遭到了學(xué)者的質(zhì)疑，“過廣地設(shè)置賠禮道歉等以彌補(bǔ)精神痛苦為目的的法律責(zé)任,將導(dǎo)致法律的高度不確定性。原則上說,人們應(yīng)自己努力克服各種不快,而不是由法律提供無微不至的保護(hù)?！盵19]葛云松：《賠禮道歉民事責(zé)任的適用》，《法學(xué)》2013 年第5 期，第93 頁(yè)。民事公益訴訟案件尤其是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，彌補(bǔ)精神痛苦的必要性和實(shí)現(xiàn)程度需要重新考量。

（二）懲罰性賠償?shù)囊?/h3>

消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋中并未將賠償損失這一傳統(tǒng)民事責(zé)任承擔(dān)方式明確列舉,導(dǎo)致典型的小額分散型侵害無法得到全面救濟(jì)，懲罰性賠償制度的引入，不僅可以解決要求責(zé)任人承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任問題，還可以起到震懾、遏制、懲罰違法行為的作用?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》要求“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”，實(shí)踐中已經(jīng)不乏法院支持懲罰性賠償?shù)陌咐?，但是在懲罰性數(shù)額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、能否與其他財(cái)產(chǎn)責(zé)任抵扣、賠償金使用方面適用上存在混亂，需要統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，[20]田漫、柴冬梅：《食藥安全領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)懲罰性賠償相關(guān)問題研究》,《中國(guó)檢察官》2020 年第4 期下，第62-67 頁(yè)。不能直接依據(jù)消費(fèi)者提出懲罰性賠償?shù)姆梢?guī)定提出。

（三）完善數(shù)個(gè)責(zé)任者之間責(zé)任承擔(dān)規(guī)則

通過確認(rèn)數(shù)個(gè)責(zé)任者之間外部連帶責(zé)任增加整體責(zé)任財(cái)產(chǎn)以更好保護(hù)公益。《侵權(quán)責(zé)任法》之所以明確多種情形下數(shù)個(gè)責(zé)任者對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任，并進(jìn)行內(nèi)部區(qū)分，是基于對(duì)被侵害權(quán)益優(yōu)先保護(hù)的考量。民事公益訴訟對(duì)《侵權(quán)責(zé)任法》確定的歸責(zé)原則、責(zé)任大小的分配原則、承擔(dān)責(zé)任的方式等可以適用。[21]王旭光、魏文超、劉小飛、劉慧慧：《〈關(guān)于審理生態(tài)環(huán)損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）〉的理解與適用》，《人民司法》2019 年第34 期，第32 頁(yè)。另外，對(duì)一些特殊情形下的污染環(huán)境行為，如危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物，法律規(guī)定從產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置的各個(gè)環(huán)節(jié)建立起鏈條封閉的管理體系，禁止交由無經(jīng)營(yíng)許可證的單位處理，如某一環(huán)節(jié)中行為人將危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物交由無資質(zhì)的人員處理，最終造成環(huán)境污染，結(jié)合低于合理交易價(jià)格等因素，應(yīng)當(dāng)要求違反行政管理規(guī)定的人員和實(shí)際處置人員承擔(dān)連帶責(zé)任。

（四）合理的訴訟分流設(shè)計(jì)

適當(dāng)賦予具有起訴資格的主體尤其是檢察機(jī)關(guān)更加靈活的處分權(quán)，重視責(zé)任人自我糾錯(cuò)的主動(dòng)性。目前已經(jīng)有地方人大常委會(huì)文件提出了檢察機(jī)關(guān)與責(zé)任人磋商解決問題的途徑，[22]《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定：“侵權(quán)行為人自行糾正違法行為，采取補(bǔ)救措施，或者承諾整改的，檢察機(jī)關(guān)可以就民事責(zé)任的承擔(dān)與侵權(quán)行為人進(jìn)行磋商。經(jīng)磋商達(dá)成協(xié)議的，可以向?qū)徟袡C(jī)關(guān)申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)磋商未達(dá)成協(xié)議的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起民事公益訴訟?！必?zé)任人已經(jīng)自行糾正違法行為、采取補(bǔ)救措施或者承諾未來整改的，檢察機(jī)關(guān)可以不起訴，向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)也是可選項(xiàng)，理論上在檢察機(jī)關(guān)處理階段即可終結(jié)。另外，具體案件中當(dāng)事人明顯不具有責(zé)任承擔(dān)能力、受損的社會(huì)公共利益顯著輕微等情形，應(yīng)當(dāng)合理終結(jié)案件辦理，只需要設(shè)計(jì)公告、聽證等方式予以監(jiān)督。

五、配套制度周全保護(hù)的設(shè)計(jì)

（一）訴訟時(shí)效制度的改造適用

1.民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)適用訴訟時(shí)效。作為社會(huì)公共利益的保護(hù)手段，對(duì)破壞環(huán)境資源犯罪的追究受追溯時(shí)效限制，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行進(jìn)行行政處罰同樣受時(shí)間限制，因此單純以保護(hù)的利益性質(zhì)為由不適用訴訟時(shí)效，不符合整體的法律體系邏輯。另外從訴訟時(shí)效制度價(jià)值來看，一方面是“懲罰躺在權(quán)利上睡覺的人”，另一方面是保護(hù)債務(wù)人利益，維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，排除訴訟時(shí)效適用，將導(dǎo)致價(jià)值失衡。

2.具體制度應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。訴訟主體與利益主體的分離導(dǎo)致以“知道”或者“應(yīng)當(dāng)知道”權(quán)利受侵害的主觀標(biāo)準(zhǔn)難以適用，借鑒行政處罰時(shí)間的客觀計(jì)算方式較為合理，自行為發(fā)生之日、損害發(fā)生之日或損害加重之日起算。時(shí)間期限可以區(qū)分不同領(lǐng)域確定，如英雄烈士保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，可采用現(xiàn)行規(guī)定，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，可以較三年時(shí)間適當(dāng)延長(zhǎng)，但不宜較刑法追訴時(shí)效更長(zhǎng)，以環(huán)境污染罪最長(zhǎng)十年追訴時(shí)效為最高限，合理確定。建議在先順序訴訟主體受理后，在訴訟時(shí)效最后六個(gè)月內(nèi)未提起訴訟的，訴訟時(shí)效中止，避免因其未及時(shí)提起訴訟導(dǎo)致在后順序的訴訟主體受訴訟時(shí)效限制的情況。由于超過訴訟時(shí)效的效果是抗辯權(quán)發(fā)生，訴訟主體可進(jìn)行磋商、調(diào)解、和解等工作，符合條件的，基于最大限度保護(hù)公益的理念也應(yīng)繼續(xù)提起訴訟。

（二）責(zé)任競(jìng)合時(shí)的優(yōu)先權(quán)問題

目前現(xiàn)行法律并未對(duì)刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任在認(rèn)定環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)做出明確規(guī)定，但在責(zé)任實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)明確了民事責(zé)任優(yōu)先原則，[23]《民法典》第一百八十七條規(guī)定：“民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任；民事主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任?！贝_切的說是私權(quán)優(yōu)先原則，其法理基礎(chǔ)在于，人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)益是人們生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，而刑事責(zé)任、行政責(zé)任中財(cái)產(chǎn)責(zé)任的直接受益對(duì)象是國(guó)家，當(dāng)二者無法兼顧時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)讓步。但民事公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益，與刑事責(zé)任、行政責(zé)任中所體現(xiàn)的社會(huì)公共利益具有同質(zhì)性，導(dǎo)致刑事罰金、行政罰款與民事公益訴訟中的賠償責(zé)任的重復(fù)，建議體現(xiàn)同一利益的相同責(zé)任內(nèi)容在認(rèn)定階段予以扣除，或者在實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)允許抵消。

對(duì)于責(zé)任財(cái)產(chǎn)不足的情況，環(huán)境民事公益訴訟司法解釋明確私益訴訟原告的受償順位應(yīng)優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟原告。[24]《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第三十一條規(guī)定：“被告因污染環(huán)境、破壞生態(tài)在環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟中均承擔(dān)責(zé)任，其財(cái)產(chǎn)不足以履行全部義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)先履行其他民事訴訟生效裁判所確定的義務(wù)，但法律另有規(guī)定的除外。需要說明的是船舶油污損害賠償糾紛案件實(shí)行按比例分配原則?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第二十七條規(guī)定：“油污損害賠償責(zé)任限制基金不足以清償有關(guān)油污損害的，應(yīng)根據(jù)確認(rèn)的賠償數(shù)額依法按比例分配?！备鶕?jù)前述私權(quán)優(yōu)先原則的法理基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)在民事公益訴訟全部領(lǐng)域確認(rèn)私益訴訟原告的優(yōu)先受償?shù)匚?。民事公益訴訟制度尚處于發(fā)展的初期階段，不斷總結(jié)實(shí)踐探索出現(xiàn)的問題并加以解決是促進(jìn)制度不斷完善的必由之路，在此過程中，將不斷面臨自身體系構(gòu)建和與現(xiàn)有法律體系協(xié)調(diào)的問題，現(xiàn)階段民事公益訴訟制度對(duì)實(shí)體法的需求是在必要范圍內(nèi)的最小限度修改，必要性是出于民事公益訴訟制度性質(zhì)維持的需要，不做如此的修改，公益訴訟的屬性就要喪失掉，最小限度是公益訴訟制度的特殊性決定的，不能另起爐灶再造“一般”。但隨著實(shí)踐的發(fā)展，民事公益訴訟制度在民事法律體系中占據(jù)更加重要的地位甚至進(jìn)行單獨(dú)立法也是可以做樂觀設(shè)想的。