安 兵，陳冰如，程 榮,汪松林

(1.西北民族大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030；2.甘肅省人民檢察院 第七檢察部，甘肅 蘭州 730030)

當(dāng)下，行政爭議實質(zhì)性化解是檢察機關(guān)行政檢察的重要工作。然而，如何理解“檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解”，亦即“行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制是什么”的問題一直沒有得到明確闡述。首先，此處的“行政爭議”是什么，其與傳統(tǒng)的行政爭議是否是同一概念，其與民事爭議、刑事爭議等其他法律爭議的關(guān)系是什么，其與法院所解決的“行政爭議”又是否是同一概念。其次，何謂“實質(zhì)性化解”，我們在談及“實質(zhì)性化解”的時候，具體又在指稱什么，是否有“形式化解”和“實質(zhì)化解”，我們該如何界分與協(xié)調(diào)“實質(zhì)性化解”與“形式化解”“實質(zhì)化解”的關(guān)系。再次，我們又該如何稱謂“檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解”，“檢察參與機制”又是什么，“檢察參與機制”的提法是否妥當(dāng)，行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制與行政檢察的關(guān)系是什么。這些問題并非不重要，而是未被正確對待[1]。概言之，厘清上述問題，既是行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制理論研究的基礎(chǔ)，也對行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制的具體實踐有所裨益。

一、行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制之“行政爭議”的解釋論研究

行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制之“行政爭議”的解釋論研究旨在回答此處的“行政爭議”是什么的問題。同時，我們還要明確其與傳統(tǒng)的行政爭議是否是同一概念，其與法院所解決的“行政爭議”又是否是同一概念，其與民事爭議、刑事爭議等其他法律爭議的關(guān)系是什么。故而，我們需要明確“行政爭議”的概念、實質(zhì)和類型，以明確研究的問題意識。

(一)“行政爭議”的語義

學(xué)界往往通過法定含義、字典含義、學(xué)理含義、專業(yè)含義等四種方式來揭示系爭語詞的本質(zhì)特征，進而對其進行定義。不過，筆者通過仔細(xì)考察發(fā)現(xiàn)，“行政爭議”不是特殊行業(yè)領(lǐng)域用語，因而沒有專業(yè)含義。同時，筆者亦未發(fā)現(xiàn)“行政爭議”有專門的法定含義。因此，筆者重點通過字典和學(xué)理兩個方面的含義來揭示“行政爭議”的本質(zhì)特征，進而對其進行定義。

在語義上，“行政爭議”一詞是由“行政”和“爭議”兩個詞語組成的復(fù)合詞語。因此，“行政爭議”一詞的語義分析應(yīng)當(dāng)是根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》分別對“行政”和“爭議”這兩個詞語進行分析。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“‘行政’一詞有兩個義項。一是作動詞使用，是指行使國家權(quán)力；二是作名詞使用，是指機關(guān)、企業(yè)、團體等內(nèi)部的管理工作”[2]1466。在此，我們主要在第一個義項層面使用“行政”一詞，即行使國家權(quán)力。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“‘爭議’一詞是動詞，意思是爭論；而‘爭論’一詞也是動詞，意思是各執(zhí)己見，互相辯論”[2]1667。由此可見，爭議的本質(zhì)是不一致。詳言之，之所以會發(fā)生爭議，首先是因為爭議的雙方發(fā)現(xiàn)自己的觀點和對方的觀點不一致，其次更為主要的是在于認(rèn)為和自己的觀點不一樣的對方的觀點是錯誤的，而自己的觀點是正確的。究其實質(zhì)，“爭議”的是爭議的雙方認(rèn)為對方的觀點和自己所認(rèn)為的正確的標(biāo)準(zhǔn)不一致。因此，“行政爭議”一詞的字典含義指應(yīng)當(dāng)行使公權(quán)力過程中的不一致。同時，“行政訴訟”的字典含義值得借鑒。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“‘行政訴訟’是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)或其工作人員的具體行政行為侵犯其權(quán)益而向法院提起的訴訟”[2]1467。其中，“行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其權(quán)益”是爭議的根本原因所在。質(zhì)言之，行政爭議的本質(zhì)是行政相對人認(rèn)為行政主體行使權(quán)力的行為侵犯了其合法權(quán)益而發(fā)生的爭議。

在學(xué)理上，有觀點認(rèn)為：“所謂行政爭議，是指行政主體在行使公權(quán)力過程中與相對人(公民、法人和其他組織)之間發(fā)生的、依據(jù)公法可以解決的爭議。”[3，4]由此可見，行政爭議是行政主體在行使公權(quán)力過程中與行政相對人之間的爭議。其實，行政爭議是行政法律爭議，是一種具體的法律爭議，是行政權(quán)與行政相對人個人權(quán)利之間的沖突。同時，實踐中的行政爭議并非單純的傳統(tǒng)行政法律爭議，而是伴隨其他爭議的法律爭議，或者說是由其他爭議引起的法律爭議(1)我們要特別注意行政爭議背后的其他法律爭議，特別是其中涉及個人權(quán)利的爭議。因此，我們可以將背后的法律爭議稱為第一性法律關(guān)系爭議，將行政爭議稱為第二性法律關(guān)系爭議。因為對于行政相對方而言，相比較行政行為的合法合理，他更加關(guān)注自身合法權(quán)益是否得到保障以及在已經(jīng)遭受侵害后能否得到合理救濟。。例如，行政相對人不服公安機關(guān)治安處罰決定的行政爭議的背后往往伴隨著行政相對人之間的民事侵權(quán)爭議。質(zhì)言之，行政爭議是次生性的混合法律爭議。這是由行政管理之二次調(diào)整的本質(zhì)決定的。行政爭議實質(zhì)性化解語境下的“行政爭議”應(yīng)當(dāng)做如此理解。

(二)“行政爭議”的實質(zhì)

行政爭議的本質(zhì)是行政相對人認(rèn)為行政主體行使權(quán)力的行為侵犯了其合法權(quán)益而發(fā)生的法律爭議。這是一般行政爭議的本質(zhì)。在此，我們還必須強調(diào)行政爭議背后的其他爭議。這才是行政爭議實質(zhì)性化解之“行政爭議”的實質(zhì)，也是實質(zhì)性化解之“實質(zhì)”的根據(jù)所在。對此，有觀點認(rèn)為：“產(chǎn)生行政爭議的根源在行政機關(guān)，……化解爭議的關(guān)鍵主要在于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的決策拍板?！盵5]但是，筆者認(rèn)為，行政爭議實質(zhì)性化解的根源是合法權(quán)益受到侵害的行政相對人。易言之，行政爭議實質(zhì)性化解之“行政爭議”的實質(zhì)在于行政相對人的合理權(quán)益受到侵害。因此，行政爭議實質(zhì)性化解應(yīng)當(dāng)明確行政爭議的成因和關(guān)鍵，并以恢復(fù)行政相對人被行政權(quán)侵害的合法權(quán)益為中心[6]。詳言之：

其一，行政爭議是在行政主體行使公權(quán)力的過程中產(chǎn)生的。行政權(quán)是行政法律關(guān)系的核心要素，行政爭議其實是行政權(quán)力運行所引起的爭議。

其二，之所以會發(fā)生行政爭議，是因為行政相對人的合法權(quán)益受到侵害。行政爭議實質(zhì)性化解語境下的行政爭議是因為行政主體不當(dāng)行使行政權(quán)進而侵害行政相對人合法權(quán)益引起的爭議。在此需要特別說明的是，此處的行政爭議并非單純的傳統(tǒng)行政法律爭議，而是伴隨其他爭議的法律爭議，或者說是由其他爭議引起的法律爭議。

其三，行政權(quán)行使的根本目的在于促使個人權(quán)利最大限度地實現(xiàn)。公權(quán)力行使的目的首先在于追求效率和秩序，難免會侵害行政相對人的合法權(quán)益。行政權(quán)也概莫能外。故而比例原則是行政法的黃金法則，要求行政權(quán)行使最小限度地侵害公民個人權(quán)利。與之相對，行政權(quán)的根本目的在于最大限度地促使個人權(quán)利實現(xiàn)。

概言之，行政爭議實質(zhì)性化解之行政爭議的實質(zhì)在于行政相對人的合理權(quán)益受到侵害。

(三)“行政爭議”的類型

根據(jù)專項活動實施方案，行政爭議實質(zhì)性化解之“行政爭議”的類型共有以下6類：“(1)嚴(yán)重?fù)p害公民、組織實體權(quán)益的案件；(2)嚴(yán)重?fù)p害民營企業(yè)合法權(quán)益的案件；(3)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的案件；(4)涉及多名行政相對人的群體性案件；(5)嚴(yán)重影響法律正確實施、需要附帶審查規(guī)范性文件的案件；(6)其他嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的案件。”[7]對此，筆者認(rèn)為，行政爭議實質(zhì)性化解之行政爭議的類型有兩個劃分標(biāo)準(zhǔn)：一是根據(jù)案件權(quán)益主體，將行政爭議的類型劃分為損害個人權(quán)益、社會公共權(quán)益和國家權(quán)益三大類，其中重點強調(diào)民營企業(yè)合法權(quán)益，同時，將個人權(quán)益進一步區(qū)分為作為自然人的公民權(quán)益和作為組織的組織實體權(quán)益。二是根據(jù)案件影響，將行政爭議的類型劃分為群體性案件、嚴(yán)重影響法律正確實施和嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的案件。相比較而言，就行政爭議實質(zhì)性化解的本體而言，筆者認(rèn)為第一個分類標(biāo)準(zhǔn)可能更為具體，因而也具有法律性；第二個分類標(biāo)準(zhǔn)更為宏觀，因而也具有政策性。第二個分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以第一個分類標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。另外，需要特別說明的是，從詞語概念的外延類型來看，行政爭議實質(zhì)性化解的“行政爭議”不是普通的、寬泛的行政爭議，而是狹義的行政爭議——已經(jīng)經(jīng)過(或者說可以經(jīng)過)行政法法律程序和行政訴訟法律程序處理的案件，行政爭議實質(zhì)性化解的檢察參與機制中的行政爭議是最狹義的行政爭議——已經(jīng)經(jīng)過(或者說可以經(jīng)過)法院行政訴訟法律程序處理的案件。亦或者說，我們可以按照行政爭議的化解程序和化解主體，將行政爭議劃分為需要行政機關(guān)通過行政法律程序化解的爭議，需要法院通過行政訴訟化解的爭議以及需要檢察機關(guān)通過檢察程序?qū)嵸|(zhì)性化解的爭議等三個階層類型。

二、行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制之“實質(zhì)性化解”的解釋論研究

行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制之“實質(zhì)性化解”的解釋論研究旨在回答何謂“實質(zhì)性化解”的問題。同時，我們還需要明確在談及“實質(zhì)性化解”的時候，具體又在指稱什么；邏輯上，是否有“形式化解”和“實質(zhì)化解”；我們該如何界分與協(xié)調(diào)“實質(zhì)性化解”與“形式化解”“實質(zhì)化解”的關(guān)系。因此，我們需要明確“實質(zhì)性化解”的概念、實質(zhì)和方式，以明確研究的問題核心。

(一)“實質(zhì)性化解”的含義

從邏輯上看，實質(zhì)性化解意味著有形式性化解。甚至可以說，在此之外還有形式化解和實質(zhì)化解。在語義上，“性”常常作為后綴使用，“加在名詞、動詞或形容詞之后構(gòu)成抽象名詞或?qū)傩栽~，表示事物的某種性質(zhì)或性能”[2]。在此，“性”加在“實質(zhì)”這一名詞之后構(gòu)成屬性詞，表示“化解”的性質(zhì)。而“化解”一詞與“解除、消除”同義，一般是指“使不存在，除去(不利的事物)”[2]。因此，“實質(zhì)性化解”概念理解的核心在于對“實質(zhì)性”一詞的理解。于是，何謂“實質(zhì)”，何謂“形式”就是又必須要明確的前置問題。

在語義上，“實質(zhì)”一詞與“本質(zhì)”同義，是指“事物本身所固有的，決定事物的性質(zhì)、面貌和發(fā)展的根本屬性”[2]1469。因此，“實質(zhì)”側(cè)重于事物的內(nèi)在或內(nèi)容。而“形式”一詞是指“事物的形狀、結(jié)構(gòu)等”[2]1436。由此可見，“形式”側(cè)重于事物的外在或現(xiàn)象。在法律語境下，學(xué)理上一般認(rèn)為，“形式”一詞與“根據(jù)法律”“在法律內(nèi)部”“僅考慮法律內(nèi)部因素”“程序”等表述同義，前者側(cè)重于合法性評價；而“實質(zhì)”則與“關(guān)于法律”“在法律之外”“考慮法律外部因素進而從秩序整體衡量”“實體”等表述同義，后者則更側(cè)重于合理性評價、合政策性或合目的性評價。在此基礎(chǔ)上，我們可以認(rèn)為，“實質(zhì)性”是介于“形式”與“實質(zhì)”之間，但是更側(cè)重于“實質(zhì)”，“形式性”則是介于“形式”與“實質(zhì)”之間而更側(cè)重于“形式”。同時，“實質(zhì)性”還意味著雖然側(cè)重于“實質(zhì)”和合理性以及合目的性，但是必須受到法律或合法性這一形式的制約[8]。因此，所謂的“實質(zhì)性化解”，應(yīng)當(dāng)是指在法治框架下，根據(jù)政策、情理等法律外因素，在傳統(tǒng)的行政法律程序和行政訴訟法律程序外，使得行政爭議及相關(guān)法律爭議不復(fù)存在的行為。

(二)“實質(zhì)性化解”的實質(zhì)

“實質(zhì)性化解”的實質(zhì)在于通過促進和解的方式除去行政爭議，其本質(zhì)是權(quán)利救濟。正如有觀點所言，“促成行政爭議和解活動不屬于司法職權(quán)，本質(zhì)上屬于權(quán)利救濟范疇，是檢察機關(guān)基于國家治理目的的新型司法服務(wù)?！盵5]也有觀點認(rèn)為：“所謂行政爭議實質(zhì)性化解,一般與行政救濟具有密切相關(guān)性,是指經(jīng)過相應(yīng)救濟程序之后,不再存在或者產(chǎn)生異議,不再存在爭訟的標(biāo)的物。”[9]由此可見，權(quán)利救濟是實質(zhì)性化解的本質(zhì)和目的。而權(quán)利救濟一方面在于恢復(fù)行政相對人受侵害的合法權(quán)益，進而從根本上消除行政爭議及其相關(guān)的法律關(guān)系實體爭議。對此，有觀點指出：“從行政過程論的視角來看,行政爭議實質(zhì)性化解與行政救濟相聯(lián)系。從實體層面來看,經(jīng)行政復(fù)議程序或者行政訴訟程序之后,行政補償與行政賠償?shù)葘嶓w救濟得以落實,其他實體法律關(guān)系問題皆得到實質(zhì)處理,再沒有啟動新的法律程序的標(biāo)的物。”[9]另一方面，權(quán)利救濟的功能在于以權(quán)利限制權(quán)力，此乃法治的基本要義。因為，在法治實現(xiàn)語境下，沒有良好的權(quán)利救濟機制，再好的權(quán)利制度都是形同虛設(shè)。而權(quán)利救濟制度如果沒有公權(quán)力的保障也會軟弱無力。因此，我們可以說，恢復(fù)行政相對人受侵害的合法權(quán)益是“實質(zhì)性化解”的根本目的，而關(guān)鍵在于行政主體對權(quán)利進行救濟。概言之，“實質(zhì)性化解”的實質(zhì)在于以促進和解的方式，對行政相對人進行權(quán)利救濟，滿足其受侵害的合法權(quán)益，進而消除爭議，使“實體法律關(guān)系問題皆得到處理,再沒有啟動新的法律程序的標(biāo)的物”。

(三)“實質(zhì)性化解”的方式

傳統(tǒng)的糾紛化解機制主要包括和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等四種方式。其中，仲裁和訴訟是形式化解方式，訴訟是最為典型的形式化解方式。和解和調(diào)解是實質(zhì)性化解方式。具體到行政爭議，行政法還規(guī)定了行政復(fù)議、申訴、復(fù)審、復(fù)核等形式性化解方式以及行政賠償和行政補償?shù)葘嶓w化解方式。如前所述，“實質(zhì)性化解”的實質(zhì)在于以促進和解的方式對行政相對人進行權(quán)利救濟，滿足其受侵害的合法權(quán)益，進而消除爭議，使“實體法律關(guān)系問題皆得到處理,再沒有啟動新的法律程序的標(biāo)的物”。因此，促成和解應(yīng)當(dāng)是“實質(zhì)性化解”的主要方式。同時，我們可以對和解和調(diào)解做體系性理解，調(diào)解在根本上是促使行政爭議主體之間達成和解。于是，我們可以用“促成和解”一詞來指稱調(diào)解和和解。相對而言，調(diào)解是指積極協(xié)調(diào)，促使?fàn)幾h雙方消除爭議，達成一致。對此，有觀點指出：“將調(diào)解嵌入行政爭議實質(zhì)性化解，可以通過調(diào)解(和解)克服裁判結(jié)果監(jiān)督的局限性，通過調(diào)解(和解)實現(xiàn)當(dāng)事人正當(dāng)利益訴求，通過調(diào)解(和解)促進社會治理創(chuàng)新?！盵10]其實，無論是行政復(fù)議、行政訴訟、行政檢察還是狹義的行政調(diào)解，都更注重通過調(diào)解的方式實質(zhì)性地化解行政爭議，都是在審查行政爭議之合法性的基礎(chǔ)上更加關(guān)注行政爭議的合理性，注重系爭雙方的利益平衡和結(jié)局“共贏”。質(zhì)言之，行政爭議實質(zhì)性化解之“實質(zhì)性化解”的方式就是促成和解。究其實質(zhì)，“促成和解”的概念外延比(主持)調(diào)解和(引導(dǎo))和解還要廣泛，或者說在傳統(tǒng)典型的“調(diào)解”以外，其還指稱促成調(diào)解等所有為促使?fàn)幾h雙方消除爭議，達成一致的所有溝通協(xié)調(diào)工作。

三、行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制之“檢察參與機制”的解釋論研究

行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制之“檢察參與機制”的解釋論研究旨在明確如何稱謂“檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解”的問題。這一問題又具體包括“檢察參與機制”是什么，“檢察參與機制”的提法是否妥當(dāng)，“檢察參與機制”與檢察監(jiān)督機制、檢察介入機制的關(guān)系是什么，行政爭議實質(zhì)性化解的“檢察參與機制”與行政檢察的關(guān)系是什么等若干問題。在此，我們需要明確“檢察參與機制”的概念、核心和內(nèi)容，以明確研究的問題出路。

(一)“檢察參與機制”的界定

“檢察參與機制”是檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解的特定稱謂，也指稱行政爭議實質(zhì)性化解的檢察路徑。對此，理論與實務(wù)并無統(tǒng)一稱謂。目前，在司法實務(wù)中，較為普遍的命題是“以行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”[11]。不過，最高檢“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動的主要目標(biāo)中明確了檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)化解的稱謂——“檢察機關(guān)參與機制”[12]。由此可見，“行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制”是行政檢察職能的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是一種行政檢察工作機制。同時，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)?！皺z察參與機制”也應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)督工作機制。因此，我們可以說，“行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制”應(yīng)當(dāng)是一種行政檢察監(jiān)督機制。但是，檢察參與又不能只是監(jiān)督，因而“檢察參與機制”不完全是一種行政檢察監(jiān)督機制[13][8]。或者更準(zhǔn)確地說，“行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制”是一種行政檢察工作機制，以行政檢察監(jiān)督機制為保障機制。正如有觀點所言：“促成和解既不是檢察機關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)的法定方式，也不能歸功于檢察職權(quán)的必然后果。所以，嚴(yán)格意義上的檢察機關(guān)化解行政爭議活動，是指促成雙方和解，而不是指抗訴、檢察建議等常規(guī)性的訴訟監(jiān)督活動，也不包括法院對抗訴案件的再審調(diào)解。正如司法機關(guān)不必因被動定律而忽視司法能動性，法律監(jiān)督也無須因監(jiān)督定位而事事以監(jiān)督者自居?！盵5]由此可見，行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制更應(yīng)該是一種專業(yè)優(yōu)勢服務(wù)機制而非單純的法律監(jiān)督機制?！爱?dāng)然，化解行政爭議與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位不可分割，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)秉持客觀公正立場開展化解行政爭議活動具有天然的正當(dāng)性和公信力，相比于司法行政機關(guān)或者社會調(diào)解組織在專業(yè)性和中立性方面具有更高的公信度?！盵5]不過，監(jiān)督有促進合法的正面監(jiān)督和糾正違法的反面監(jiān)督兩個維度。在此，我們更應(yīng)該強調(diào)促進合法的正面監(jiān)督。同時，行政爭議實質(zhì)性化解的檢察參與機制應(yīng)當(dāng)是依行政爭議法律關(guān)系主體申請或邀請的被動參與機制，少強調(diào)檢察職權(quán)，多發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。無論如何，“檢察機關(guān)都應(yīng)當(dāng)把握好不主動介入、不充當(dāng)主角的底線思維”[5]。概言之，行政爭議實質(zhì)性化解的“檢察參與機制”是以促進行政爭議雙方和解為目的，以行政爭議法律關(guān)系主體申請或邀請為條件，以提供專業(yè)優(yōu)勢服務(wù)為內(nèi)容，以行政訴訟監(jiān)督機制為保障機制的行政檢察工作機制。

(二)“檢察參與機制”的核心

如前所述，“實質(zhì)性化解”的實質(zhì)是促成和解。“行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制”的實質(zhì)就應(yīng)當(dāng)是檢察機關(guān)促成行政爭議主體和解的行政檢察工作機制。簡言之，“檢察參與機制”的核心就是“促成和解機制”。行政爭議的本質(zhì)在于行政相對人合法權(quán)益受侵害而引發(fā)的實體性法律爭議。因而，“促成和解機制”又是行政相對人的權(quán)利救濟機制。正如有觀點所言，“檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)在糾錯的同時，一定要注重幫助當(dāng)事人化解矛盾糾紛，防止就案辦案和程序上空轉(zhuǎn)，而實體問題得不到解決。檢察官審查案件，必須重視對申請人的實質(zhì)性需求的了解，注重實體權(quán)利保護”[14,15]。因此，行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制應(yīng)當(dāng)以行政爭議法律關(guān)系主體的實質(zhì)性合理需求為工作主線。對此，也有觀點指出：“行政檢察實踐中的促成和解是指檢察機關(guān)通過公開聽證、釋法說理、心理疏導(dǎo)等方式，促成行政機關(guān)與當(dāng)事人消除分歧，就行政法律關(guān)系的權(quán)利歸屬或者義務(wù)承擔(dān)達成協(xié)議，從而實質(zhì)性解決行政爭議的一種方式?！盵16]概言之，行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制的核心是“促成和解機制”，以行政爭議法律關(guān)系主體的實質(zhì)性合理需求為工作主線，以消除分歧達成協(xié)議，并最終消滅啟動新的法律程序的法律爭議為最終目的。

(三)“檢察參與機制”的內(nèi)容

行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制之“檢察機制”的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)從行政爭議實質(zhì)性化解和檢察參與兩個視域進行建構(gòu)。對此，筆者重點從行政爭議實質(zhì)性化解視域進行建構(gòu)。申言之，檢察參與視域下的行政爭議實質(zhì)性化解“檢察參與機制”應(yīng)當(dāng)包括訴訟監(jiān)督機制、檢察建議機制、檢察引導(dǎo)機制、公開聽證機制等內(nèi)容。其中，檢察建議機制應(yīng)當(dāng)是首要機制。行政爭議實質(zhì)性化解在于行政主體的實體處理活動，對于行政主體，檢察機關(guān)應(yīng)以檢察建議為主。檢察引導(dǎo)機制是次要機制，行政爭議實質(zhì)性化解還在于行政相對人的訴求合理。因此，對于行政相對人，檢察機關(guān)應(yīng)以釋法說理、心理疏引為主[17]。對于涉及社會公共利益的重大行政爭議，應(yīng)以公開聽證為主。傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督機制也要在保證行政合法的同時，促進行政爭議的和解[18]。

同時，以行政訴訟過程為標(biāo)準(zhǔn)，行政爭議實質(zhì)性化解視域下的行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制應(yīng)當(dāng)包括訴前促成和解機制、訴中促成和解機制和訴后促成和解機制。正如有觀點所言：“行政訴訟中的促成和解一般分為訴前和解、訴中和解和訴后和解。”[19]在學(xué)理上，一般認(rèn)為訴前促成和解機制主要是在行政復(fù)議階段促成和解，又稱為“潛在之訴”；訴中促成和解機制主要是在行政訴訟階段促成和解；訴后促成和解機制主要是在行政裁決生效后促成和解。其中，訴前和解機制中的檢察機關(guān)更多的是專業(yè)服務(wù)者角色而非法律監(jiān)督者[19]。訴中和解機制中的檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)是與法院合作的專業(yè)服務(wù)者，盡可能少進行檢察參與。訴后參與和解機制不僅是行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制的重要機制，還是行政檢察監(jiān)督的法定范圍。因此，訴后促成和解機制同時也是行政訴訟監(jiān)督機制。但是，廣義的訴后參與和解還包括針對法院執(zhí)行活動的行政爭議，包括“過期之訴”和“遺漏之訴”[5]。概言之，“檢察參與機制”在內(nèi)容上分為訴訟監(jiān)督機制、檢察建議機制、檢察引導(dǎo)機制、公開聽證機制等內(nèi)容；在過程上分為訴前促成和解機制、訴中促成和解機制和訴后促成和解機制。

行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制的解釋論研究旨在回答“行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制是什么”的問題，是通過對“行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制”進行解構(gòu)分析來對其進行概念厘定?！靶姓幾h”是圍繞行政相對人合法權(quán)益受到侵害而形成的混合性法律爭議?！皩嵸|(zhì)性化解”是以促進和解的方式對行政相對人進行權(quán)利救濟，使能啟動新的法律程序的法律爭議不再存在。“檢察參與機制”是檢察機關(guān)利用檢察建議、檢察監(jiān)督、檢察聽證、檢察調(diào)解等方式在訴前、訴中和訴后三個階段促進和解的工作機制。概言之，“行政爭議實質(zhì)性化解檢察參與機制”是指檢察機關(guān)通過檢察建議、檢察監(jiān)督、檢察聽證、檢察調(diào)解等促進和解的方式來對行政相對人進行權(quán)利救濟，進而使能啟動新的法律程序的，圍繞行政相對人合法權(quán)益受到侵害而形成的法律爭議不再存在的工作機制。

最后，需要特別說明的是，化解行政爭議應(yīng)當(dāng)堅持先形式后實質(zhì)的階層模式，即按照行政機關(guān)的行政程序救濟——法院的行政訴訟救濟——檢察機關(guān)實質(zhì)性化解的模式化解行政爭議，但是實質(zhì)性化解應(yīng)當(dāng)伴隨行政爭議化解的整個過程。我們在對行政爭議進行形式化解的同時，也要進行權(quán)利救濟的實質(zhì)化考慮。因此，行政爭議的預(yù)防性化解應(yīng)當(dāng)成為一種趨勢，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依行政爭議當(dāng)事人的申請或邀請及時參與化解活動。另外，行政相對人和行政機關(guān)是行政爭議的主體。行政機關(guān)參與是行政爭議化解的關(guān)鍵，滿足行政相對人的合理訴求是行政爭議化解的目的。此乃檢察機關(guān)通過促成和解進行權(quán)利救濟的應(yīng)有之義。