趙玉奇，謝宜章，謝 偉

（1.泰山學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，山東 泰安 271000；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長沙 410128；3.中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長沙 410004）

一、問題的提出

脫貧攻堅是習(xí)近平心里最牽掛的一件大事，處于黨中央治國理政的突出位置。習(xí)近平2020年5月11—12日在山西考察時強調(diào)，“今年是決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅和全面建成小康社會的收官之年，要千方百計鞏固好脫貧攻堅成果。”另一方面，正如習(xí)近平指出，“形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰(zhàn)情緒以及消極腐敗現(xiàn)象仍然存在，影響脫貧攻堅有效推進(jìn)”[1]。顯然，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，全面推進(jìn)農(nóng)村基層“小微權(quán)力”規(guī)范化運行，破解農(nóng)村基層消極腐敗現(xiàn)象，是下一階段鞏固脫貧攻堅成果的重要舉措。

國內(nèi)外有關(guān)“小微權(quán)力”規(guī)范化建設(shè)的研究成果相對匱乏，理論和經(jīng)驗研究滯后于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鞏固脫貧攻堅成果的實施需要。當(dāng)前有關(guān)“小微權(quán)力”的研究大多停留在政策討論和經(jīng)驗宣傳層面，其成果多以報刊通訊的形式出現(xiàn)，缺乏全局性視角和理論指導(dǎo)意義[2-4]。在本課題組成員的檢索范圍內(nèi)，尚未發(fā)現(xiàn)將“小微權(quán)力”規(guī)范化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅成果相結(jié)合的系統(tǒng)性研究項目或代表性學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。

相關(guān)研究成果從不同角度解析了習(xí)近平扶貧工作重要論述的基本特征，包括實事求是精準(zhǔn)發(fā)力、標(biāo)本兼治深處著力、著眼大局形成合力等[5-8]。習(xí)近平對黨的十八大以后5年間脫貧攻堅工作予以高度評價，并從“建立了中國特色脫貧攻堅制度體系”等四個方面概括了決定性進(jìn)展?！爸袊厣撠毠灾贫润w系”主要指加強黨對脫貧攻堅工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立各負(fù)其責(zé)、各司其職的責(zé)任體系，多渠道全方位的監(jiān)督體系和最嚴(yán)格的考核評估體系[1]。特別地，選派第一書記和駐村工作隊等，改變了貧困地區(qū)整體面貌，提高了基層治理能力和管理水平，“促進(jìn)了貧困地區(qū)加快發(fā)展”，是鞏固脫貧攻堅成果的重要抓手。

本研究以習(xí)近平關(guān)于扶貧工作的重要論述作為理論基石，立足于農(nóng)村基層鞏固脫貧攻堅的客觀實際，落實黨中央推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、向基層發(fā)力、向末梢延伸的工作精神，將鄉(xiāng)村振興行動中的“小微權(quán)力”規(guī)范運行和選派第一書記及駐村工作隊扶貧攻堅的工作實踐相結(jié)合[9-11]，凝練和總結(jié)通過“小微權(quán)力”的規(guī)范運行鞏固脫貧攻堅成果的經(jīng)驗對策。

二、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接中雙軌治理主體

（一）內(nèi)力軌道：村支部委員會和村民自治委員會

在農(nóng)村基層脫貧攻堅中，貧困治理的主體及其相互關(guān)系至關(guān)重要。作為各類公共組織中最為特殊的一類，村“兩委”是農(nóng)村公共治理的核心主體。其中，村支部重在面向基層群眾宣講黨的政策、推動黨的路線方針政策在基層的落實、凝心聚力帶領(lǐng)廣大基層群眾共同建設(shè)小康社會。村民自治委員會則是村民民主選舉的自治組織，以村集體為依托，通過壯大集體經(jīng)濟、盤活集體財產(chǎn)等多種形式，帶領(lǐng)廣大村民致富。

然而，當(dāng)前我國農(nóng)村一些地區(qū)仍然存在公共物品供給滯后和相對貧困的狀況，村民自治流于形式，一些基層組織甚至喪失了組織群眾的能力。農(nóng)村貧困現(xiàn)象的發(fā)生往往伴隨著基層黨組織的軟弱渙散，后者是導(dǎo)致農(nóng)村一些地區(qū)長期貧困的重要因素。實踐證明，黨組織軟弱渙散，黨員群眾就是一盤散沙，缺乏凝聚力和戰(zhàn)斗力，難以承擔(dān)脫貧攻堅和全面建成小康社會的歷史重任。相反，如果基層黨組織堅強有力，黨員干部和群眾能夠凝心聚力謀發(fā)展、促脫貧，共同走上生活富裕的道路[12-13]。

習(xí)近平強調(diào)，越是進(jìn)行脫貧攻堅戰(zhàn)，越是要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。通過抓好黨建來推動脫貧攻堅，已經(jīng)成為諸多地區(qū)擺脫貧困的重要經(jīng)驗[14]。農(nóng)村地區(qū)越來越多的脫貧典型案例已充分證明，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須從整頓軟弱渙散基層黨組織做起，真正把基層黨組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅強戰(zhàn)斗堡壘。村支部委員會和村民自治委員會在脫貧攻堅中發(fā)揮的內(nèi)力軌道作用，亟需強化組織保證，實現(xiàn)扶貧開發(fā)同基層組織建設(shè)的有機結(jié)合。

（二）外力軌道：第一書記和駐村工作隊

2015年4月中共中央組織部等印發(fā)了《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，重點面向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村，選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作。這是深入貫徹落實習(xí)近平關(guān)于推動基層建設(shè)全面進(jìn)步全面過硬重要指示精神的積極舉措，也必將推動精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧。

習(xí)近平在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上總結(jié)到，通過選派第一書記和駐村工作隊，鍛煉了機關(guān)干部，培養(yǎng)了農(nóng)村人才。全國累計選派43.5 萬名干部擔(dān)任第一書記，派出277.8 萬名干部駐村幫扶，在崗第一書記19.5 萬名、駐村干部77.5萬名。第一書記和駐村干部肩負(fù)重任，同當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹坎⒓鐟?zhàn)斗，涌現(xiàn)出百色市百坭村第一書記黃文秀等把青春獻(xiàn)給扶貧的優(yōu)秀典型。

三、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接中村級“小微權(quán)力”運行問題及原因分析

（一）鄉(xiāng)村振興背景下東平縣省派第三輪第一書記的脫貧攻堅實踐

山東省東平縣省派第三輪第一書記駐村以來，17 位省派第一書記認(rèn)真貫徹落實省委省政府關(guān)于堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決策部署，他們植根基層、扎實工作，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。17 位省派第一書記爭取到各項扶持資金6 000余萬元，其中爭取社會資金160 萬元，實施各類項目53 個，涉及種植、養(yǎng)殖、加工、旅游等各個方面，村集體均增收3 萬元以上，共為18 個村修路49.3 公里，新上變壓器31 臺，安裝路燈359 盞、凈水機3 臺，幫助7 個村通自來水，打井31 眼，解決水澆地2 420 畝，新建和改建衛(wèi)生室3 個、幼兒園10 所，新建村級活動場所7 處、文化廣場7 處、農(nóng)家書屋14 個，安裝體育設(shè)施6 處，為19 戶貧困群眾實施危房改造，實現(xiàn)17 個幫包村建檔立卡貧困戶584 戶、2 231 人脫貧。

推動鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接中村級“小微權(quán)力”規(guī)范運行，是東平縣省派第一書記工作實踐的寶貴經(jīng)驗。17 位駐村第一書記到村后，按照“五必訪、五必問”要求，以貧困戶、黨員、致富帶頭人為重點進(jìn)行深入走訪調(diào)查，清貧困戶、黨員隊伍、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、扶貧措施以及群眾意愿、發(fā)展需求等，明確幫扶思路，編制了兩年幫包規(guī)劃。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接中雙軌治理主體的主觀能動性，第一書記將幫包村黨支部建設(shè)作為第一責(zé)任，緊緊抓住村“兩委”班子，認(rèn)真落實“三會一課”制度，定期組織黨員開會、學(xué)習(xí)，完善黨建基礎(chǔ)資料，努力打造過硬黨支部。通過第一書記努力，黨支部凝聚力和戰(zhàn)斗力明顯增強，村級“小微權(quán)力”的運行逐漸規(guī)范，有效鞏固了脫貧攻堅成果。

（二）鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接中村級“小微權(quán)力”運行問題

東平縣多位省派第一書記在工作實踐中發(fā)現(xiàn)，形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰(zhàn)情緒以及消極腐敗現(xiàn)象在個別基層地區(qū)仍較為嚴(yán)重，“微腐敗”的形式多樣。脫貧攻堅工作直接面向貧困地區(qū)和貧困群眾，直接同人民群眾打交道，暴露出來的作風(fēng)和腐敗問題群眾感受最直接、反映最強烈。東平縣第一書記在駐村工作對脫貧攻堅工作中的形式主義等不正之風(fēng)和消極腐敗問題的表現(xiàn)形式進(jìn)行了識別，將其歸納為“四個不”。

1.作風(fēng)不實，官僚主義

部分基層干部在一線工作中作風(fēng)懶散，消極怠工，在工作崗位上不作為、慢作為、怕作為甚至亂作為，未能牢記為人民服務(wù)的初心和使命，面對基層群眾的訴求無動于衷。特別是在脫貧攻堅工作中，部分干部對政策掌握不全面、不深入，對貧困戶的走訪流于形式；在扶貧領(lǐng)域的一些重要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上不夠盡心、疏忽懈怠，未能立足工作實際向工作組建言獻(xiàn)策，工作總結(jié)和呈送上級單位的報告中摻雜不實內(nèi)容等。

2.處事不公，優(yōu)親厚友

個別基層干部憑借手中的“小微權(quán)力”進(jìn)行“微腐敗”，處事不公、優(yōu)待親友。譬如，利用職務(wù)之便違規(guī)操作，將貧困戶、低保戶等扶貧指標(biāo)優(yōu)先派發(fā)給并不完全符合條件的親朋好友；在面對廣大村民的合理訴求時，卻以種種名目和借口收錢辦事，將人民賦予的權(quán)力當(dāng)作謀求私利的工具。

3.管理不細(xì)，貪占挪用

當(dāng)前許多農(nóng)村地區(qū)的集體“三資”管理缺乏規(guī)范性，公開力度和效果欠佳，上級和同級監(jiān)管措施相對缺位，這就使得少數(shù)干部有了利用職務(wù)之便“微腐敗”的空間，導(dǎo)致一系列以權(quán)謀私的不法行為。對上級虛報冒領(lǐng)、對人民群眾隱瞞實情，通過種種方式直接或變相騙取各項惠農(nóng)補助資金。極個別的干部甚至嚴(yán)重違反中央八項規(guī)定精神，財務(wù)不公開、不透明，將吃喝等費用納入差旅費報銷。

4.擔(dān)當(dāng)不夠，懶政怠政

少數(shù)基層干部缺乏主動作為和擔(dān)當(dāng)精神，只做好表面功夫，對于脫貧攻堅消極懶散、虛于應(yīng)付。表面上對困難群眾噓寒問暖，但依然“事難辦”，在扶貧工作中存在“不貪不占，啥也不干”等懶政怠政思想。類似情形在扶貧一線并不鮮見，制約了脫貧攻堅的實際效果。

（三）鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接中村級“小微權(quán)力”運行問題成因分析

基層扶貧領(lǐng)域不正之風(fēng)和“微腐敗”問題形成的原因相對復(fù)雜。梳理和總結(jié)了近年來山東省各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)查處的案件，將原因歸納如下：

1.管黨治黨力度存在層層遞減的情形

管黨治黨的政治責(zé)任在基層出現(xiàn)了層層遞減的現(xiàn)象，未能扛穩(wěn)抓牢做實，難以有效地形成上下一致、同向同力、聯(lián)動發(fā)力、共建共促的工作格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨委在壓實主體責(zé)任方面存在不深不細(xì)、不實不力情形，定責(zé)、督責(zé)、考責(zé)和問責(zé)流于形式；部分村一級黨組織和村干部對管黨治黨認(rèn)識不到位、理解不深刻、行動不盡力。

2.少數(shù)黨員紀(jì)律規(guī)矩意識淡薄

少數(shù)黨員干部為人民服務(wù)的宗旨意識淡薄，初心和使命樹立不牢，甚至有個別干部利用脫貧攻堅機會進(jìn)行“微腐敗”；有的干部長期沉浸于基層人情世故的關(guān)系網(wǎng)，在工作中一直受到找關(guān)系、拉關(guān)系的侵蝕，對吃拿卡要等不正之風(fēng)習(xí)以為常；紀(jì)律規(guī)矩意識淡薄，在基層工作中不講制度規(guī)定、只講人情勾兌的現(xiàn)象仍然存在。

3.基層“小微權(quán)力”過于集中

隨著計劃生育、勞動和社會保障、民政、公共衛(wèi)生等便民服務(wù)事務(wù)性工作大量地下放到基層村“兩委”，村干部擁有了更多的“小微權(quán)力”。特別在一些農(nóng)村基層地區(qū)，村委會主任和村黨支部書記“一肩挑”，由此掌握了數(shù)目不菲的資金和資產(chǎn)初始分配權(quán)，在村級具體事務(wù)中擁有絕對的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，在監(jiān)管相對缺位的情況下，容易滋生“微腐敗”。

4.基層監(jiān)督體系和監(jiān)督能力有待完善和提高

民主自治監(jiān)督機制在基層特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的作用發(fā)揮不暢，難以實現(xiàn)群眾對基層干部的有效監(jiān)督。受制于業(yè)務(wù)能力、人情脈絡(luò)的局限性，基層群眾和村務(wù)監(jiān)督委員會普遍存在不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督等問題，基層監(jiān)督流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)督缺乏行之有效的方式方法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對村一級（社區(qū)）小微權(quán)力運行仍以指導(dǎo)為主，事務(wù)性監(jiān)督工作難以做到全面、具體、深入和細(xì)致。

四、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接中村級“小微權(quán)力”規(guī)范運行保障機制

東平縣省派第三輪第一書記的工作實踐表明，建立選派第一書記工作長效機制，推行村級小微權(quán)力清單制度，提升“小微權(quán)力”規(guī)范運行的質(zhì)量和效率，是鞏固脫貧攻堅成果的重要抓手。17 位第一書記建立了第一書記臨時黨支部工作運行機制，實行信息周報、臺賬月報、每月例會、現(xiàn)場觀摩、隨手拍隨手記制度，明確了縣級層面和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的工作安排機制，確保圓滿完成抓黨建促脫貧攻堅任務(wù)。

（一）村級重大事項“四議兩公開”，激發(fā)脫貧攻堅一線干部的工作積極性

針對村“兩委”的渙散現(xiàn)象，第一書記工作機制給干部重塑規(guī)矩，要求村級重大事項都必須在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格按照“四議兩公開”的程序進(jìn)行決策和實施。各位第一書記按照“五必訪、五必問”的要求，以黨員干部、貧困戶、致富能手為首批走訪重點，到農(nóng)戶家中、田間地頭、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等地深入了解村情民意、發(fā)展意愿和對抓黨建促脫貧攻堅的意見建議，為接下來的幫包工作奠定基礎(chǔ)。針對貧困戶實際分類制定幫扶措施，提出抓班子、帶隊伍、加強黨建工作的具體措施，幫助完善村內(nèi)管理各項規(guī)章制度，會同鎮(zhèn)村干部深入調(diào)研論證，篩選扶持項目并積極對應(yīng)有關(guān)部門，努力爭取行業(yè)扶貧政策和幫扶項目落地。此外，通過組織培訓(xùn)觀摩等方式，促進(jìn)村兩委班子和黨員干部轉(zhuǎn)變思想觀念、提升精神面貌、加強工作配合，攜手推進(jìn)抓黨建促脫貧各項任務(wù)的落實。同時，制定黨務(wù)村務(wù)財務(wù)公開制度、村干部坐班制度、低保戶評定制度和村民在村務(wù)工制度等，村級組織運轉(zhuǎn)更規(guī)范?！八淖h兩公開”加速落實，大家的事大家議、大家的事大家辦的氛圍漸濃，凝心聚力謀發(fā)展、促脫貧。

（二）小微權(quán)力清單制度遏制“微腐敗”，強化脫貧攻堅責(zé)任和監(jiān)督

東平縣積極探索建立村級“小微權(quán)力”監(jiān)督制約新機制，第一書記認(rèn)真梳理村級組織和村干部在服務(wù)群眾過程中行使的權(quán)力清單37 條，涉及重大事項決策、村級工程管理、村級“三資”管理、涉農(nóng)資金使用、救災(zāi)救助申請、計劃生育服務(wù)等9 大類權(quán)力事項，基本做到了“小微權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”。小微權(quán)力清單制度建設(shè)，使得“不敢腐、不能腐、不想腐”一體推進(jìn)的效果初步顯現(xiàn)。直觀上來看，權(quán)力清單其實就是一種針對于基層干部所屬權(quán)力起約束作用的一種制度，通過“明權(quán)、明責(zé)任、明程序”讓一切都明明白白，一目了然，起到讓基層腐敗“見光死”的效果，同時加強了基層干部更好地服務(wù)于群眾的責(zé)任心，和基層群眾對組織的信任度。

（三）增加鄉(xiāng)村振興制度性溢出，增強貧困群眾獲得感和滿意度

“小微權(quán)力”規(guī)范運行有效地推進(jìn)農(nóng)村基層體制機制創(chuàng)新，有效增加鄉(xiāng)村振興制度性供給。這不僅全面遏制“微腐敗”，鞏固了基層黨建的成效，還能產(chǎn)生若干溢出效應(yīng)，提高脫貧質(zhì)量，如村集體資產(chǎn)的保值和增值、招商引資環(huán)境改善、鄉(xiāng)村社會和諧等[16]。例如，東平縣大井村通過完善黨支部議事決策監(jiān)督機制全面推進(jìn)“小微權(quán)力”規(guī)范運行，在實施精準(zhǔn)扶貧、發(fā)展集體經(jīng)濟、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等各項村級事務(wù)中，堅持實行“四議兩公開”，為村集體增收48.59 萬元，集體總資產(chǎn)達(dá)526 萬元。東平縣省派第三輪17 位第一書記的工作實踐表明，小微權(quán)力清單制度有助于村集體資產(chǎn)的保值和增值，有利于節(jié)省經(jīng)費開支、提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境質(zhì)量，有助于保護(hù)和培養(yǎng)基層干部等。

五、結(jié)論與展望

“十四五”時期是鞏固拓展脫貧攻堅成果和推動鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵期，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，是當(dāng)前和今后一個時期農(nóng)村工作第一位的任務(wù)。村級“小微權(quán)力”規(guī)范運行是兩項事業(yè)無縫銜接和高質(zhì)量發(fā)展的組織保障，第一書記駐村推進(jìn)“小微權(quán)力”規(guī)范運行，有助于破解形式主義、官僚主義、弄虛作假，有效遏制急躁和厭戰(zhàn)情緒，嚴(yán)防消極腐敗現(xiàn)象，推動脫貧攻堅任務(wù)完成和鄉(xiāng)村振興行動的實施，讓農(nóng)村全面小康的成色更足。

在鞏固拓展脫貧成果的基礎(chǔ)上，推進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要著重做好工作機構(gòu)和工作隊伍的對接。一方面，隨著絕對貧困的消除，我國鄉(xiāng)村全面進(jìn)入鄉(xiāng)村振興期，但原來的貧困地區(qū)各項事業(yè)仍然比較薄弱，為此黨和政府可以設(shè)立一定的過渡時期，繼續(xù)通過選派第一書記和駐村工作隊等方式，保持原有脫貧攻堅政策基本穩(wěn)定，建立有效返貧監(jiān)測和組織保障機制。另一方面，脫貧攻堅工作發(fā)現(xiàn)、鍛煉、考驗了一大批關(guān)心農(nóng)村、奉獻(xiàn)農(nóng)村、與農(nóng)村干部群眾結(jié)下深厚情誼的機關(guān)干部。接下來要繼續(xù)關(guān)心培養(yǎng)這些干部，建立穩(wěn)定的保障、激勵機制，讓他們繼續(xù)在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮重要作用。