舒 勇，彭泰來，趙宇婷，王志海

(1.國家林業(yè)和草原局中南調查規(guī)劃設計院，長沙 410014；2.中國電建集團中南勘測設計研究院有限公司，長沙 410014)

1982年，湖南省人民政府批準建立全省首批18個省級自然保護區(qū)[1]，隨后逐步建立了風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質公園等多種類型的自然保護地。全省多數(shù)自然保護地在原國有林場基礎上，輻射周邊鄉(xiāng)村集體土地，為保護野生動植物資源、風景資源、人文資源、濕地資源、地質資源等奠定了堅實基礎[2-3]。

湖南省共有122個縣級行政單位，自然保護地數(shù)量多達500余處，部分縣級單位內的自然保護地類型較廣、數(shù)量較多。但由于受到多頭管理、權屬不明、邊界不清等因素影響[4]，一些保護地內涉及的永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、村莊等矛盾沖突和歷史遺留問題尚未得到解決。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱42號文)，以及自然資源部、國家林業(yè)和草原局印發(fā) 《關于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調整前期有關工作的函》(以下簡稱71號函)均對自然保護地體系建設及解決自然保護地現(xiàn)存問題提出明確要求[5]，2020年9月，《中共湖南省委辦公廳 湖南省人民政府辦公廳印發(fā)<關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的實施意見>的通知》(湘辦發(fā)〔2020〕18號)，為湖南省自然保護地整合優(yōu)化工作提供了政策支持。本文以湖南省洪江市自然保護地整合優(yōu)化為例，探究縣級單位自然保護地整合優(yōu)化思路，為同類型單位自然保護地整合優(yōu)化提供參考。

1 區(qū)域及保護地概況

洪江市位于湖南省西南部、沅水上游、云貴高原東部邊緣的雪峰山區(qū)。地勢受雪峰山脈影響，東南高、西北低；屬中亞熱帶季風性濕潤氣候區(qū)，四季分明，光熱資源豐富，雨量充沛，且雨熱同步，對農(nóng)作物生長有利。但受地形影響，地域差異和垂直差異明顯，氣候類型多種多樣。

根據(jù)洪江市最新土地利用數(shù)據(jù)，洪江市國土總面積216 874 hm2[6]，有3個自然保護地，總面積18 930.56 hm2，占國土總面積的8.7%。3個自然保護地分別為湖南雪峰山國家森林公園、湖南洪江清江湖國家濕地公園和洪江雪峰山縣級自然保護區(qū)，均參與湖南省保護地整合優(yōu)化。各保護地具體情況詳見表1。

表1 自然保護地現(xiàn)狀表保護地名稱保護地類型保護地級別主要保護對象批復面積/hm2落圖面積/hm2管理機構設置湖南雪峰山國家森林公園森林公園國家級中亞熱帶典型性常綠闊葉林北部植被及其森林生態(tài)系統(tǒng)、珍稀動物棲息地、保護價值較高的景觀資源3 478.13 517.22有湖南洪江清江湖國家濕地公園濕地公園國家級清江湖水體3 032.03 111.83有洪江雪峰山縣級自然保護區(qū)自然保護區(qū)縣級森林生態(tài)系統(tǒng)12 301.412 301.51無

2 自然保護地整合優(yōu)化思想及原則

2.1 總體思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入踐行習近平生態(tài)文明思想，堅持新發(fā)展理念，堅持以生態(tài)文明體制改革為主線，推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，充分發(fā)揮自然保護地在國土生態(tài)安全中的主體作用。牢牢把握42號文和71號函的文件要求，堅持科學評估，合理調整；應劃盡劃，應保盡保；實事求是，簡便易行；統(tǒng)籌協(xié)調，做好銜接的原則，解決自然保護地矛盾沖突顯著的問題。將保護價值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設施等調整出自然保護地范圍。

2.2 基本原則

整合優(yōu)化過程中堅持以下基本原則：

1)對自然保護地自然屬性和資源價值、主要矛盾及歷史遺留問題等的評估論證工作要堅持做到科學、準確、客觀、公正。科學優(yōu)化自然保護地邊界和分區(qū)管控，分類有序解決歷史遺留問題，建立布局合理、保護有力、管理有效、可持續(xù)發(fā)展的自然保護地體系。

2)將保護自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性和生物多樣性等放在突出位置，整合優(yōu)化、歸并現(xiàn)有自然保護地，根據(jù)縣域實際情況補充具有高保護價值的空缺區(qū)域和生態(tài)廊道，完善自然保護地網(wǎng)絡，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，促進人與自然和諧共生。

3)本著對歷史負責的態(tài)度，妥善協(xié)調處理好保護與發(fā)展、當前與長遠等多重關系。

3 自然保護地整合優(yōu)化

3.1 摸底調查保護地資源現(xiàn)狀

縣級單位開展整合優(yōu)化工作，首先要確定縣域內自然保護地矢量范圍與功能分區(qū)，主要方法是收集和整理縣域內自然保護地的批準建立、晉升及調整保護地系列文件、規(guī)劃文本、自然保護地《科學考察報告》及其它專項調查報告、申請建立保護地的《可行性研究報告》及批復等相關材料，以及國土三調矢量圖、生態(tài)紅線矢量圖、野生動植物資源等相關矢量數(shù)據(jù)資料。研究保護地內典型生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危保護動植物資源分布情況等，對縣域自然保護地范圍內的國土三調、生態(tài)紅線和森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)等進行科學分析，確定保護地內土地資源及利用現(xiàn)狀、森林資源現(xiàn)狀等，梳理縣域內各保護地存在的主要矛盾沖突與歷史遺留問題，了解在保護地內生活的居民的訴求，明確接下來的初步整合優(yōu)化方向。

3.2 評估論證保護地資源價值

依據(jù)《湖南省自然保護地評估技術規(guī)范》中自然保護地自然屬性和生態(tài)價值的評價標準[7]，對湖南雪峰山國家森林公園、湖南洪江清江湖國家濕地公園、洪江雪峰山縣級自然保護區(qū)進行評估論證，詳見表2。評估論證結果表明，湖南雪峰山國家森林公園和湖南洪江清江湖國家濕地公園的自然屬性與生態(tài)價值分別為57和58分，仍然維持原有的國家級，保護地類型確定為自然公園；洪江雪峰山縣級自然保護區(qū)自然屬性與生態(tài)價值分值為47分，其中自然屬性評分為31分，不符合晉升為國家級或省級自然保護區(qū)的要求，可轉成省級自然公園。

表2 洪江市自然保護地評估結果統(tǒng)計表保護地名稱評估 面積/hm2自然屬性生態(tài)價值評估結果原真性生物多樣性典型性稀有性完整性脆弱性生態(tài)系統(tǒng)服務科研觀賞文化分值類型等級湖南雪峰山國家森林公園3 517.221244886633357自然公園國家級湖南洪江清江湖國家濕地公園3 111.83488486935358自然公園國家級洪江雪峰山縣級自然保護區(qū)12 301.51444883335547自然公園省級

3.3 保護地內存在的主要矛盾沖突

通過系統(tǒng)的摸底調查和各方面專家評估論證后，依據(jù)71號函對洪江市自然保護地主要矛盾沖突進行分類，其現(xiàn)有主要矛盾沖突為城鎮(zhèn)建成區(qū)、永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、村莊等四類。洪江市自然保護地主要矛盾面積統(tǒng)計，詳見表3。

1)城鎮(zhèn)建成區(qū)：面積0.47 hm2，分布范圍較窄，對洪江市保護地管理影響不大。

2)村莊：面積109.24 hm2，主要分布于花園村、羅翁村、翁野村等，村莊對自然保護地管理會造成一定程度的影響，同樣的自然保護地管理也將在一定程度上影響到村莊內村民們的生產(chǎn)生活，保護地與村莊之間的矛盾相對明顯。

3)集體人工商品林：面積1 219.52 hm2，此類矛盾面積最大，占矛盾總面積的57.45%，主要分布于蘇寶頂村、羅翁村和翁野村等周邊的杉木人工林。集體人工商品林主要為租賃造林，這部分林木按合同要求到期后可進行砍伐銷售，但劃入保護地后被禁止采伐，林農(nóng)經(jīng)濟效益受到損失，易引發(fā)相關訴訟。

4)永久基本農(nóng)田：面積793.6 hm2，占矛盾沖突總面積的37.38%，是保護地內最棘手的歷史遺留問題之一，永久基本農(nóng)田紅線與自然保護地范圍紅線之間的沖突問題亟待解決，依據(jù)71號函“位于自然保護區(qū)核心區(qū)內或對生態(tài)功能造成明顯影響的永久基本農(nóng)田需逐步退出保護地，對生態(tài)功能影響較小的永久基本農(nóng)田原則上可調出自然保護地”的原則，需要科學評估和論證洪江市保護地內永久基本農(nóng)田對生態(tài)功能的影響情況。

3.4 妥善解決保護地歷史遺留問題

為科學解決自然保護地中的各類矛盾沖突，依據(jù)中42號文第四部分第(十六)款以及71號函第三部分第(二)款和第(三)款。擬調出地塊32塊，總面積2 169.2 hm2，共調出矛盾地塊面積1 633 hm2，因矛盾因素調出的面積占總調出面積的比例高達75.28%，其余調出地塊是為保證保護地完整性，減少“天窗”，降低破碎化程度，根據(jù)地形地勢等修邊調出。調出地塊均屬于人口密集活動區(qū)，主要矛盾為村莊、部分永久基本農(nóng)田和成片集體人工商品林，不利于開展保護地內的保護管理工作。居民點、農(nóng)田、集體人工商品林在保護地批準建立之前多已存在，調出區(qū)域的現(xiàn)狀植被多為人工杉木林，林分結構簡單，保護價值較低。

由于歷史原因，整合優(yōu)化前自然保護地內將部分的行政村劃入了自然保護地范圍內，如羅翁村等，有人口約8 327人，還有村莊建設用地109.24 hm2、永久基本農(nóng)田793.6 hm2、集體人工商品林1 219.52 hm2。按現(xiàn)有思路整合優(yōu)化后，自然保護地內有人口約為1 458人，有村莊建設用地33.68 hm2、永久基本農(nóng)田29.14 hm2、集體人工商品林為426.54 hm2，大幅度減少了村莊建設用地、永久基本農(nóng)田、集體人工商品林和常住人口。通過科學調整范圍，將原住居民生產(chǎn)生活區(qū)調出自然保護地，釋放出一定的發(fā)展空間，有利于解決民生問題，促進自然保護地與社區(qū)和諧發(fā)展。

4 結語

1) 按現(xiàn)有思路對縣級單位保護地進行整合優(yōu)化，能夠有效解決自然保護地內矛盾沖突嚴重等問題，為解決縣域內保護與民生之間的矛盾奠定基礎。依據(jù)71號函第三部分第(七)款，擬將原洪江雪峰山縣級自然保護區(qū)轉化為湖南洪江蘇寶頂省級森林自然公園，并將矛盾沖突明顯、保護價值低的區(qū)域調整出保護地范圍，調整后，優(yōu)化了洪江市自然保護地體系，做到了應劃盡劃、應保盡保，確保了保護強度提高、保護性質不改變，完善了全市生態(tài)格局。

2) 確定縣級單位保護地中具有高價值的保護區(qū)域。洪江市屬于《湖南省生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(2013—2030)》大湘西山地優(yōu)先保護區(qū)域中的雪峰山區(qū)域，是中亞熱帶典型常綠闊葉林北部植被。對縣域內保護地進行整合優(yōu)化保障了生態(tài)系統(tǒng)的原真性，加強了生物多樣性的保護，有益于白頸長尾雉、云豹等珍稀動物，銀杏、南方紅豆杉、鐘萼木等珍稀植物及其重要棲息地的保護。繼續(xù)保持對生態(tài)公益林和天然林保護的力度，可有效預防沅水兩岸水土流失，降低頻繁人為活動對脆弱生態(tài)系統(tǒng)的干擾。

3) 研究縣級單位保護地管理存在的問題并給出相關建議。原洪江雪峰山縣級自然保護區(qū)未成立專門的管理機構，其工作人員、編制、資金均未落實，建議在整合優(yōu)化后盡快完善縣域內自然保護地機構設置、職責配置和人員編制管理辦法，提高管理效率。