張敏純，彭 倩

（長沙理工大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410076）

管制作為政府公權(quán)力的最佳表現(xiàn)，是對(duì)市場與公民社會(huì)產(chǎn)生行為改變的基本做法，環(huán)境法律制度預(yù)期效果的取得，關(guān)鍵在于行政管制與手段實(shí)施[1]。2020年全國人大常委會(huì)頒布《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）后，我國政府采取多項(xiàng)行政管制手段對(duì)野生動(dòng)物交易、利用進(jìn)行管制，野生動(dòng)物可利用空間逐漸模糊。然而野生動(dòng)物規(guī)范利用作為依法確立的野生動(dòng)物保護(hù)的基本原則①《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》第四條：“國家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，鼓勵(lì)開展野生動(dòng)物科學(xué)研究，培育公民保護(hù)野生動(dòng)物的意識(shí)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展?！?，《決定》頒布后野生動(dòng)物交易被逐步禁止，利用更舉步維艱。縱觀我國長久野生動(dòng)物利用歷史，“一刀切”式的禁止野生動(dòng)物交易缺乏合理性，探索如何通過行政管制手段對(duì)野生動(dòng)物交易進(jìn)行管制，制止非法陸生野生動(dòng)物交易，實(shí)現(xiàn)陸生野生動(dòng)物交易合法和安全才是治本之道。

一、野生動(dòng)物行政管制價(jià)值取向辨析

行政管制是集決策、執(zhí)行以及監(jiān)督于一體的行政活動(dòng)，行政管制決策的價(jià)值取向決定著管制措施的具體實(shí)施方向，在野生動(dòng)物的行政管制中則存在著“保護(hù)”與“利用”價(jià)值取向之爭。動(dòng)物利用與保護(hù)的關(guān)系困境，源于人與動(dòng)物關(guān)系上形成的基于人類中心主義的動(dòng)物利用觀和基于非人類中心主義的動(dòng)物權(quán)利觀的對(duì)峙[2]。人類中心主義強(qiáng)調(diào)以人類為中心，認(rèn)為人類關(guān)心動(dòng)物、關(guān)心生命都是為了人類的利益，在一定程度上承認(rèn)人對(duì)動(dòng)物的道德責(zé)任，但是否認(rèn)動(dòng)物享有任何權(quán)利。因此在人類中心主義下，人類利用動(dòng)物的行為是正當(dāng)?shù)摹６みM(jìn)的動(dòng)物權(quán)利論者則認(rèn)為動(dòng)物權(quán)利是人權(quán)的一部分，兩者的理性基礎(chǔ)一致，同時(shí)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完全廢除將動(dòng)物用于科學(xué)研究、要求取消動(dòng)物飼養(yǎng)業(yè)和打獵捕獸行為。也有學(xué)者認(rèn)為“保護(hù)”與“利用”之爭的根源在于文化，由于我們的文化中并未將自然作為生態(tài)一體化的整體，忽略其相互連接和生態(tài)功能，并以市場需求評(píng)估其價(jià)值，從而導(dǎo)致人類忽視生態(tài)破壞，造成無限制的動(dòng)物利用[3]。關(guān)于動(dòng)物利用，我國學(xué)術(shù)界有三種觀點(diǎn)“廢除利用論”“支持利用論”以及“有限利用論”。“廢除利用論”主張徹底廢除對(duì)動(dòng)物的利用；“支持利用論”主張野生動(dòng)物的保護(hù)與利用相關(guān)，對(duì)動(dòng)物的開發(fā)利用是對(duì)其保護(hù)的方式之一；“有限利用論”則強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)物的保護(hù)應(yīng)當(dāng)高于利用，但是廢除利用的方式太過于激進(jìn)，動(dòng)物利用具有其一定的正當(dāng)性和必要性，正確的做法應(yīng)當(dāng)是將動(dòng)物利用限縮在一定的范圍內(nèi)。當(dāng)前社會(huì)輿論對(duì)全面廢除野生動(dòng)物利用的呼聲漸高，但也有學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有限利用論”，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)范圍，減少野生動(dòng)物利用，但不能盲目追求“禁止野生動(dòng)物利用行為”[4]。實(shí)際上，當(dāng)前我國立法采用人類中心主義的動(dòng)物利用觀，《野生動(dòng)物保護(hù)法》將野生動(dòng)物定義為“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”[5]。立法者認(rèn)為保護(hù)野生動(dòng)物的最終目的在于保護(hù)人類自身，在于維系生態(tài)安全和人類生存發(fā)展的安全。對(duì)“三有動(dòng)物”的保護(hù)和合理利用，有利于促進(jìn)人類社會(huì)的健康發(fā)展[6]。“動(dòng)物規(guī)范利用”作為動(dòng)物保護(hù)立法的基本原則也表明我國立法對(duì)于動(dòng)物“保護(hù)”與“利用”關(guān)系的取舍。

實(shí)際上，“保護(hù)”與“利用”并非一對(duì)不可調(diào)和的矛盾，相反，對(duì)于野生動(dòng)物的適當(dāng)利用更能促進(jìn)對(duì)野生動(dòng)物種群的保護(hù)，對(duì)野生動(dòng)物資源的有限規(guī)范利用也契合習(xí)近平綠色發(fā)展理念。習(xí)近平綠色發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)尋求人、社會(huì)和自然界的平衡點(diǎn)，把社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在自然生態(tài)的承受能力范圍之內(nèi)，有效發(fā)揮自然價(jià)值，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[7]。而交易作為利用的重要一環(huán)，根據(jù)目前我國的國情，完全禁止野生動(dòng)物的交易、利用也許能在短時(shí)間內(nèi)撫平因食用野生動(dòng)物造成的風(fēng)險(xiǎn)，但是從長遠(yuǎn)的角度來看，禁止野生動(dòng)物交易和利用政策實(shí)施難度大，后續(xù)所帶來的就業(yè)、人員安置等社會(huì)保障問題難以解決。因此，在行政管制中我們也應(yīng)當(dāng)與立法價(jià)值取向保持一致，即在“有限利用”的管制理念下進(jìn)行行政管制，禁止食用野外來源的、衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)高的或國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，同時(shí)允許人工養(yǎng)殖、安全系數(shù)高、檢疫合格的野生動(dòng)物進(jìn)入市場，并在行政機(jī)關(guān)的有效管制下，實(shí)現(xiàn)對(duì)野生動(dòng)物的有限利用和有效管制。

二、陸生野生動(dòng)物交易及其行政管制現(xiàn)狀

（一）陸生野生動(dòng)物交易現(xiàn)狀

我國野生動(dòng)物利用歷史悠久，相伴而生的野生動(dòng)物交易較為發(fā)達(dá)，我國野生動(dòng)物交易主要分為三種方式：傳統(tǒng)市場交易、新興網(wǎng)絡(luò)交易、跨國走私。在傳統(tǒng)交易中，陸生野生動(dòng)物交易多集中于野生動(dòng)物交易市場，各商販將野生動(dòng)物活體集中起來進(jìn)行銷售。廣州生物多樣性研究和保護(hù)協(xié)會(huì)2020年通過分析4 511份調(diào)查問卷后得出以下結(jié)論：我國的野生動(dòng)物交易主要集中于南部、西南部、沿海地區(qū)，其中以廣東和廣西兩省區(qū)的消費(fèi)占比最為突出。在消費(fèi)用途上，我國的野生動(dòng)物主要用于食用、寵物、裝飾、藥用四個(gè)方面，所消費(fèi)的野生動(dòng)物種類多為鳥類、蛇、蜥蜴、龜類以及蛙、竹鼠等野生動(dòng)物活體。并且通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國經(jīng)營野生動(dòng)物的餐廳占比40.4%，經(jīng)營野生動(dòng)物產(chǎn)品副食品的商場、超市占比38.2%[8]。2016年中國野生動(dòng)物養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的專兼職從業(yè)者近1 409多萬人，創(chuàng)造產(chǎn)值5 206多億人民幣（不含野生動(dòng)物觀賞旅游業(yè)），野生動(dòng)物養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)有效促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，極大地提高了農(nóng)民、林業(yè)工人等人員的經(jīng)濟(jì)收入和地方的財(cái)稅收入。

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，以及網(wǎng)絡(luò)的隱蔽性、方便性所帶來的優(yōu)勢使得非法野生動(dòng)物交易逐漸轉(zhuǎn)移主要陣地，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)也成為野生動(dòng)物非法交易的重災(zāi)區(qū)。2016年艾利艾智庫發(fā)布《中國野生違禁品網(wǎng)絡(luò)交易趨勢研究報(bào)告》，該報(bào)告通過選取1 407項(xiàng)案例數(shù)據(jù)，采用定性、定量分析相結(jié)合的方法得出以下結(jié)論：野生違禁品交易數(shù)量最多的為陸龜、蟒類、犀牛角、象牙、穿山甲、猴類；其中線上交易方式占比：陸龜100%、蟒類73%、犀牛角67%、象牙48%、穿山甲15%、猴類14%；由此可知線上交易已成為目前野生違禁品交易的重要方式，并且隨著線下交易監(jiān)管的嚴(yán)格化，線上交易的比例可能持續(xù)上升。同時(shí)從公開報(bào)道的野生違禁品交易案件來看，2015年1月至5月，有30.6%的案件涉及線下環(huán)節(jié)，而到2016年1月至5月，這一比例提高到了46.3%，呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。另外由于國內(nèi)某些野生動(dòng)物資源稀缺，在利益的驅(qū)使下跨國的非法野生動(dòng)物買賣出現(xiàn)并泛濫，犀牛角、虎牙、虎爪等珍稀野生動(dòng)物及其制品成為野生動(dòng)物跨國走私的主要對(duì)象。通過對(duì)2008—2018年中國海關(guān)總署公布的野生動(dòng)物走私案件分析可知，走私運(yùn)輸途徑主要是個(gè)人攜帶、郵寄以及海運(yùn)，涉及走私的物種高達(dá)109種，其中獸類占35.78%、鳥類占11.93%、爬行類占31.19%、兩棲類占2.75%，其他種類占18.35%，走私的野生動(dòng)物多用于擺件、飾品、食品以及藥品[9]。

近年來，我國政府高度重視野生動(dòng)物保護(hù)與公共衛(wèi)生安全，2020年1月26日，市場監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于禁止野生動(dòng)物交易的公告》，宣布全面禁止野生動(dòng)物交易，并對(duì)野生動(dòng)物飼養(yǎng)的場所實(shí)施隔離，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)運(yùn)販賣；對(duì)野生動(dòng)物的販賣經(jīng)營場所進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)禁任何方式的野生動(dòng)物交易。在國家的嚴(yán)格管制下，我國的野生動(dòng)物交易處于停滯狀態(tài)。

綜上，我國野生動(dòng)物需求量較大、交易頻繁，其中包含多數(shù)非法野生動(dòng)物交易，說明在我國野生動(dòng)物需求量大的背景下，完全禁止陸生野生動(dòng)物交易違背社會(huì)規(guī)律，忽視了市場與相關(guān)從業(yè)人員需求。同時(shí)，非法野生動(dòng)物交易頻繁也反映出當(dāng)前相關(guān)部門管制不力的問題，因此應(yīng)當(dāng)在允許陸生野生動(dòng)物交易的前提下，完善行政管制措施，做到既適應(yīng)社會(huì)市場發(fā)展規(guī)律又減少非法陸生野生動(dòng)物交易。

（二）陸生野生動(dòng)物交易的行政管制現(xiàn)狀

我國的行政管制多強(qiáng)調(diào)命令-控制型的行政管制工具，強(qiáng)調(diào)行政的高權(quán)性和行政相對(duì)人的服從[10]，多以行政許可、行政審批等方式進(jìn)行管制，并形成“決策-運(yùn)行-監(jiān)督責(zé)任”的管制體系[11]。我國對(duì)于野生動(dòng)物交易設(shè)置的管制措施主要為兩種，一是賦予特定資格，二是檢驗(yàn)檢疫，前者主要有狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證、經(jīng)營利用許可證、準(zhǔn)運(yùn)證等，后者則是根據(jù)《行政許可法》第十二條第（四）項(xiàng)設(shè)定行政許可[12]。國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，除特殊情況外，禁止進(jìn)行獵捕、出售、購買等經(jīng)營性使用；非國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物實(shí)行許可制，即若想對(duì)該類動(dòng)物進(jìn)行經(jīng)營性使用，則需要有行政機(jī)關(guān)所賦予的許可證，并且提供合法來源和檢疫證明。在具體部門職能分工上，根據(jù)事項(xiàng)的屬性以及職能的區(qū)別分別由不同的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)：國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄的制定由林草局以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合制定，動(dòng)物檢疫事項(xiàng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，野生動(dòng)物經(jīng)營許可事項(xiàng)則由林草局負(fù)責(zé)，市場監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)野生動(dòng)物的市場交易，同時(shí)對(duì)于野生動(dòng)物的運(yùn)輸、寄遞、信息等不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管則分別由郵政、工信等不同部門負(fù)責(zé)，涉及野生動(dòng)物違法犯罪的事情則由公安部門進(jìn)行處理。逐步形成陸生野生動(dòng)物交易管制主體眾多，事權(quán)分散的局面。

2020年《決定》頒布后，我國政府高度重視野生動(dòng)物交易，采取了更為嚴(yán)格的監(jiān)管措施。湖南、四川、廣東等省響應(yīng)中央的號(hào)召，在本省內(nèi)開展打擊野生動(dòng)物交易的活動(dòng)。以湖南省為例，市場監(jiān)管部門加強(qiáng)市場和網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)禁野生動(dòng)物及其制品非法流入市場；對(duì)野生動(dòng)物人工繁育養(yǎng)殖戶進(jìn)行退出補(bǔ)償，通過制定方案、數(shù)據(jù)清查、資金撥付的方式使其逐步退出野生動(dòng)物養(yǎng)殖市場，從源頭上減少野生動(dòng)物供應(yīng)[13]。隨著后期公共衛(wèi)生安全事件的小范圍發(fā)生，市場監(jiān)管部門采取集中屠宰措施，限制活禽交易和宰殺，鼓勵(lì)有條件的地方推廣活禽集中宰殺；逐步取消活禽市場交易，避免野生動(dòng)物所帶來的食源性風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，我國對(duì)于野生動(dòng)物交易的管制多集中于“國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”且行政部門間事權(quán)分散、職責(zé)不清，難以實(shí)現(xiàn)部門間管制的有效銜接。同時(shí)我國對(duì)于野生動(dòng)物的行政管制多以“運(yùn)動(dòng)式”方式開展，未形成長期、有效的行政管制模式與措施，野生動(dòng)物行政管制措施有待進(jìn)一步完善。

三、陸生野生動(dòng)物交易行政管制存在的問題

（一）陸生野生動(dòng)物保護(hù)范圍狹窄且封閉

野生動(dòng)物的定義和概念的適用性與人們對(duì)動(dòng)物的“野性”判斷有關(guān)。動(dòng)物“野性”的判斷通常根據(jù)其所處的環(huán)境、是否被馴化、其遺傳因素是否發(fā)生改變?nèi)齻€(gè)因素進(jìn)行判斷[14]。生物學(xué)語境與法律語境下對(duì)野生動(dòng)物的定義有所不同，《野生動(dòng)物保護(hù)法》中對(duì)于野生動(dòng)物定義為“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”，為進(jìn)一步界定該定義，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、林草局先后發(fā)布《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《國家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》細(xì)化野生動(dòng)物保護(hù)范圍。從定義中可知，目前我國現(xiàn)行法律中對(duì)野生動(dòng)物的定義主要基于其價(jià)值性和可利用性，然而基于“資源性”的定義使得行政管制中對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)范圍較為狹窄且封閉。

同時(shí)，保護(hù)物種名錄更新速度慢，存在嚴(yán)重的保護(hù)空缺。2016年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》要求指定有重要生態(tài)、科學(xué)和社會(huì)價(jià)值的物種保護(hù)名錄，但內(nèi)容依舊按2000年發(fā)布的“三有名錄”執(zhí)行，近20年來也未見更新，足見其更新時(shí)間之緩慢[15]。我國野生動(dòng)物根據(jù)種類進(jìn)行劃分并寫入保護(hù)名錄，一旦被劃定野生動(dòng)物保護(hù)名錄難以發(fā)生改變；主要基于保護(hù)名錄的穩(wěn)定性，一些亟需保護(hù)的動(dòng)物難以在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)入保護(hù)名錄或提升保護(hù)等級(jí)，從而暴露出我國的野生動(dòng)物保護(hù)名錄存在僵化的缺陷。無論野生動(dòng)物被家養(yǎng)、馴化、繁殖或其他任何手段都難以將其排除在野生動(dòng)物保護(hù)名錄之外，因此，經(jīng)過規(guī)范化養(yǎng)殖的“野生動(dòng)物”面臨著無法“去野生化”的問題，如竹鼠，花白竹鼠、大竹鼠、中華竹鼠、小竹鼠都是國家“三有保護(hù)動(dòng)物”，屬于“野生動(dòng)物”范圍，然而竹鼠從20世紀(jì)90年代就開始大規(guī)模的人工養(yǎng)殖，目前已經(jīng)形成較為成熟、規(guī)范化的養(yǎng)殖模式，具有一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，合法養(yǎng)殖戶經(jīng)過行政許可、行政審批等管制手段后，其養(yǎng)殖的野生動(dòng)物即可在市場上進(jìn)行流通，其安全性也能得到相應(yīng)的保障。但是在全面禁食野生動(dòng)物的背景下，規(guī)范化人工養(yǎng)殖的野生動(dòng)物中許多物種由于被納入保護(hù)名錄而遭到行政部門的清退。這種管制措施不僅造成了資源的浪費(fèi)，而且使相關(guān)人員處于失業(yè)狀態(tài)，增加了社會(huì)保障難度。

2020年人大常委會(huì)將《決定》中“全面禁食”的范圍擴(kuò)大到“野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動(dòng)物”，即包括蝙蝠、蝎子等不屬于《野生動(dòng)物保護(hù)法》名錄范圍內(nèi)的陸生野生動(dòng)物。之后，各省開始紛紛響應(yīng)制定禁食名單，試圖通過“白名單”的方式進(jìn)行行政管制，然而執(zhí)行效果不佳。盡管《決定》將野外自然生長的陸生動(dòng)物納入了禁食范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大了野生動(dòng)物的保護(hù)范圍，但是擴(kuò)大的范圍也僅局限于食用領(lǐng)域，并未涉及野生動(dòng)物保護(hù)的其他方面，依舊存在劃分不合理、保護(hù)范圍過窄的問題。

（二）部分行政管制措施合理性較低

根據(jù)我國野生動(dòng)物定義，人工繁育的保護(hù)名錄內(nèi)動(dòng)物被認(rèn)定為野生動(dòng)物并被采取清退措施，該項(xiàng)管制措施對(duì)養(yǎng)殖戶產(chǎn)生較大的沖擊，盡管政府采取了補(bǔ)償退市的方法，但是相比較于該類產(chǎn)業(yè)所能帶來的利益，補(bǔ)償明顯不能彌補(bǔ)損失。并且養(yǎng)殖業(yè)是我國扶貧的支柱產(chǎn)業(yè)，有數(shù)據(jù)表明2016年我國野生動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)從業(yè)者近1 409多萬人，創(chuàng)造產(chǎn)值5 206多億人民幣[16]，將養(yǎng)殖戶進(jìn)行退市，不僅造成了嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，而且可能會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)保障問題，如養(yǎng)殖戶的后續(xù)就業(yè)、動(dòng)物合法化處置等需要解決。人工繁育動(dòng)物的初衷是為了減少對(duì)野外生存動(dòng)物的需求，并且通過規(guī)范化、規(guī)?；酿B(yǎng)殖減少直接利用野外生存的野生動(dòng)物所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在安全的前提下，滿足人類對(duì)于該類動(dòng)物的需求?！耙坏肚小笔降年P(guān)閉養(yǎng)殖場，使得供應(yīng)量驟減，可能造成刺激非法交易的反效果。對(duì)于逐步“取消活禽市場”的管制措施，食用冷凍禽類肉不符合我國人民的生活習(xí)慣，并且將禽類進(jìn)行冷凍處理一系列的過程將會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)成本增加，則導(dǎo)致人們的生活成本增加，加重生活負(fù)擔(dān)。該行政措施僅著眼于快速消除衛(wèi)生安全隱患，但是這種做法卻脫離了人民的實(shí)際生活，合理性低。

行政機(jī)關(guān)此類“全面禁止”“關(guān)閉市場”一刀切式的管制措施，雖然能緊急遏制不良影響，穩(wěn)定民眾情緒，但是從長遠(yuǎn)來看無法適應(yīng)我國國情，阻礙相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，脫離群眾生活實(shí)際，行政管制措施難以長久實(shí)施。同時(shí)在我國當(dāng)前關(guān)于野生動(dòng)物定義尚未明確、相關(guān)配套法律設(shè)施等不完善的情況下，禁止野生動(dòng)物交易、關(guān)閉野生動(dòng)物養(yǎng)殖場、取消活禽交易市場等管制手段明顯是“舍本逐末”的，難以達(dá)到一勞永逸的效果。

（三）行政機(jī)關(guān)管制事權(quán)劃分不清、協(xié)調(diào)不暢、管制難度增加

陸生野生動(dòng)物交易管制涉及不同的職能部門，各部門獨(dú)立執(zhí)行其職責(zé)，因此出現(xiàn)職責(zé)不清、相互推諉等情況，從而導(dǎo)致管制漏洞頻發(fā)。以陸生野生動(dòng)物防疫為例，陸生野生動(dòng)物的管理職能多由林草局負(fù)責(zé)，而人工養(yǎng)殖的陸生野生動(dòng)物的防疫檢驗(yàn)工作則由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，職權(quán)邊界模糊與事權(quán)分散則制約了防疫工作的展開。并且野生動(dòng)物管理涉及環(huán)節(jié)眾多，具有顯著的跨地域性和專業(yè)性[17]，地區(qū)與地區(qū)間行政機(jī)關(guān)的協(xié)作不暢和執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)較低也是造成監(jiān)管漏洞的重要原因之一。例如，在動(dòng)物疫病防控各環(huán)節(jié)中，畜牧、衛(wèi)生檢疫、檢驗(yàn)等部門之間缺少溝通，各自為政，無法形成資源共享和統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的疫病監(jiān)測體系[18]。

隨著交易方式的創(chuàng)新，行政機(jī)關(guān)對(duì)陸生野生動(dòng)物交易管制面臨著更大的挑戰(zhàn)。除去傳統(tǒng)的淘寶、閑魚、京東等網(wǎng)絡(luò)交易軟件，社交軟件如微博、快手、抖音、網(wǎng)站論壇等也能成為非法交易的場所。賣家通過分享相關(guān)野生動(dòng)物的動(dòng)態(tài)“寵物經(jīng)驗(yàn)”等方式吸引潛在買家，然后通過QQ、微信等方式進(jìn)行聯(lián)系，再運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)支付等方式進(jìn)行交易，買賣的過程都是通過相關(guān)的軟件進(jìn)行，相當(dāng)隱蔽。網(wǎng)絡(luò)交易的爆發(fā)增加了相關(guān)部門的監(jiān)管難度，網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的監(jiān)管漏洞成為網(wǎng)絡(luò)野生動(dòng)物非法交易溫床，使之成為非法野生動(dòng)物交易的聚集地。交易方式的不斷創(chuàng)新，各部門的管制難度也不斷增加，管制手段也面臨著創(chuàng)新難題。

（四）行政管制措施缺乏風(fēng)險(xiǎn)與衛(wèi)生意識(shí)

當(dāng)下，無論立法、執(zhí)法還是司法，重點(diǎn)都在陸生野生動(dòng)物資源保護(hù)上，對(duì)非法養(yǎng)殖和消費(fèi)等環(huán)節(jié)存留的隱患，以及環(huán)境健康、公共安全和生物安全等方面的重要問題卻不夠重視[19]。在檢疫制度建設(shè)方面，我國雖然已經(jīng)建立起了“進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫制度”“動(dòng)物疫病預(yù)防控制制度”以及“陸生野生動(dòng)物疫病疫源監(jiān)測制度”，而陸生野生動(dòng)物疫病疫源監(jiān)測是其中最弱的一環(huán)[20]。根據(jù)《動(dòng)物檢疫操作規(guī)程》的規(guī)定，我國對(duì)于陸生野生動(dòng)物的檢疫標(biāo)準(zhǔn)主要集中于：飼養(yǎng)環(huán)境是否健康、是否按照國家規(guī)定進(jìn)行免疫并且處于有效期內(nèi)、養(yǎng)殖檔案是否符合國家規(guī)定以及臨床檢查是否健康；而臨床檢查主要通過篩查病菌來判斷是否健康。我國的陸生野生動(dòng)物檢疫規(guī)定雖然能在一定程度避免病害動(dòng)物危害，但公共衛(wèi)生安全事件的發(fā)生使得當(dāng)前我國檢疫所存在的問題逐漸暴露。首先我國對(duì)于動(dòng)物的檢疫并未區(qū)分食用、醫(yī)用等利用用途，而是以籠統(tǒng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢疫。陸生野生動(dòng)物作為食品和醫(yī)藥原材料等不同用途，對(duì)人類所造成的危險(xiǎn)性也會(huì)有所不同。食用作為能夠直接接觸人體并且影響較大的利用方式應(yīng)當(dāng)采取更為嚴(yán)苛的檢疫標(biāo)準(zhǔn)；作為藥用或其他商業(yè)性利用材料時(shí)，檢疫制度也應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，減少發(fā)生公共安全危險(xiǎn)的可能性。其次，由于我國養(yǎng)殖業(yè)存在個(gè)體體量小、行業(yè)集中度低的特點(diǎn)，從而難以對(duì)其養(yǎng)殖的動(dòng)物進(jìn)行集中檢疫，并且農(nóng)戶缺乏檢疫意識(shí)，容易導(dǎo)致未經(jīng)檢疫的動(dòng)物流入市場，造成公共安全威脅。

在行政許可方面，非國家保護(hù)野生動(dòng)物的養(yǎng)殖需要提供證明文件獲得許可證才能進(jìn)行經(jīng)營性養(yǎng)殖，行政機(jī)關(guān)在辦理野生動(dòng)物繁殖許可證、經(jīng)營利用許可證時(shí)，需要通過證明材料確認(rèn)野生動(dòng)物的合法來源以及健康狀況，然而行政機(jī)關(guān)在審查相關(guān)文件時(shí)僅進(jìn)行形式審查，并未實(shí)地考察養(yǎng)殖戶野生動(dòng)物來源是否合法，養(yǎng)殖環(huán)境和健康狀況等，無法真正達(dá)到通過許可控制風(fēng)險(xiǎn)與安全的目的。

作為陸生野生動(dòng)物交易鏈下游的交易市場，頻繁地進(jìn)行著陸生野生動(dòng)物活體交易，對(duì)其進(jìn)行管制是保障陸生野生動(dòng)物交易公共安全的重中之重，而當(dāng)前行政機(jī)關(guān)對(duì)于野生動(dòng)物交易市場的監(jiān)管多集中于經(jīng)營性的管制，缺乏對(duì)交易市場的衛(wèi)生管制。陸生野生動(dòng)物交易市場經(jīng)常性的聚集了大量的活體野生動(dòng)物，存在大量未經(jīng)檢疫就進(jìn)入市場販賣的情況，大規(guī)模流動(dòng)的人群和高度聚集的野生動(dòng)物使得交易市場成為衛(wèi)生安全事件的高發(fā)地，然而相關(guān)行政部門未健全交易市場衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，疏于對(duì)經(jīng)營戶衛(wèi)生安全教育，缺乏對(duì)于交易市場的衛(wèi)生安全管制的完善。

四、陸生野生動(dòng)物交易行政管制完善路徑

（一）擴(kuò)大陸生野生動(dòng)物保護(hù)范圍

對(duì)于行政管制中陸生野生動(dòng)物定義，應(yīng)當(dāng)采取生物學(xué)語境以動(dòng)物的生存環(huán)境作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將陸生野生動(dòng)物定義為“除人和馴養(yǎng)動(dòng)物以外的其他陸生動(dòng)物”，并且擴(kuò)大保護(hù)動(dòng)物名錄，加強(qiáng)陸生野生動(dòng)物保護(hù)。不再以陸生野生動(dòng)物的“價(jià)值”作為對(duì)其保護(hù)的前提，正視野外生存動(dòng)物的重要性與風(fēng)險(xiǎn)性，擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)范圍有利于對(duì)陸生野生動(dòng)物實(shí)行全面保護(hù)。此外，正確區(qū)分“野生”與“養(yǎng)殖”動(dòng)物，摒棄當(dāng)前同一物種“野生”與“養(yǎng)殖”不分的劃分方式，不再將“人工養(yǎng)殖的野生動(dòng)物”納入陸生野生動(dòng)物的保護(hù)范圍。實(shí)現(xiàn)動(dòng)物利用以“人工繁育種群”為主，既降低動(dòng)物利用風(fēng)險(xiǎn)，又能滿足市場需求，增加動(dòng)物利用安全性，實(shí)現(xiàn)對(duì)陸生野生動(dòng)物的全面保護(hù)，維護(hù)生態(tài)平衡，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

定期對(duì)陸生野生動(dòng)物重點(diǎn)保護(hù)名錄進(jìn)行更新。根據(jù)生態(tài)環(huán)境變化以及社會(huì)需求對(duì)重點(diǎn)保護(hù)名錄中的物種進(jìn)行增刪，以此達(dá)到切實(shí)保障野生動(dòng)物與生態(tài)平衡、社會(huì)安全的目的。同時(shí)對(duì)于陸生野生動(dòng)物的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)不僅限于名錄內(nèi)物種，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同野生種群的習(xí)性與風(fēng)險(xiǎn)性對(duì)其實(shí)施專門保護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)管控，警惕野生種群其自身的不確定性影響社會(huì)公共安全。

（二）完善陸生野生動(dòng)物交易管制隊(duì)伍建設(shè)、豐富管制方式

完善陸生野生動(dòng)物交易行政管制隊(duì)伍建設(shè)，提高決策的科學(xué)性與合理性。管制決策影響著管制措施執(zhí)行與目的，增強(qiáng)決策合理性必須加強(qiáng)決策隊(duì)伍建設(shè)，除行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員外，還應(yīng)當(dāng)吸納相關(guān)行業(yè)專家、從業(yè)人員參與決策與措施設(shè)計(jì)。加強(qiáng)管制決策的合理性論證，積極推行管制措施試點(diǎn)，試驗(yàn)決策的可行性與合理性，避免“拍腦袋”決策。政府作為單一治理主體難免存在力所不及的情況，管制中仍需要更新思維、理念和體系，以克服一元治理主體所帶來的弊端，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公眾參與，通過信息公開與決策聽證等措施聽取公眾意見提高決策合理性，在陸生野生動(dòng)物行政管制上形成政社共治，推動(dòng)管制措施合理性[21]。

豐富管制方式，提高管制措施合理性。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)對(duì)于陸生野生動(dòng)物交易的管制較為粗放，相較于“一刀切”的關(guān)閉野生動(dòng)物人工養(yǎng)殖場和禁止交易，更應(yīng)該對(duì)陸生野生動(dòng)物交易進(jìn)行合規(guī)化引導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)數(shù)字化監(jiān)管，改變以往被動(dòng)、事后型行政管制，積極對(duì)陸生野生動(dòng)物交易行為展開事前合理管制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盤清養(yǎng)殖企業(yè)具體養(yǎng)殖物種、數(shù)量以及養(yǎng)殖現(xiàn)狀，通過完善與普及“來源追溯系統(tǒng)”，對(duì)養(yǎng)殖場內(nèi)的野生動(dòng)物進(jìn)行來源監(jiān)管，通過對(duì)養(yǎng)殖動(dòng)物進(jìn)行編號(hào)存檔，使養(yǎng)殖場內(nèi)每一只動(dòng)物都能做到來源可溯，并且只有來源安全可信的人工養(yǎng)殖野生動(dòng)物才允許進(jìn)入市場，防止非法套取不明來源野生動(dòng)物個(gè)體，規(guī)避利用養(yǎng)殖場“洗白”野生動(dòng)物的行為，確保可利用陸生野生動(dòng)物來源安全，降低利用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建設(shè)陸生野生動(dòng)物“聯(lián)網(wǎng)式”交易管制體系

在野生動(dòng)物交易的過程中涉及到許多部門，如將全部責(zé)任歸咎于一個(gè)部門實(shí)則有失偏頗，也無法達(dá)到很好的效果，只有當(dāng)各個(gè)部門聯(lián)合起來行動(dòng)，才能有效實(shí)現(xiàn)陸生野生動(dòng)物交易管制。各部門可以采取信息化的手段構(gòu)建統(tǒng)一信息平臺(tái)，從養(yǎng)殖、檢疫、運(yùn)輸、市場監(jiān)管等各個(gè)過程都實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)互換，減少溝通協(xié)調(diào)難度；各部門也可聯(lián)合成立野生動(dòng)物交易監(jiān)管臨時(shí)小組，更為集中和專業(yè)地對(duì)野生動(dòng)物交易實(shí)施監(jiān)管。工信部門通過“爬蟲技術(shù)”等追蹤網(wǎng)絡(luò)非法陸生野生動(dòng)物交易，并要求各大網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)加大相關(guān)信息的監(jiān)測力度，擴(kuò)大“敏感詞”及其檢測范圍，圍剿非法陸生野生動(dòng)物買賣網(wǎng)絡(luò)聚集地，從源頭減少非法陸生野生動(dòng)物網(wǎng)絡(luò)交易場所。郵政、公安部門聯(lián)合加大對(duì)郵件、道路運(yùn)輸?shù)臋z查力度，從運(yùn)輸?shù)沫h(huán)節(jié)減少非法陸生野生動(dòng)物交易；對(duì)于投寄的郵件應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行開箱檢查，并進(jìn)行相應(yīng)的檢測，確認(rèn)物品的合法性后再進(jìn)行郵寄，并且當(dāng)有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)非法陸生野生動(dòng)物交易的情況存在時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)交由公安部門進(jìn)行處理，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相應(yīng)的處罰和教育。對(duì)于跨國非法陸生野生動(dòng)物交易，海關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合工信、公安等部門對(duì)跨國野生動(dòng)物交易行為進(jìn)行追蹤打擊，在陸生野生動(dòng)物進(jìn)出口方面，對(duì)于進(jìn)口的動(dòng)物應(yīng)當(dāng)安排專門的隔離場所并對(duì)其進(jìn)行檢疫，只有檢疫合格并且隔離檢測安全的情況下才能進(jìn)入國內(nèi)市場。各個(gè)部門從不同的環(huán)節(jié)介入野生動(dòng)物交易，相互協(xié)作監(jiān)控打擊非法野生動(dòng)物交易，實(shí)現(xiàn)源頭治理，各環(huán)節(jié)介入，挖出潛在交易鏈，從根本上減少野生動(dòng)物及其制品的交易。

在管制模式上，實(shí)現(xiàn)“管理”與“監(jiān)督”二元化，分離行政機(jī)關(guān)的管理與監(jiān)督職能[20]。避免既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的困境，由專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)的管制行為進(jìn)行監(jiān)督，促使其依法采取管制措施。另外，加強(qiáng)行政管制中的公眾參與。開通舉報(bào)通道，鼓勵(lì)民眾對(duì)非法陸生野生動(dòng)物交易進(jìn)行舉報(bào)，并且對(duì)于行政部門失職行為也允許其向?qū)ｉT的監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)。發(fā)動(dòng)群眾力量既有利于相關(guān)部門對(duì)違法陸生野生動(dòng)物交易行為進(jìn)行管制，也能在潛移默化的過程中普及相關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)的知識(shí)，增加民眾對(duì)陸生野生動(dòng)物保護(hù)的認(rèn)知。

（四）完善陸生野生動(dòng)物交易風(fēng)險(xiǎn)與衛(wèi)生管制措施

我國對(duì)于陸生野生動(dòng)物的行政管制主要集中于行政許可與檢驗(yàn)檢疫兩方面，在增強(qiáng)管制風(fēng)險(xiǎn)性與衛(wèi)生性方面，日本經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本允許食用野豬、鹿在內(nèi)的野生動(dòng)物，但為了保障野生動(dòng)物的食用安全，日本政府制定了《野生鳥獸食用衛(wèi)生管理指南》，實(shí)施“國產(chǎn)野生動(dòng)物肉認(rèn)證制度”，其中詳細(xì)地規(guī)定了野生鳥獸處理與經(jīng)營者、餐飲店以及消費(fèi)者所應(yīng)當(dāng)遵守的各項(xiàng)衛(wèi)生措施，并遵循“存疑廢棄”原則，即如果不能確定用作食用肉是否存在問題，則應(yīng)當(dāng)予以廢棄[22]。我國可以借鑒日本的做法，對(duì)于野生動(dòng)物從飼養(yǎng)、運(yùn)輸、處理、利用等方面制定詳細(xì)的操作指南，并且針對(duì)不同的飼養(yǎng)對(duì)象制定不同的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)殖戶應(yīng)當(dāng)更加注重保障養(yǎng)殖環(huán)境的衛(wèi)生、以及避免動(dòng)物與動(dòng)物之間直接的交叉感染；對(duì)于經(jīng)營者，操作指南則應(yīng)當(dāng)規(guī)定野生動(dòng)物的處理、利用衛(wèi)生規(guī)范；對(duì)于消費(fèi)者，則應(yīng)當(dāng)更加注重向該群體普及消費(fèi)野生動(dòng)物規(guī)范，強(qiáng)化其消費(fèi)野生動(dòng)物的安全衛(wèi)生意識(shí)，同時(shí)也能通過該指南的制作，普及野生動(dòng)物保護(hù)知識(shí)。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)養(yǎng)殖戶的引種、養(yǎng)殖方式、養(yǎng)殖環(huán)境、突發(fā)狀況應(yīng)對(duì)等方面設(shè)定規(guī)范，使其引入優(yōu)質(zhì)種進(jìn)行繁殖，通過科學(xué)的養(yǎng)殖方式和安全衛(wèi)生的養(yǎng)殖環(huán)境培育動(dòng)物，減少安全衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。并在養(yǎng)殖戶辦理經(jīng)營許可證時(shí)，發(fā)證部門應(yīng)當(dāng)對(duì)養(yǎng)殖戶進(jìn)行實(shí)地考察，對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審批，加強(qiáng)動(dòng)物人工養(yǎng)殖的行政監(jiān)管。同時(shí)根據(jù)交易的不同用途，制定不同的交易標(biāo)準(zhǔn)。在檢驗(yàn)檢疫方面，對(duì)于直接接觸人體的動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)根據(jù)人體以及人類生活環(huán)境特征研究出適合食用的動(dòng)物肉食用檢疫標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)用于動(dòng)物檢疫。加強(qiáng)動(dòng)物檢疫的普及度，通過廣泛分布檢疫點(diǎn)，強(qiáng)化動(dòng)物養(yǎng)殖戶的檢疫意識(shí)，加強(qiáng)行政監(jiān)督，避免未經(jīng)檢疫的動(dòng)物流入市場。對(duì)于野生動(dòng)物交易的場所也應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)交易市場人群密集、人畜混雜的特點(diǎn)，避免動(dòng)物病菌傳染人體，針對(duì)交易市場的經(jīng)營者、市場內(nèi)的普通商販以及進(jìn)入市場的人群，都有不同的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)要求，交易市場的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌管理交易市場安全，并且負(fù)責(zé)交易市場公共區(qū)域的衛(wèi)生安全，市場內(nèi)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)保障該商戶內(nèi)的衛(wèi)生，執(zhí)行行政部門所制定的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，避免交叉感染；進(jìn)入市場的人群應(yīng)當(dāng)佩戴好口罩，謹(jǐn)慎接觸；市場監(jiān)督部門也應(yīng)對(duì)該類主體是否實(shí)施了衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期抽查監(jiān)督，切實(shí)保障交易市場的公共安全。

行政管制作為政府公權(quán)力介入社會(huì)治理的重要方式，在陸生野生動(dòng)物交易中發(fā)揮著重大作用。相較于全面禁止陸生野生動(dòng)物交易與利用，行政管制更應(yīng)當(dāng)采取積極干預(yù)，合理決策，采取切實(shí)有效的行政管制措施，做到既不過分阻礙相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又管控衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)有效管制。