王滿庫

（陜西西法（北線）城際鐵路有限公司，陜西 咸陽 712000）

采取有效的運(yùn)營補(bǔ)虧措施對于城際鐵路運(yùn)營后補(bǔ)虧具有重要的意義，因此，有必要對城際鐵路建設(shè)與運(yùn)營相關(guān)補(bǔ)貼政策進(jìn)行探討，嚴(yán)格遵循國家相關(guān)規(guī)范制度控制項目實施過程中的風(fēng)險，充分利用會計核算等財務(wù)工具，以此降低項目開展的難度與復(fù)雜度。

一、項目基本情況

西法線全長236.517公里，全線新建線路共設(shè)車站14座，批復(fù)概算總投資284.48億元，設(shè)計時速200公里/小時，其中西法線分為南北兩段，南線、北線正線長度分別為95.530公里、74.642公里。項目兩處控制性工程線路全長分別為4.17公里、2.87公里，根據(jù)省發(fā)改委要求，在乾縣站與銀西高鐵同步實施，以此實現(xiàn)高鐵互通。西法建設(shè)項目是關(guān)中城際鐵路網(wǎng)“核心環(huán)”的重要組成部分，對促進(jìn)關(guān)中城市群經(jīng)濟(jì)、社會、交通發(fā)展具有重要意義。

二、基本建設(shè)中運(yùn)營補(bǔ)虧的有關(guān)問題

在鐵路基本建設(shè)相關(guān)工作推進(jìn)過程中，主要存在以下幾種問題：一是用地綜合開發(fā)政策尚未明確。由于絕大部分地市是省內(nèi)主要的財政收入來源，加之土地是國家自然資源的重要組成部分之一，受到政策以及其他因素的限制作用，存在供地質(zhì)量方式不明、土地指標(biāo)落實難、等一系列問題，需要政府方面給予協(xié)調(diào)與幫助。二是鐵路基礎(chǔ)建設(shè)區(qū)域內(nèi)綜合開發(fā)土地數(shù)量不明確。按照國家相關(guān)規(guī)定以及文件精神，針對項目建設(shè)用地，有關(guān)的土地框架協(xié)議簽訂存在不明確之處。三是部分建設(shè)區(qū)域不予供應(yīng)鐵路綜合開發(fā)用地。由于部分鐵路基礎(chǔ)建設(shè)區(qū)域由地上站改為地下站，存在城際項目投資增加的問題，需要政府土地補(bǔ)償來緩解項目運(yùn)營資金壓力。

三、實施運(yùn)營補(bǔ)虧方案的必要性分析

從社會效益角度來看，西法線建設(shè)能夠有效完善城際交通網(wǎng)絡(luò)，建成投入使用后，可有效滿足城際客流運(yùn)輸需求。從經(jīng)濟(jì)效益角度來看，建設(shè)項目內(nèi)存在虧損，計算期采用30年測算，年均虧損4.83億元，并且在第24年才可盈利?？紤]到項目涉及土地綜合開發(fā)，年均虧損0.23億元，項目運(yùn)營的第16年才可盈利。針對項目不同運(yùn)營期內(nèi)的盈利以及虧損程度，有必要實施有效的補(bǔ)虧方案來緩解項目運(yùn)營資金壓力。為進(jìn)一步做好鐵路基礎(chǔ)建設(shè)項目的資金保障，積極探索并落實沿線土地綜合開發(fā)用地及用地指標(biāo)，以此合理增加土地綜合開發(fā)收益，產(chǎn)生的穩(wěn)定收益可用于運(yùn)營期間補(bǔ)虧的收益[1]。

四、解決相關(guān)問題的思路與方法

（一）政府層面

1.協(xié)調(diào)簽訂補(bǔ)虧協(xié)議或出臺補(bǔ)虧政策

由于鐵路基本建設(shè)項目實際實施過程中，沿線政府并未明確土地綜合開發(fā)利用的配套政策文件，在一定程度上增加了實現(xiàn)盈利目標(biāo)的難度。因此，應(yīng)在全面保障沿線鐵路運(yùn)輸功能以及運(yùn)營安全的基礎(chǔ)上，堅持立體開發(fā)、節(jié)約資源原則，積極與沿線政府進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)與溝通，不僅能夠滿足補(bǔ)虧方案實施需求，還可大幅度提升城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鐵路基本建設(shè)項目沿線政府積極按照國家相關(guān)規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)，針對城際鐵路運(yùn)營補(bǔ)虧方案實施中存在的突出問題，出臺相關(guān)的規(guī)范性通知與文件，以此有效解決了沿線土地綜合開發(fā)工作中的困難，為補(bǔ)虧方案的順利實施提供強(qiáng)有力的政策支撐。

2.發(fā)行鐵路專項債并進(jìn)行貼息

在城際鐵路項目綜合開發(fā)初期，投資相對較高，在資金獲取上存在極大的障礙，并且相關(guān)的鐵路集團(tuán)同時負(fù)責(zé)較多的建設(shè)項目，自由資金承擔(dān)能力難以滿足綜合開發(fā)項目需求。因此，從地方政府層面來考慮，可采取合理的市場化運(yùn)作模式，整合土地綜合開發(fā)資源，促使綜合用地供應(yīng)措施全面落實。與此同時，積極明確鐵路基本建設(shè)項目中造成籌資難的因素，針對城際鐵路建設(shè)及運(yùn)營期間部分高息債務(wù)，運(yùn)用省級財政發(fā)行專項債進(jìn)行置換，充分發(fā)揮出政府專項債利息進(jìn)行貼息的優(yōu)勢與作用，對降低城際鐵路建設(shè)及運(yùn)營負(fù)擔(dān)、增加鐵路實際運(yùn)營收益具有十分重要的現(xiàn)實意義。根據(jù)西法線運(yùn)營后的效益測算情況，若每年新增10億元政府專項債，則在建設(shè)初期每年需由省財政3.6億元，運(yùn)營期每年貼息5.96億元，真正實現(xiàn)了投資共擔(dān)、收益共享，充分突出了政府以及相關(guān)部門的主體責(zé)任，對保障城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展具有重要意義[2]。

3.為鐵路基本建設(shè)爭取中央資金支持

在城際鐵路建設(shè)過程中，用地指標(biāo)的有效落實，以及供應(yīng)方式、資金來源、開發(fā)模式等因素的進(jìn)一步明確，對滿足未來城市交通規(guī)劃要求具有重要意義。為不影響鐵路基本建設(shè)沿線城市以及其他地市的供地信息，需要地方政府切實發(fā)揮自身協(xié)調(diào)溝通作用，積極為鐵路項目建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支持。經(jīng)過調(diào)查，中央對川藏鐵路項目提供了274.5億元作為扶持資金，共占據(jù)項目投資的75%，對項目順利開展與按期投入使用具有重要的推動意義。因此，借鑒鐵路項目的建設(shè)經(jīng)驗，政府以及相關(guān)部門應(yīng)積極與中央進(jìn)行協(xié)調(diào)，以此獲得國家的有關(guān)政策支持，為西法線建設(shè)項目提供中央補(bǔ)助資金，不僅能夠有效緩解城際鐵路基本項目建設(shè)的資金壓力，而且進(jìn)一步增強(qiáng)了沿線城市的供地信息，對減輕鐵路實際運(yùn)營負(fù)擔(dān)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

4.試行多元產(chǎn)業(yè)開發(fā)

出臺支持政策、提供土地指標(biāo)、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、逐步建立省級平臺的自我造血功能，參照其他省份，均出臺了省級層面支持鐵路項目沿線土地開發(fā)的政策，并建立了省級相關(guān)部門通力協(xié)作、沿線各級政府大力配合、省級平臺具體運(yùn)作、各方利益共享的機(jī)制。省級平臺在政府的指導(dǎo)下，優(yōu)先布局投資小、回收期短、收益穩(wěn)定的項目，合理推動多元產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)。同時，通過向省級平臺注入優(yōu)質(zhì)資源、裝入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的方式，提升平臺的資本運(yùn)作能力和綜合融資能力，逐步建立平臺自身的造血功能，形成鐵路產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展的格局。

（二）省鐵路集團(tuán)層面

1.實施土地綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)為主的補(bǔ)虧方案

該種補(bǔ)虧方案以土地綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)為主，財政直接補(bǔ)助和其他措施為輔，重點突出以土地綜合開發(fā)為主體的城際鐵路運(yùn)營補(bǔ)虧工作，并根據(jù)省市的財力狀況以及相關(guān)工作安排，對城際鐵路運(yùn)營之后的效益進(jìn)行綜合測算，以此在最大程度上改善虧損狀況。雖然已經(jīng)與相關(guān)地市簽署土地綜合開發(fā)框架協(xié)議，但仍存在著土地指標(biāo)落實難、供地質(zhì)量方式不明確的問題，需要省級政府出臺文件政策，給予支持幫助。

進(jìn)一步明確各站場所占據(jù)的土地資源，并在相關(guān)文件中明確站場的主要用途以及未來發(fā)展規(guī)劃類型，以此為綜合開發(fā)用地未來爭取更多可行的財政輔助與措施輔助奠定堅實基礎(chǔ)。由于該鐵路基本建設(shè)項目投入運(yùn)營的前兩年，處于培育客流的重要階段，很難在較短時間內(nèi)實現(xiàn)盈利，所以企業(yè)應(yīng)積極爭取政府補(bǔ)貼，嚴(yán)格按照國家相關(guān)文件精神與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以及各投資參與方的利益需求，進(jìn)而為企業(yè)財務(wù)管理、會計核算以及資金管理提供更加有力的保障，充分發(fā)揮出建設(shè)項目的優(yōu)勢與作用，對城際交通運(yùn)輸網(wǎng)的優(yōu)化完善具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2.實施補(bǔ)助金額以財政補(bǔ)助形式的彌虧方案

該種彌虧方案能夠有效解決較大的城際鐵路虧損數(shù)額，綜合借鑒其他鐵路基本建設(shè)成本規(guī)制方案，從根本上平衡營運(yùn)現(xiàn)金流[3]。其中，成本規(guī)制主要是由政府以發(fā)文的形式明確城際鐵路運(yùn)營的總成本構(gòu)成、補(bǔ)貼機(jī)制、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼對象等因素，在核定運(yùn)營總成本基礎(chǔ)上扣除乘客票數(shù)，產(chǎn)生的差額部分由財政資金予以補(bǔ)助。鐵路基本建設(shè)單位可通過可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財政補(bǔ)貼等多元化方式，來增強(qiáng)項目建設(shè)的現(xiàn)金流量，或是運(yùn)用重組優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、項目的方式來為自身爭取到更多的現(xiàn)金流，在獲得政府財政支持之后，鐵路集團(tuán)自身可對鐵路基本建設(shè)的不同階段進(jìn)行合理化的補(bǔ)貼，以此為項目建設(shè)以及運(yùn)營提供更多的資金支持，有效改善城際鐵路建設(shè)項目的虧損情況。此外，鐵路集團(tuán)還可按照相關(guān)協(xié)議，對城際鐵路運(yùn)營階段的財務(wù)管理以及會計核算進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整，確保內(nèi)容的全面、完整性，重點按照主體的不同對劃分城際鐵路運(yùn)營虧損補(bǔ)貼責(zé)任，進(jìn)而發(fā)揮出彌虧方案的優(yōu)勢與作用。

3.爭取稅收政策優(yōu)惠，城際鐵路項目作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有公益性，建議省上出臺或爭取減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，減少運(yùn)營成本開支，降低運(yùn)營虧損。如：運(yùn)營期間征收的地方稅種的返回。尤其是在項目建設(shè)期盡可能爭取政府稅收優(yōu)惠政策，例如，財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署三部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》，自2019年4月1日起，試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，可以增加項目建設(shè)期的現(xiàn)金流。

五、結(jié)論

綜上所述，要想做好城際鐵路建設(shè)與運(yùn)營補(bǔ)虧的相關(guān)問題，實現(xiàn)建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的提升，有必要采取有效的補(bǔ)虧方案來緩解項目建設(shè)中的資金壓力，積極樹立正確的城際鐵路運(yùn)營補(bǔ)虧機(jī)制，不斷完善自身財務(wù)管理和資金體系，促進(jìn)鐵路基礎(chǔ)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。