董凌子

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650000）

1 我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

自1934 年我國最早有文字記錄的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)以來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直沒有得到相關(guān)方面足夠的重視。在農(nóng)、林、畜、漁等產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程中，難免會受到各種自然災(zāi)害或病蟲害等的影響，從而造成不同程度的經(jīng)濟(jì)損失。我國在2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中提及“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”這一概念。自2004 年以來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入了新的試點(diǎn)階段。同年，中央一號文件提出了快速推動政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的建立。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度在實(shí)施三年后迎來了重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國在財(cái)政補(bǔ)貼上加大了對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持，給予農(nóng)民保費(fèi)補(bǔ)貼，極大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。經(jīng)過這些年的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了極大的進(jìn)步。中國保監(jiān)會公布的信息顯示，2007 年全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)營業(yè)收入為53.33億元，2018年則增至572.6億元，幾乎增長了11 倍。2019 年農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入672.48 億元，270余種農(nóng)作物被承保，其中，1.91億農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)費(fèi)用達(dá)3.81 萬億元，覆蓋率達(dá)到了26.27%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款向4 918 萬戶（次）農(nóng)戶支付560.2 億元。截至2019 年10 月下旬，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入737 億元，已超過2018 年全年，同比增長21.8%。

2012年11月12日，國務(wù)院正式公布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（以下簡稱《條例》），對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動進(jìn)行監(jiān)督。保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人的正當(dāng)權(quán)益，降低農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)朝著正規(guī)、平穩(wěn)的方向發(fā)展?！稐l例》的頒布使我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)進(jìn)入了規(guī)范化的發(fā)展階段，但相比美國、日本、加拿大、法國等國家，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)范化建設(shè)由于起步較晚，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系仍不夠健全。農(nóng)產(chǎn)品的脆弱性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程需要中央及地方政府給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼支持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)需要中央及地方財(cái)政、氣象、保監(jiān)等多個部門協(xié)同合作。但我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理及監(jiān)督機(jī)制并不完善，影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。

2 我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題

2.1 相關(guān)法律法規(guī)不完善

目前，我國僅制定了一部《條例》和一些部門規(guī)章及文件，尚未制定和頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。而且《條例》里面對很多問題的規(guī)定只是一些原則性的規(guī)范。特別是，對于地方各級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和行使的權(quán)力缺乏具體的規(guī)定和要求。例如，對于地方政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營中的定價(jià)和議價(jià)權(quán)力、應(yīng)由哪一級地方政府進(jìn)行招標(biāo)選擇經(jīng)營公司、地方政府應(yīng)該監(jiān)督保險(xiǎn)經(jīng)營的哪些活動和行為、地方政府干預(yù)保險(xiǎn)公司經(jīng)營活動的范圍、對違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)如何處罰問責(zé)等，都沒有給予明確的規(guī)定?，F(xiàn)有法規(guī)、部門規(guī)章或者文件有些地方描述得不夠準(zhǔn)確、不夠嚴(yán)謹(jǐn)，存在理解上的歧義。

2.2 農(nóng)民投保意愿普遍較低

我國農(nóng)民最普遍的問題就是受教育程度較低，且家庭年收入比較低。農(nóng)村整體恩格爾系數(shù)較高，用于投資與投入再生產(chǎn)的可支配資金較少。低水平的教育程度使得農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒有足夠的了解，不能夠充分認(rèn)識農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分散作用；較少的可支配資金使得農(nóng)民不愿意花費(fèi)額外的支出去投保，從而導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保意愿比較低。此外，對于大部分經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，地方政府沒有能力實(shí)行財(cái)政超賠責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制，使得農(nóng)民更不愿參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

2.3 對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司支持力度不夠

目前，我國對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的補(bǔ)貼方式仍比較單一，只有針對地區(qū)的保費(fèi)補(bǔ)貼。其旨在減輕農(nóng)民的生產(chǎn)壓力，鼓動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，卻忽略了商業(yè)性保險(xiǎn)公司的利益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是受自然環(huán)境條件影響最大的產(chǎn)業(yè)，自然災(zāi)害是最難以避免且不可控的意外因素。在高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，單單依靠保險(xiǎn)公司難以賠付巨額的保險(xiǎn)金。這就使保險(xiǎn)公司難以繼續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展速度更為緩慢。

2.4 監(jiān)管人員缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和其他保險(xiǎn)業(yè)務(wù)一樣，是一種法律規(guī)范下的經(jīng)濟(jì)活動，有其專業(yè)的特點(diǎn)、獨(dú)特的運(yùn)作方式和專門的法律規(guī)范。監(jiān)管人員如果不了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)，只是按照自己的理解對待和處理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題，就可能出現(xiàn)偏差。監(jiān)管人員想要處理好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的事務(wù)，發(fā)展好本地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，還需要學(xué)習(xí)相關(guān)知識。

3 國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式

3.1 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

美國擁有世界上種類最全、范圍最廣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。美國具有較為全面的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)分散制度。2014 年，《2014 農(nóng)業(yè)法案》在美國通過，這加速了美國以往的保險(xiǎn)計(jì)劃向現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的演變。《2014 農(nóng)業(yè)法案》被廣泛認(rèn)為是美國農(nóng)業(yè)安全管控的核心，是分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售時(shí)面臨風(fēng)險(xiǎn)的重要工具。在2014年之后，美國實(shí)施了兩項(xiàng)新的風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目，即價(jià)格損失保險(xiǎn)計(jì)劃（Price Loss Insurance Scheme）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)計(jì)劃（Agricultural Risk Insurance Scheme），分別為了解決大宗商品價(jià)格大幅度下跌和農(nóng)作物價(jià)格大幅度下跌的問題，以此來彌補(bǔ)農(nóng)民的部分經(jīng)濟(jì)損失。從2014年開始，農(nóng)民可以根據(jù)自身所從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，從這兩種新的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目中選擇一種，其幫助農(nóng)民在價(jià)格下跌期間獲得經(jīng)濟(jì)支持。實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目保險(xiǎn)的財(cái)政花費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于之前的補(bǔ)貼項(xiàng)目。

3.2 日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又稱日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)。日本的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)系統(tǒng)包括三個主要層次［1］，其中最基本的是由市、鎮(zhèn)、村各級農(nóng)民自愿創(chuàng)建的農(nóng)業(yè)互助機(jī)構(gòu)，任務(wù)是為農(nóng)民供應(yīng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)；中級是由都道府縣一級或中央一級組成的互助協(xié)會，功能是供應(yīng)這個地區(qū)的再保險(xiǎn)和保險(xiǎn)調(diào)整，將基層繳納的保費(fèi)以固定費(fèi)率的再保險(xiǎn)形式向中央政府繳納；最高一級是中央政府的再保險(xiǎn)專戶，提供供應(yīng)保費(fèi)、經(jīng)營補(bǔ)助、再保險(xiǎn)、信貸之類的服務(wù)，并監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營。這三個級別負(fù)責(zé)各自的事情，彼此有著聯(lián)系，成為二級再保險(xiǎn)。由于日本人口老齡化、互助項(xiàng)目成本降低等問題，該制度成為二級農(nóng)業(yè)共濟(jì)體系，農(nóng)戶直接向政府購買再保險(xiǎn)，農(nóng)作物受到損失后可直接從中央政府設(shè)立的再保險(xiǎn)賬戶領(lǐng)取賠償金，加快了獲賠進(jìn)程［2］。

日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)展中進(jìn)行了動態(tài)調(diào)整，根據(jù)日本精細(xì)農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)、農(nóng)民的生產(chǎn)需求與實(shí)際的生產(chǎn)情況，基本實(shí)現(xiàn)了對各個農(nóng)業(yè)種類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全覆蓋，保證了投保農(nóng)戶的利益，減輕了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。其保障日本農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)種類在遭受自然災(zāi)害、病蟲害等意外因素而受到經(jīng)濟(jì)損失后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會得到一定的保險(xiǎn)賠付，尤其是在糧食產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)、果樹產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。

3.3 加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

張旭光認(rèn)為加拿大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一個全國性的“三方締約”，即加拿大聯(lián)邦、省與農(nóng)戶之間的締約［3］。加拿大相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法中明確規(guī)定，加拿大各?。ǖ貐^(qū)）具有自主選擇參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃與再保險(xiǎn)計(jì)劃的權(quán)力，如果各省確定實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，則省政府必須制定相應(yīng)的法律和計(jì)劃，并創(chuàng)立相關(guān)的保險(xiǎn)規(guī)劃。也就是說，加拿大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由省政府掌控，然后由非營利性保險(xiǎn)公司經(jīng)營。馬尼托巴省是加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最成熟的例子，該省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系比較完整，由聯(lián)邦政府繳納36%的保費(fèi)，地方政府繳納24%的保費(fèi)，剩下的40%需要農(nóng)民支付。加拿大聯(lián)邦政府和省政府還需向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付50%的消耗性運(yùn)營成本。

加拿大政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中起著十分關(guān)鍵的作用，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)步。加拿大政府根據(jù)本國的具體狀況，對一些保險(xiǎn)政策進(jìn)行了調(diào)查，使加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在法律的庇護(hù)下發(fā)展，并對保險(xiǎn)數(shù)額進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，使之更有針對性；對各個省份采取針對性扶持措施，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼與管理補(bǔ)貼，并提供基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之外的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)部門進(jìn)行合理的分工，并對其工作權(quán)限進(jìn)行界定，對農(nóng)作物保險(xiǎn)局各個部門的工作職能進(jìn)行細(xì)化，明確各個部門的職責(zé)職能；給予非營利性保險(xiǎn)公司相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，要求保險(xiǎn)公司及時(shí)處理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付事宜，保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與保險(xiǎn)公司的積極性。

3.4 法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種非營利性保險(xiǎn)。法國在1900年頒布《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》，其中規(guī)定了法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能面臨的情況。從經(jīng)濟(jì)的角度來看，法國運(yùn)用低稅率、高補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，去除所有相關(guān)稅費(fèi)，農(nóng)民僅需支付總保費(fèi)的20%～50%，其余由政府支付。同樣，政府還對國有保險(xiǎn)公司的經(jīng)營成本給予補(bǔ)助。從管理的角度來看，法國創(chuàng)造了“金字塔式”的組織框架。中央保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、22 家地區(qū)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、9 000 多個農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社按職能分工，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作落到實(shí)處。

法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得益于政府提供了有效的財(cái)政支持。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，法國農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)不斷降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步向規(guī)?；C(jī)械化的方向前進(jìn)。規(guī)模化的經(jīng)營促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。在20 世紀(jì)初，法國《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》為農(nóng)業(yè)相關(guān)保險(xiǎn)法奠定了基礎(chǔ)。100 多年來，法國形成了完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場環(huán)境和完備的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。1960—1964 年，法國政府相繼出臺《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)損害保障制度》，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)提供了便利，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民人身保險(xiǎn)的條件進(jìn)行了放寬。1976年，法國政府發(fā)布《保險(xiǎn)法》，其中農(nóng)業(yè)相關(guān)保險(xiǎn)的要求比較清晰。1982年，法國政府發(fā)布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任、再保險(xiǎn)以及保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)費(fèi)、保險(xiǎn)金的計(jì)算和相關(guān)辦法等。

4 外國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式對我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的啟示

4.1 完善相關(guān)法律

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的執(zhí)行與發(fā)展必須由法律制度保駕護(hù)航［4］。從美國和法國綜合保險(xiǎn)立法的對比看，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也應(yīng)該要有比較全面的法律制度，不應(yīng)該僅依靠現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》。中國政府需要積極參考農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系成熟的國家的經(jīng)驗(yàn)，加緊制定公布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，從而明確保險(xiǎn)經(jīng)營、農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品管理、財(cái)稅幫扶、市場監(jiān)管、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散等方面的責(zé)任和行為界限。

4.2 完善賠付機(jī)制

完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付機(jī)制，尤其是針對農(nóng)產(chǎn)品的保險(xiǎn)費(fèi)率。保險(xiǎn)賠付率是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的核心，也是保證農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)。由于不同省份農(nóng)產(chǎn)品種植地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)與受災(zāi)害概率是不大平衡的，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“一省一費(fèi)率”不能完全包含各個地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)情況，可能會導(dǎo)致逆向選擇的發(fā)生。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與費(fèi)率問題的完善應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)低、中、高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的探討，繪制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)圖，公布農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)純風(fēng)險(xiǎn)損失率等，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)提供了建議和支持。保費(fèi)率應(yīng)根據(jù)不同省份和地區(qū)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)評估，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，才能夠反映真實(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 強(qiáng)制型、自愿型投保相結(jié)合

各國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營實(shí)踐表明，完全采用自愿的模式往往會導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)率較低的險(xiǎn)種投保率低，且投保意愿完全由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主決定的話，將會出現(xiàn)逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閷r(nóng)戶來說，出險(xiǎn)率較高的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是保證其收益的最佳選擇。借鑒日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者被強(qiáng)制性地要求參與一定的農(nóng)業(yè)投保，特別是日本的主要糧食農(nóng)作物。若該農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者經(jīng)營的生產(chǎn)面積達(dá)到一定的界限，或在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)期間存在借貸業(yè)務(wù)等，將會被強(qiáng)制購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，這也間接地保證了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)性，保障了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)政府補(bǔ)貼

政府補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得成功的必要條件，這一點(diǎn)從美國和法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式中都可以看出。由于農(nóng)業(yè)本身的特殊性、脆弱性以及高風(fēng)險(xiǎn)性，單純依靠以商業(yè)性為主的保險(xiǎn)公司自負(fù)盈虧，而沒有政府的支持與扶持，是極難獲得成功的。所以，政府部門應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民和保險(xiǎn)公司提供足夠比例的補(bǔ)貼，以及相應(yīng)的保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策。對于商業(yè)性保險(xiǎn)公司而言，小額的農(nóng)戶保險(xiǎn)賠償來自保險(xiǎn)公司所收到的保費(fèi)，但對于大范圍、高強(qiáng)度的自然災(zāi)害對農(nóng)戶造成的經(jīng)濟(jì)損失，是保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司自身難易承擔(dān)的，甚至使得當(dāng)下的商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)無法維持。所以，政府應(yīng)該給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)公司一定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)銀行為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供必要的資金貸款，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司發(fā)展，調(diào)動起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性［5］。