董帥

（成都銀杏酒店管理學院，四川 成都 611743）

1 農(nóng)村人居環(huán)境治理問題的提出

改革開放40多年來，伴隨著城鎮(zhèn)化建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、生態(tài)文明體制改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和廁所革命等頂層政策的貫徹與實施，我國農(nóng)村的社會概貌發(fā)生了根本性變化，人民群眾對美好生活的向往上升到了新的歷史高度。若要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標必將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，但發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟必將帶來諸多人居環(huán)境治理問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要農(nóng)村環(huán)境治理體制機制及政策與城市并行發(fā)展［1］。面對農(nóng)村人居環(huán)境日益惡化的窘境，僅僅依靠基層政府治理往往難以獲得理想的成效，需在相關的制度框架范疇內(nèi)將相關行為者納入其中，運用激勵、協(xié)商、互動等手段，達成農(nóng)村人居環(huán)境治理領域內(nèi)的協(xié)同善治［2-4］。人居環(huán)境領域內(nèi)的協(xié)同治理需要進一步厘清環(huán)境治理的治理主體、治理權威、治理愿景等基本問題。農(nóng)村人居環(huán)境治理問題涉及的相關利益者眾多，將協(xié)同治理理論應用于環(huán)境治理領域需要將多元利益相關者納入環(huán)境政策的制定與執(zhí)行當中，以期進一步提升農(nóng)村環(huán)境類公共產(chǎn)品的供給效率。

2 農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理能力提升的困局

環(huán)境具有較強的公共產(chǎn)品特征。在城市人居環(huán)境治理領域，環(huán)保執(zhí)法力度不斷加大，協(xié)同治理體制和機制不斷優(yōu)化，環(huán)境協(xié)同治理成效顯著。分析農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理能力提升的困局有利于識別農(nóng)村環(huán)境治理領域存在的問題，為進一步提升其能力提供相應的思路借鑒［5-7］。

2.1 農(nóng)村人居環(huán)境保護相關法規(guī)缺乏現(xiàn)實針對性

協(xié)同治理強調(diào)權威的分散性與主體的多元化。法治是社會治理的一種新型文明形態(tài)，其有效供給是農(nóng)村環(huán)境治理的重要保障。農(nóng)村環(huán)境治理需法治先行，通過法治保障多元利益主體協(xié)同參與。我國現(xiàn)行制定的與農(nóng)村環(huán)境保護相關的法律法規(guī)眾多，無論是環(huán)境保護基本法、大氣污染防治法，還是水污染防治法，這些環(huán)保的法律條文均是零散的包含農(nóng)村環(huán)境人居治理的相關內(nèi)容，顯然不足以滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境治理并未走向制度化與法制化的軌道上［8］。

2.2 農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理主體缺失

改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務。農(nóng)村環(huán)境治理歸屬社會治理范疇，社會治理是以實現(xiàn)和維護群眾權力為核心，發(fā)揮著多元治理主體的作用［9］，促進著人與社會、人與自然的和諧共生發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，主體權責的明晰界定、主體的互動協(xié)作是協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯要求。在農(nóng)村人居環(huán)境治理中基層政府職能模糊，農(nóng)村居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與度低，缺乏環(huán)境保護類機構的參與，使得主體的范圍與邊界模糊不清，這是環(huán)境治理領域存在主體困局的根本原因。當前我國農(nóng)村環(huán)境治理的機構設置、人員配備、執(zhí)法力度、技術應用、制度建設發(fā)展均相對滯后于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的治理要求，并未完全構建起長效的投入機制。

2.3 農(nóng)村人居環(huán)境類基礎公共服務設施供給水平偏低

我國基礎公共服務的供求失衡主要表現(xiàn)在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的公共服務供給失衡［10］。農(nóng)村環(huán)境治理類公共服務的構建不僅是政府回應農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀惡化的需要，也成為影響未來農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展最嚴峻的挑戰(zhàn)之一。與城市的環(huán)境保護投資相比較，農(nóng)村環(huán)境類基礎公共服務供給嚴重短缺，這是基層政府在農(nóng)村環(huán)境治理中嚴重缺位的主要表現(xiàn)之一?；鶎诱徺I農(nóng)村環(huán)境治理服務始終面臨著一些困局，如缺乏制度配套與政策執(zhí)行滯后，承接主體缺失與評估機制不健全，社會組織選擇性承接與民眾參與度低等。農(nóng)村環(huán)境類基礎公共服務的供給有待進一步給予相關的制度安排、機制構建，需納入地方政府購買公共服務范疇。

2.4 農(nóng)村人居環(huán)境治理行政問責機制不健全

構建縣鄉(xiāng)兩級環(huán)境問責機制是農(nóng)村生態(tài)文明體系建設的根本要求。生態(tài)環(huán)境行政問責機制是政府落實生態(tài)責任，貫徹財政轉移支付制度，加強環(huán)境類公共服務供給的一種有效機制。由于農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展產(chǎn)生的詬病是一個長期積累的結果，農(nóng)村人居環(huán)境治理不僅期限長，見效慢，而且需要政府在人員配備、基礎設施建設、服務的購買等方面給予一定的財政支持，所以基層政府對環(huán)境治理的動因不強。在城市環(huán)境發(fā)展規(guī)劃中，目前我國已將綠色GDP作為官員績效考核與職位升遷的依據(jù)，而在廣大的農(nóng)村缺乏相應的環(huán)境問責機制。許多基層政府以GDP論英雄，低效式、運動式執(zhí)行農(nóng)村環(huán)境治理工作，效果甚微。

2.5 農(nóng)村人居環(huán)境治理良性補償機制缺失

構建市場化與多元化的農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境補償機制是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，現(xiàn)有的資金來源較為零散，轉移補償支付力度遠遠不能滿足農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實需要。例如，《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）提到多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護補償力度。但從我國已經(jīng)出臺的相關法律法規(guī)來看，對農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境補償所涉及的主體，對補償中所涉及的相關方權利、義務，缺乏相關的法制支撐。目前，中央轉移支付的補償范圍有限，環(huán)境類公共產(chǎn)品供給不足。

2.6 農(nóng)村人居環(huán)境治理信息共享與溝通機制缺失

良好的媒介信息共享機制建設對保障村民的知情權與提升公眾對環(huán)境問題的認知，參與環(huán)境問題的防控與監(jiān)督具有一定的現(xiàn)實意義。相對城市的環(huán)境治理手段與方法，農(nóng)村的環(huán)境治理很多處于空白。例如，農(nóng)村環(huán)境技術檢測與反饋平臺缺失，信息報告與查詢平臺缺乏，有關環(huán)境污染信息的查詢大多屬于縣級或以上單位的環(huán)境污染指數(shù)、建議的防護措施等。這些因素使得相關公眾參與環(huán)境協(xié)同治理的認知不到位。農(nóng)村環(huán)境信息共享與溝通平臺、信息報告與查詢平臺的搭建與規(guī)范化建設有待進一步深入。

2.7 農(nóng)村人居環(huán)境考評體系與監(jiān)控機制缺失

農(nóng)村人居環(huán)境考評指標體系與監(jiān)控機制構建是回應農(nóng)村環(huán)境治理困局的需要，也是多主體參與環(huán)境治理并衡量協(xié)同治理成效的重要方式與手段。受傳統(tǒng)公共行政思想影響，基層政府官員環(huán)境年度審計監(jiān)控機制與監(jiān)控機制構建理念的執(zhí)行力度相對偏低，環(huán)境績效見效慢，更多屬于軟性考核指標，往往在基層政府官員價值偏好選擇上處于次優(yōu)化，進而表現(xiàn)為農(nóng)村環(huán)境考評主體、對象、機構、內(nèi)容指標體系構建都較為缺失，監(jiān)控機制發(fā)展滯后。

3 農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理能力提升的實施路徑

杜絕農(nóng)村環(huán)境治理回到城市環(huán)境“破壞—治理”的軌道上去，避免增加不必要的治理成本。以法制為保障，政府為主導，建立健全農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡，是提升農(nóng)村環(huán)境治理能力的根本之策。

3.1 建立健全農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理的政策法規(guī)

制度建設是實現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理的必要條件，而非充分條件。應注重發(fā)揮法治在基層農(nóng)村環(huán)境治理中的重要作用，保障廣大農(nóng)村社會公眾的合法權益。從目前的法制建設狀況來看，有必要構建一套從國家層面的專項立法，在法治上保障多元化主體的地位并規(guī)范其運行機制，提升廣大農(nóng)村人居公共環(huán)境的治理水平。重點規(guī)范農(nóng)村環(huán)境治理的主體權責，農(nóng)村環(huán)境公共服務購買，公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理保障，農(nóng)村環(huán)境治理成效評估等，促進基層政府、市場、社會組織、村居民之間協(xié)同共治，共同參與到環(huán)境治理中。

3.2 加強農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理的主體建設

社會治理主體的多元化與制度化是協(xié)同治理理論構建的應有之義。進一步細化基層政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的統(tǒng)攬作用。在農(nóng)村環(huán)境治理領域，傳統(tǒng)的以政府為核心與邊陲的一元治理體系構建顯然已經(jīng)不能滿足社會需求，需要多主體的協(xié)商共治，提升其環(huán)境治理效能。培育與發(fā)展農(nóng)村人居環(huán)境治理中的自治組織協(xié)同網(wǎng)絡，借助自組織網(wǎng)絡引導村民樹立環(huán)境保護意識，貫徹環(huán)境保護相關的法律法規(guī)，對環(huán)境違法行為進行科學監(jiān)控，落實公民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與環(huán)境治理的主體責任。進一步加強社會承接組織參與農(nóng)村環(huán)保的投入機制與回報機制建設，搭建和推進環(huán)境領域的第三方治理，培育社會承接組織。

3.3 完善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境類公共服務的政府購買機制

增強農(nóng)村環(huán)境類公共服務的供給，破解環(huán)境公共服務供需不匹配的矛盾，構建相應的政府購買機制，是當前農(nóng)村人居環(huán)境治理的現(xiàn)實需要。社區(qū)作為人居環(huán)境治理的基本單元，在農(nóng)村肩負著重大的責任。要創(chuàng)新社區(qū)環(huán)境治理機制，使社會組織參與其中，提升環(huán)境治理能力，建設農(nóng)村社區(qū)共治共享的社會生活和諧圈。可依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與鄉(xiāng)村廁所革命等多種策略的實施，將農(nóng)村基層環(huán)境類公共服務納入基層政府采購規(guī)劃，并以常態(tài)化的制度保障農(nóng)村環(huán)境類公共服務的供給。針對農(nóng)村環(huán)境治理的艱巨性和復雜性，有必要發(fā)展農(nóng)村類環(huán)保公益組織與基層農(nóng)村自治組織，并通過政府預算給予其相應的經(jīng)費支撐。

3.4 完善農(nóng)村人居環(huán)境治理行政問責機制

進一步明確基層政府的權責，構建科學合理的生態(tài)行政問責機制與補償機制是新時代農(nóng)村建設的基本要求。科學合理的生態(tài)環(huán)境行政問責與良性補償機制是基層政府落實環(huán)境治理職能。增強治理動因、構建政府生態(tài)績效的基礎。為了營造文明、整潔、健康的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高整體生態(tài)質(zhì)量，有必要構建和完善生態(tài)環(huán)境治理行政問責機制。同時，需要構建一套系統(tǒng)完整的監(jiān)控與評價指標體系，作為基層政府環(huán)境績效考評的內(nèi)容構成之一，重點從組織保障是否落實，宣傳發(fā)動是否到位，公眾參與是否積極，監(jiān)督檢查運行是否科學以及行政督導問責是否有利為依據(jù)，促進環(huán)境執(zhí)法力度不斷提高。

3.5 完善農(nóng)村人居環(huán)境治理良性補償機制

探索建立農(nóng)村人居環(huán)境治理良性補償機制是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、改善地域性生態(tài)環(huán)境差異的一種有效手段與方法。針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和差異，有必要構建全方位多層次的生態(tài)環(huán)境良性補償機制，將中央補償與地方補償、國家補償和個體補償結合起來。要拓寬投融資渠道，強化鄉(xiāng)村振興投入保障機制。在補償機制構建方面，應結合不同區(qū)域的實際情況，因地制宜地實施精準治理。構建健全的農(nóng)村環(huán)境良性補償機制。針對補償資金一定要做到?？顚Ｓ?，保障資金的使用時效。加強對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉移支付力度，促進地方環(huán)境公益事業(yè)的投資成效得以提升。

3.6 構建和拓寬農(nóng)村人居環(huán)境信息共享與溝通機制

公眾與社會組織參與環(huán)境協(xié)同共治依賴于真實而完整的環(huán)境信息。農(nóng)村環(huán)境信息共享與溝通機制的構建與完善是保障其知情權、表達權、參與權的需要，也是公民參與互動調(diào)和與治理環(huán)境的現(xiàn)實需要。在縣級以下應采用相應的技術支撐，搭建相應的信息平臺，對外定期公布相關的環(huán)境信息。在信息共享機制搭建過程中，環(huán)境保護應落實職責，進一步完善環(huán)境信息公開目錄，方便公眾查詢，保障村民依法行使環(huán)境監(jiān)督權。環(huán)境信息應在立足于滿足公眾知情權與參與權的前提下，力求數(shù)據(jù)快速、準確、全面，運用科技工具和方法，將環(huán)境信息的識別、評價、預警、處置等信息定期對外公布。

3.7 完善農(nóng)村人居環(huán)境考評與監(jiān)控機制

農(nóng)村環(huán)境治理多主體考評與監(jiān)控機制的缺失是農(nóng)村環(huán)境持續(xù)惡化的重要根源。環(huán)境治理的多元主體是責、權、利構成的統(tǒng)一體，為了使環(huán)境政策的制定和執(zhí)行者能增強執(zhí)行力，有必要完善生態(tài)環(huán)境考評和監(jiān)控機制。農(nóng)村環(huán)境協(xié)作治理能力的提升是一個循序漸進的過程，離不開農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的考評與監(jiān)控機制建設。要制定目標考評與監(jiān)控辦法，將人居生態(tài)效益納入農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展評價指標體系中，開展多維度與多側重的考評，將定時考評與定量考評結合起來，注重考評手段與方法的創(chuàng)新。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)控機制的建設是環(huán)境監(jiān)控的主體、指向對象、監(jiān)控的重點、監(jiān)控的技術手段構成的一個有機整體。

4 結語

農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應有之義，同時也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)涵式與效益式發(fā)展的一項重大舉措。農(nóng)村環(huán)境治理關系到農(nóng)村社會經(jīng)濟的長遠發(fā)展，是一項重大的社會系統(tǒng)工程，需要構筑多主體協(xié)同參與的共治格局，為農(nóng)村環(huán)境治理長遠發(fā)展提供保障。根據(jù)對農(nóng)村環(huán)境治理困局的分析，為農(nóng)村環(huán)境治理中協(xié)同治理理論的應用提供佐證，以期為農(nóng)村環(huán)境的建設與發(fā)展提供相應的思路借鑒。