周驍然

《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》明確指出：“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”(1)《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》，載中國(guó)人大網(wǎng)2021年4月21日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml，2021年8月11日訪(fǎng)問(wèn)。，這標(biāo)志著環(huán)境法典編纂正式走向立法實(shí)踐。環(huán)境法典理論研究的命題，也應(yīng)當(dāng)從編纂的必要性與可行性轉(zhuǎn)向到編纂的具體方案上。采取“總-分”結(jié)構(gòu)構(gòu)架環(huán)境法典，不僅是對(duì)《民法典》成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒，亦是長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境法典理論研究的共識(shí)。(2)代表性成果參見(jiàn)張梓太：《論我國(guó)環(huán)境法法典化的基本路徑與模式》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第4期；王燦發(fā)、陳世寅：《中國(guó)環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期等。環(huán)境法典總則編基本制度(后簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)境法典基本制度”)，上承環(huán)境法典總則編一般規(guī)定和生態(tài)環(huán)境治理體系部分，下啟分則各編具體制度，外接其他部門(mén)法制度，處于整體環(huán)境法典規(guī)范體系的核心樞紐地位。鑒于環(huán)境法典基本制度在環(huán)境法典規(guī)范體系中的重要地位，構(gòu)建什么樣的基本制度以及如何構(gòu)建基本制度，就成為環(huán)境法典編纂過(guò)程中必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

環(huán)境法典基本制度的構(gòu)建并非純粹的理論邏輯演繹，而是面向現(xiàn)實(shí)的生動(dòng)立法實(shí)踐，現(xiàn)有散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》、各生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法以及各層級(jí)法規(guī)、規(guī)章中的環(huán)境法基本制度，因未能全面深刻體現(xiàn)以實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的生態(tài)文明建設(shè)的要求以及制度規(guī)范本身存在的邏輯矛盾、價(jià)值沖突等問(wèn)題，面臨無(wú)法適應(yīng)新發(fā)展階段、理念、格局下生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代需求的挑戰(zhàn)。為回應(yīng)前述挑戰(zhàn)，必須立足于生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐需求，在理論上回答環(huán)境法典基本制度應(yīng)發(fā)揮何種制度功能，運(yùn)用何種方法保障所構(gòu)建的基本制度能夠?qū)崿F(xiàn)其功能，進(jìn)而明確基本制度應(yīng)當(dāng)包含何種具體制度以及各種制度間的內(nèi)在關(guān)系，最終結(jié)合各種制度的自身特點(diǎn)和制度現(xiàn)狀確定環(huán)境法典基本制度的規(guī)范設(shè)計(jì)方案。

一、環(huán)境法典基本制度的核心功能

在進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局背景下編纂形成的環(huán)境法典，既需要回應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略具體化、法治化的時(shí)代挑戰(zhàn)，也需要解決現(xiàn)行立法因邏輯矛盾、價(jià)值沖突、交叉重疊等因素制約環(huán)境法律規(guī)范高效實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境。(3)參見(jiàn)呂忠梅：《為中華民族永續(xù)發(fā)展編纂環(huán)境法典》，載人民論壇網(wǎng)，http://www.rmlt.com.cn/2021/0831/623603.shtml，2021年9月2日訪(fǎng)問(wèn)?；局贫仁歉鶕?jù)環(huán)境法典編纂的任務(wù)和目的，在法典基本原則指導(dǎo)下，以保障環(huán)境規(guī)制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、支撐生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度體系，其確立了各類(lèi)主體在具體環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域中的基本行為模式及法律后果。(4)參見(jiàn)呂忠梅主編：《環(huán)境法學(xué)概要》，法律出版社2016年版，第161-162頁(yè)；汪勁：《環(huán)境法學(xué)》(第四版)，北京大學(xué)出版社2018年版，第115頁(yè)。為確保環(huán)境法典能夠回應(yīng)和解決前述挑戰(zhàn)與困境，必須明確基本制度作為基礎(chǔ)性規(guī)制措施體系保障可持續(xù)發(fā)展和作為核心樞紐協(xié)調(diào)銜接環(huán)境法典內(nèi)外規(guī)范的兩大核心制度功能。

(一)保障可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)制措施體系

一方面，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，需要在堅(jiān)持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態(tài)是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴(yán)格最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及共謀全球生態(tài)文明建設(shè)六大原則的指導(dǎo)下，(5)參見(jiàn)習(xí)近平：《推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，載求是網(wǎng)，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-01/31/c_1124054331.htm，《求是》2019年第3期，2021年8月13日訪(fǎng)問(wèn)。探尋出一條契合中國(guó)國(guó)情的可持續(xù)發(fā)展道路。另一方面，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成，在長(zhǎng)期的立法實(shí)踐中均通過(guò)直接或者間接的方式將可持續(xù)發(fā)展確立于立法目的條款之中?？梢?jiàn)，將可持續(xù)發(fā)展確立為環(huán)境法典的價(jià)值基石，能夠同時(shí)契合生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法治建設(shè)的內(nèi)在要求?；局贫茸鳛榇_立各類(lèi)主體在具體環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域中的基本行為模式及法律后果的制度體系，其實(shí)質(zhì)上系保障實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)制措施體系，扮演著環(huán)境法典規(guī)制“工具箱”的角色。為確保環(huán)境法典基本制度能夠切實(shí)發(fā)揮其制度功能，需進(jìn)一步厘清基本制度保障實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在邏輯，為基本制度的構(gòu)建提供明確的指引。

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要統(tǒng)籌兼顧社會(huì)可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)三個(gè)層面的要求。(6)參見(jiàn)《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，載聯(lián)合國(guó)官方網(wǎng)站，https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/94632030%20Agenda_Revised%20Chinese%20translation.pdf，2021年8月14日訪(fǎng)問(wèn)。其中，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)系實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的客觀物質(zhì)支撐和保障，只有在人類(lèi)的“索取”行為不超過(guò)生態(tài)環(huán)境的承載邊界、保障生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的前提下，方能實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)。在基本制度支撐實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，其以法律規(guī)范的形式，將基于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及其規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知而形成的正當(dāng)性要求，融入其所確立的法律關(guān)系之中，(7)參見(jiàn)鄧海峰、俞黎芳：《環(huán)境法法典化的內(nèi)在邏輯基礎(chǔ)》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，第35頁(yè)。進(jìn)而通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境利用行為的約束和指引，確保利用行為不超過(guò)生態(tài)環(huán)境的承載邊界，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利用行為與生態(tài)環(huán)境間的良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)。綜上所述，為確?；局贫饶軌虬l(fā)揮其基礎(chǔ)性規(guī)制措施體系的功能，一方面必須確?；局贫纫?guī)范與科學(xué)認(rèn)知的契合性，另一方面需要保證基本制度規(guī)范能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境利用行為形成有效的約束和指引。

(二)協(xié)調(diào)銜接環(huán)境法典內(nèi)外規(guī)范的核心樞紐

首先，基本制度是在環(huán)境法典基本目的、基本原則等法典總則編一般規(guī)定條款指導(dǎo)下確立的制度體系，一般規(guī)定條款是對(duì)可持續(xù)發(fā)展所內(nèi)涵的價(jià)值指引、規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制邏輯的宣示性、概括性規(guī)范表達(dá)，基本制度規(guī)范根本上系對(duì)上述條款的貫徹與延伸，承載著通過(guò)其所建立的基礎(chǔ)性規(guī)制措施體系追尋價(jià)值指引、實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)、踐行規(guī)制邏輯的使命。

其次，環(huán)境法典是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的法制化表達(dá)，總則編生態(tài)環(huán)境治理體系部分與基本制度共同構(gòu)筑了環(huán)境法典“治理體系-規(guī)制措施”的基本框架：前者通過(guò)配置不同治理參與主體間的法權(quán)關(guān)系，塑造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與”的生態(tài)環(huán)境治理基本體系；后者則通過(guò)配置不同主體在具體規(guī)制措施運(yùn)用中的法權(quán)關(guān)系，確立基本規(guī)制措施體系，進(jìn)而在生態(tài)環(huán)境治理體系的運(yùn)行過(guò)程中，通過(guò)治理參與主體在不同場(chǎng)景下有序運(yùn)用各類(lèi)基本規(guī)制措施，實(shí)現(xiàn)高效的生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程，最終形成“共建、共享、共治”的治理格局。在此過(guò)程中，基本制度實(shí)質(zhì)上扮演著支撐生態(tài)環(huán)境治理體系高效運(yùn)行的基礎(chǔ)性規(guī)制“工具箱”的角色。

再次，基本制度作為環(huán)境法典的基礎(chǔ)性規(guī)制“工具箱”，在環(huán)境法典編纂的過(guò)程中，其對(duì)于分則各編中具體性、特殊性規(guī)制措施的構(gòu)建發(fā)揮著指引作用，分則確立具體性和特殊性規(guī)制措施時(shí)，需要結(jié)合基本制度的內(nèi)容，充分考量相關(guān)規(guī)范設(shè)置的必要性、正當(dāng)性以及具體方案。而在未來(lái)環(huán)境法典實(shí)施的過(guò)程中，抽象的“共同性”“一般性”基本制度規(guī)范，能夠發(fā)揮其“規(guī)范儲(chǔ)存器”的功能對(duì)分則各編規(guī)范進(jìn)行補(bǔ)充。此外，基本制度還需立足生態(tài)系統(tǒng)整體性視角，確立超越分則各編單一性調(diào)整領(lǐng)域和規(guī)制方式的綜合性規(guī)制措施，協(xié)調(diào)分則各編不同規(guī)范的調(diào)整手段和強(qiáng)度，通過(guò)對(duì)分則各編規(guī)范的整合，提升環(huán)境法典內(nèi)部規(guī)范之間的協(xié)同性。(8)參見(jiàn)吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第3期，第179頁(yè)。

最后，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)對(duì)需要環(huán)境法與傳統(tǒng)部門(mén)法之間通過(guò)相互援引、補(bǔ)充和配合的方式實(shí)現(xiàn)溝通與協(xié)調(diào)。(9)參見(jiàn)呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期，第9頁(yè)。全國(guó)人大常委會(huì)將環(huán)境法典定位為行政立法領(lǐng)域的法典，(10)參見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》，載中國(guó)人大網(wǎng)2021年4月21日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml，2021年8月11日訪(fǎng)問(wèn)。意味著作為基礎(chǔ)性規(guī)制措施的基本制度將主要圍繞行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政規(guī)制措施展開(kāi)，這表明部分基本制度規(guī)范實(shí)質(zhì)上系行政法相關(guān)制度規(guī)范在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的具體化和特殊化。與此同時(shí)，行政基本法典與環(huán)境法典一并被列入行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作之中，在體系上形成類(lèi)似德國(guó)行政立法實(shí)踐中的總則性法典與領(lǐng)域性法典的關(guān)系，(11)參見(jiàn)[德]沃爾夫?qū)た枺骸斗ǖ浠砟钆c特別法發(fā)展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學(xué)》2021年第2期，第148-150頁(yè)。這就要求環(huán)境法典基本制度與行政基本法典中相關(guān)基礎(chǔ)性規(guī)范相互協(xié)同。

綜上所述，基本制度作為上承環(huán)境法典總則編一般規(guī)定和生態(tài)環(huán)境治理體系部分，下啟分則各編具體制度、具體規(guī)范，外接行政法等其他部門(mén)法制度的“橋梁”，其通過(guò)對(duì)總則編一般規(guī)定的貫徹和延伸、對(duì)生態(tài)環(huán)境治理體系運(yùn)行提供措施保障，對(duì)分則各編具體規(guī)范的指引、補(bǔ)充和整合，以及對(duì)其他部門(mén)法制度規(guī)范的具體化和特殊化，發(fā)揮其作為核心樞紐協(xié)調(diào)銜接環(huán)境法典內(nèi)外部各類(lèi)規(guī)范的功能。

二、構(gòu)建環(huán)境法典基本制度的方法保障

環(huán)境法典基本制度在發(fā)揮上述功能、保障實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，實(shí)質(zhì)上包括了以下兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是將反映人與生態(tài)環(huán)境之間互動(dòng)關(guān)系的客觀規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知內(nèi)化于基本制度規(guī)范中；二是基本制度規(guī)范作用于生態(tài)環(huán)境利用行為的實(shí)施主體，使其在實(shí)施具體行為的過(guò)程中遵守規(guī)范，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利用行為與生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)。前一環(huán)節(jié)是確保行為主體所實(shí)施的行為與生態(tài)環(huán)境規(guī)律相契合的外部支撐，著眼于保證規(guī)范內(nèi)容的合規(guī)律性；后一環(huán)節(jié)則是確保行為主體能夠根據(jù)生態(tài)環(huán)境規(guī)律調(diào)整并優(yōu)化其行為的內(nèi)部保障，著力于確保法律規(guī)范的可實(shí)施性。(12)參見(jiàn)周驍然：《體系化與科學(xué)化：環(huán)境法法典化目的的二元塑造》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第6期，第61-62頁(yè)。因此，在構(gòu)建環(huán)境法典基本制度的過(guò)程中，需要分別探尋保障規(guī)范內(nèi)容合規(guī)律性和可實(shí)施性的方法，并且通過(guò)方法的協(xié)同運(yùn)用保證基本法律制度規(guī)范兼顧合規(guī)律性與可實(shí)施性的要求。

(一)以“整體觀”方法體系保障基本制度規(guī)范的合規(guī)律性

長(zhǎng)期以來(lái)，受制于還原主義方法論的影響，(13)參見(jiàn)呂忠梅：《新時(shí)代環(huán)境法學(xué)研究思考》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第11頁(yè)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法多以單線(xiàn)縱向的思維方式，通過(guò)對(duì)環(huán)境要素的區(qū)分以實(shí)現(xiàn)調(diào)整對(duì)象的單一性，(14)參見(jiàn)陳廷輝、林賀權(quán)：《從還原主義到生態(tài)整體主義：我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法模式的轉(zhuǎn)變》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期，第20頁(yè)。在整體上缺乏系統(tǒng)性、協(xié)同性以及控制性方法的運(yùn)用，直接導(dǎo)致了相關(guān)法律制度體系難以切實(shí)反映生態(tài)環(huán)境利用行為與生態(tài)環(huán)境之間的客觀互動(dòng)關(guān)系，致使現(xiàn)有制度難以回應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為內(nèi)核的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的挑戰(zhàn)。習(xí)近平生態(tài)文明思想是東方智慧對(duì)于全球可持續(xù)發(fā)展的根本性貢獻(xiàn)，(15)參見(jiàn)潘家華：《新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略認(rèn)知、發(fā)展范式和戰(zhàn)略舉措》，載《東岳論叢》2018年第3期，第17頁(yè)。其在方法論層面以“整體觀”為要旨涵蓋了“追根溯源、分類(lèi)施策、整體治療”的系統(tǒng)性方法、“遵循規(guī)律、科學(xué)規(guī)劃、多元共治”的協(xié)同性方法以及“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、設(shè)置底線(xiàn)”的控制性方法，(16)參見(jiàn)呂忠梅：《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期，第55-56頁(yè)。為保障環(huán)境法典基本制度規(guī)范的合規(guī)律性提供了方法體系上的支撐。

在環(huán)境法典基本制度構(gòu)建的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在“整體觀”的指引下，準(zhǔn)確運(yùn)用系統(tǒng)性、協(xié)同性以及控制性方法。首先，以系統(tǒng)性方法為指導(dǎo)，統(tǒng)籌考量生態(tài)環(huán)境利用行為與生態(tài)環(huán)境之間的雙向互動(dòng)關(guān)系，以及不同類(lèi)型生態(tài)環(huán)境要素和整體生態(tài)系統(tǒng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，形成能夠整體涵攝污染控制、自然生態(tài)保護(hù)以及綠色低碳發(fā)展三大領(lǐng)域的基本制度框架。其次，以協(xié)同性方法為指導(dǎo)，一是準(zhǔn)確定位并協(xié)同發(fā)揮黨委、政府、企業(yè)以及公眾在基本制度運(yùn)行過(guò)程中的角色及作用，形成適應(yīng)以“多元共治”為基本特征的現(xiàn)代環(huán)境治理體系的基本制度體系；二是立足生態(tài)環(huán)境規(guī)律，充分考量污染控制、自然生態(tài)保護(hù)以及綠色低碳發(fā)展之間的協(xié)同互動(dòng)關(guān)系，形成能夠促進(jìn)三大領(lǐng)域規(guī)制實(shí)踐正向協(xié)同互動(dòng)的基本制度體系。最后，以控制性方法為指導(dǎo)，一是確立并細(xì)化在生態(tài)文明體制改革實(shí)踐中不斷探索成熟的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)以及生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等底線(xiàn)約束性制度；二是改變現(xiàn)有立法“污染防治中心化”的樣態(tài)，補(bǔ)足并強(qiáng)化現(xiàn)有制度對(duì)自然生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展支撐不足的短板與弱項(xiàng)。

(二)以體系化方法保障基本制度規(guī)范的可實(shí)施性

在我國(guó)長(zhǎng)期的生態(tài)環(huán)境立法實(shí)踐中，源于對(duì)策法學(xué)研究范式(17)參見(jiàn)張梓太、程飛鴻：《論環(huán)境法法典化的深層功能和實(shí)現(xiàn)路徑》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2021年第6期，第10頁(yè)。所導(dǎo)致的分割立法以及緊急立法(18)參見(jiàn)王燦發(fā)、陳世寅：《中國(guó)環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，第19頁(yè)。等因素，致使整體生態(tài)環(huán)境立法呈現(xiàn)出“復(fù)雜化”的樣態(tài)，大量規(guī)范之間存在邏輯矛盾和價(jià)值沖突，極大影響了生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范在實(shí)踐中的可實(shí)施性。(19)參見(jiàn)何江：《為什么環(huán)境法需要法典化——基于法律復(fù)雜化理論的證成》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第5期，第63頁(yè)。保障法律規(guī)范可實(shí)施性的關(guān)鍵在于通過(guò)確保法的安定性，使受法律規(guī)范的主體可以穩(wěn)定地預(yù)測(cè)法律評(píng)價(jià)的結(jié)果，以調(diào)整自身的行為，(20)參見(jiàn)雷磊：《法律體系、法律方法與法治》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第234-235頁(yè)。進(jìn)而通過(guò)法律規(guī)范得到廣泛的遵守，最終實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范所內(nèi)含的價(jià)值追求與規(guī)制目標(biāo)。法律體系化系在紛繁復(fù)雜的法律規(guī)范世界中，維系法的安定性的關(guān)鍵路徑，其旨在通過(guò)立法以及法律解釋等方式，使相關(guān)法律規(guī)范成為內(nèi)容全面、規(guī)范一致、邏輯自洽、價(jià)值融貫的有機(jī)整體。(21)參見(jiàn)徐以祥：《論我國(guó)環(huán)境法律的體系化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期，第87頁(yè)。

在體系化方法的指引下，環(huán)境法典將呈現(xiàn)出如下整體架構(gòu)：在總則編一般規(guī)定的指引下，由總則編生態(tài)環(huán)境治理體系部分和基本制度共同確立形成“治理體系-規(guī)制措施”的核心規(guī)制框架，由分則各編在污染控制、自然生態(tài)保護(hù)以及綠色低碳發(fā)展三大領(lǐng)域具體貫徹落實(shí)規(guī)制框架，最終通過(guò)生態(tài)環(huán)境責(zé)任分編保障整體規(guī)制框架有效運(yùn)行。在此架構(gòu)中，處于基礎(chǔ)性樞紐地位的、扮演著基礎(chǔ)性規(guī)制措施“工具箱”角色的基本制度，需要在體系化方法的指引下，切實(shí)發(fā)揮其協(xié)調(diào)銜接環(huán)境法典內(nèi)外部規(guī)范的功能。

首先，全面貫徹和延伸一般規(guī)定所確立的規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制邏輯和規(guī)制要求，構(gòu)建形成橫向?qū)用婧瓟z污染控制、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展三大領(lǐng)域，縱向?qū)用娓采w“事前預(yù)防—事中控制—事后應(yīng)對(duì)”全規(guī)制過(guò)程的基本制度體系。

其次，充分落實(shí)生態(tài)環(huán)境治理體系部分對(duì)于基礎(chǔ)性規(guī)制措施的要求，解決現(xiàn)有以“命令—控制”框架為主的規(guī)制措施體系，對(duì)于企業(yè)自主治理以及社會(huì)公眾參與關(guān)注不足的缺陷，(22)參見(jiàn)張寶：《規(guī)制內(nèi)涵變遷與現(xiàn)代環(huán)境法的演進(jìn)》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2020年第12期，第159-160頁(yè)。構(gòu)建形成能夠充分挖掘企業(yè)自主治理潛力并引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與環(huán)境治理、契合生態(tài)環(huán)境治理體系內(nèi)在要求的基本制度體系。

再次，運(yùn)用“提取公因式”方法，借助從“具體”到“共同”和從“特殊”到“一般”的立法技術(shù)，形成與分則規(guī)范在體系上構(gòu)成“共同-具體”和“一般-特殊”關(guān)系的基本制度規(guī)范，(23)參見(jiàn)王澤鑒：《民法總則》，北京大學(xué)出版社2009年版，第21頁(yè)；蘇永欽：《體系為綱,總分相宜——從民法典理論看大陸新制定的〈民法總則〉》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第3期，第75頁(yè)。發(fā)揮基本制度對(duì)分則各編具體規(guī)制措施的指引和補(bǔ)充功能；同時(shí)在“整體觀”方法體系的支撐下，形成與分則各編構(gòu)成“整體-部分”關(guān)系的基本制度規(guī)范，發(fā)揮基本制度對(duì)分則各編的整合協(xié)調(diào)功能。

最后，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)基本制度規(guī)范與行政法相關(guān)制度規(guī)范之間的“具體-共同”和“特殊-一般”的體系關(guān)系，在構(gòu)建基本制度規(guī)范的過(guò)程中，為避免規(guī)范內(nèi)容的重復(fù)和體系的繁復(fù)，應(yīng)按照國(guó)家治理簡(jiǎn)約主義的要求，充分考察基本制度規(guī)范相較于行政法相關(guān)制度規(guī)范的“具體性”和“特殊性”，以全面支撐相關(guān)規(guī)范設(shè)置的必要性論證。(24)參見(jiàn)任劍濤：《國(guó)家治理的簡(jiǎn)約主義》，載《開(kāi)放時(shí)代》2010年第7期，第73頁(yè)。

(三)“整體觀”方法體系與體系化方法的協(xié)同運(yùn)用

“整體觀”方法體系的運(yùn)用意在確?；局贫鹊暮弦?guī)律性，體系化方法的運(yùn)用則意在保障基本制度的可實(shí)施性。一方面，相對(duì)于復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境利用行為和生態(tài)環(huán)境的互動(dòng)規(guī)律而言，科學(xué)理性認(rèn)識(shí)只能是一種有限的、相對(duì)的理性認(rèn)識(shí)，(25)參見(jiàn)柯堅(jiān)：《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第65頁(yè)。因科學(xué)認(rèn)知的向前發(fā)展必將對(duì)法律規(guī)范的安定性產(chǎn)生挑戰(zhàn)。另一方面，隨著環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從“生態(tài)平衡范式”到“新生態(tài)學(xué)范式”的轉(zhuǎn)變后，人類(lèi)逐漸認(rèn)識(shí)到，面對(duì)本就處于非線(xiàn)性變化中的生態(tài)環(huán)境，需要基于特定時(shí)空條件判斷并決定生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)對(duì)方法，這就要求生態(tài)環(huán)境法律制度必須具有動(dòng)態(tài)性和開(kāi)放性。上述分析，反映了實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范合規(guī)律性與可實(shí)施性過(guò)程中的內(nèi)在矛盾，基本制度作為環(huán)境法典中的基礎(chǔ)性規(guī)范體系，在規(guī)范構(gòu)建的過(guò)程中能否協(xié)同運(yùn)用“整體觀”方法體系與體系化方法，以調(diào)和上述矛盾，將對(duì)整體法典規(guī)范內(nèi)容的合規(guī)律性與可實(shí)施性產(chǎn)生關(guān)鍵性的影響。

上述矛盾需要在生態(tài)文明時(shí)代共生邏輯的指引下，通過(guò)法律與科學(xué)之間的緊密合作，(26)參見(jiàn)朱明哲：《生態(tài)文明時(shí)代的共生法哲學(xué)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期，第50頁(yè)。在基本制度內(nèi)部建立“學(xué)習(xí)機(jī)制”予以調(diào)和。一方面，建立“學(xué)習(xí)機(jī)制”能夠在法律規(guī)范和客觀規(guī)律之間建立制度化的銜接機(jī)制，使最新的科學(xué)認(rèn)知通過(guò)“學(xué)習(xí)機(jī)制”有序地反映在法律規(guī)范之中；另一方面，“學(xué)習(xí)機(jī)制”能夠使基本制度具備不斷學(xué)習(xí)和改進(jìn)的能力，(27)See Daniel A.Farber, Environmental Protection as a Learning Experience，Loyola of Los Angeles Las Review, Vol.27, No.3, 1994, p.797.使其在保證規(guī)范內(nèi)容與結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的同時(shí)具備一定的適應(yīng)性，以適應(yīng)“新生態(tài)學(xué)范式”下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐需求?；局贫葍?nèi)“學(xué)習(xí)機(jī)制”的建立應(yīng)著眼于以下方面：首先，在各具體類(lèi)型基本制度中，確立以客觀生態(tài)環(huán)境狀況及生態(tài)環(huán)境利用行為與生態(tài)環(huán)境之間的互動(dòng)規(guī)律為基礎(chǔ)的制度運(yùn)行機(jī)制，使生態(tài)環(huán)境狀況及客觀規(guī)律內(nèi)嵌于整體規(guī)制過(guò)程中；其次，將生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度確立為基本制度中“學(xué)習(xí)機(jī)制”的核心制度，使對(duì)于生態(tài)環(huán)境狀況以及客觀規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知，通過(guò)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的“轉(zhuǎn)譯”融入生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范，在保證環(huán)境法律規(guī)范的開(kāi)放性和學(xué)習(xí)能力的同時(shí)，最大程度地確保法律規(guī)范的穩(wěn)定性；(28)參見(jiàn)周驍然：《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第124-125頁(yè)。最后，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度與其他基本制度之間的銜接，以生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度為紐帶，使其具備的學(xué)習(xí)能力全面輻射基本制度體系乃至整體環(huán)境法典規(guī)范。

三、環(huán)境法典基本制度的基本結(jié)構(gòu)

在明確環(huán)境法典基本制度的核心功能與支撐其構(gòu)建的方法后，需要在其核心功能與構(gòu)建方法的指引下，確立環(huán)境法典基本制度的基本結(jié)構(gòu)，即解決基本制度應(yīng)當(dāng)包括哪些具體制度以及各具體制度之間結(jié)構(gòu)關(guān)系的問(wèn)題。

(一)環(huán)境法典基本制度的內(nèi)容構(gòu)成

解決基本制度應(yīng)當(dāng)包括哪些具體制度的問(wèn)題，可以從各國(guó)環(huán)境法典的比較法實(shí)踐、法典化基本理論以及我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治實(shí)踐三個(gè)方面予以綜合考量。首先，從比較法實(shí)踐來(lái)看，因各國(guó)政治體制、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及生態(tài)環(huán)境基本狀況等因素的差異，各國(guó)環(huán)境法典的法典化模式和程度存在不同，這使得各國(guó)已編纂形成的環(huán)境法典在基本制度的設(shè)計(jì)上存在較大差異，在較為具有代表性的法國(guó)、意大利和瑞典的環(huán)境法典中：法國(guó)采取了形式編纂的道路，對(duì)立法和行政法規(guī)分別進(jìn)行匯編式編纂，(29)參見(jiàn)莫菲：《法國(guó)環(huán)境法典化的歷程及啟示》，載《中國(guó)人大》2018年第3期，第53-54頁(yè)。在法典立法部分的共同規(guī)定卷中，按照程序性規(guī)范整合的思路，(30)參見(jiàn)朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第1期，第112頁(yè)。確立了信息與公民參與制度(環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為一部分被規(guī)定于此制度中)、環(huán)境損害預(yù)防與救濟(jì)制度、環(huán)境行政檢查制度以及環(huán)境許可制度等基本制度。(31)參見(jiàn)《法國(guó)環(huán)境法典(第一至三卷)》，莫菲、劉彤、葛蘇聃譯，法律出版社2018年版，第6-44、90-134頁(yè)。意大利選擇了介于單行法匯編和實(shí)質(zhì)法典編纂的中間道路，(32)參見(jiàn)李鈞：《一步之遙：意大利環(huán)境“法規(guī)”與“法典”的距離》，載《中國(guó)人大》2018年第1期，第54頁(yè)。在環(huán)境法典第二部分，構(gòu)建了以戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境綜合許可為核心的基本制度體系。(33)參見(jiàn)《意大利環(huán)境法典》，李鈞、李修瓊、蔡潔譯，法律出版社2021年版，第9-72頁(yè)。瑞典選擇了框架性編纂加授權(quán)立法的實(shí)質(zhì)編纂模式，(34)參見(jiàn)竺效、田時(shí)雨：《瑞典環(huán)境法典化的特點(diǎn)及啟示》，載《中國(guó)人大》2017年第15期，第55頁(yè)。并在法典總則編第四、第五章構(gòu)建了以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)為核心的基本制度體系。(35)參見(jiàn)《瑞典環(huán)境法典》，竺效等譯，法律出版社2018年版，第15-26頁(yè)。從上述梳理中，可以看出各國(guó)法典中對(duì)于基本制度體系的規(guī)定存在較為明顯的差異，但是值得注意的是環(huán)境影響評(píng)價(jià)這一凸顯環(huán)境法特色的制度在各國(guó)環(huán)境法典中均被確立于基本制度之中，此外環(huán)境許可、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等制度也在各國(guó)環(huán)境法典中頻頻現(xiàn)身。

其次，法典化基本理論在確立法典化范圍過(guò)程中，對(duì)基本制度內(nèi)容構(gòu)成的確定有著較強(qiáng)的借鑒意義。法典化基本理論主要從消極標(biāo)準(zhǔn)的角度，明確不宜納入法典的內(nèi)容，具體包括：具體法律的實(shí)施條例和實(shí)施細(xì)則、涉及單一主體和事項(xiàng)的專(zhuān)門(mén)性法律、適用于特定主體的法律、特定時(shí)間內(nèi)生效的法律、特定區(qū)域內(nèi)生效的法律、需要頻繁變更的法律以及暫行性或試行性法律。(36)參見(jiàn)封麗霞：《法典編纂論——一個(gè)比較法的視角》，清華大學(xué)出版社2002年版，第304-305頁(yè)。在環(huán)境法法典化的研究中，研究者結(jié)合環(huán)境法的特點(diǎn)，歸納形成了以下三個(gè)方面的消極標(biāo)準(zhǔn)：存在較大爭(zhēng)議的法律制度、正在試點(diǎn)改革的法律制度以及牽涉多個(gè)部門(mén)法內(nèi)容的法律制度。(37)參見(jiàn)張忠民、冀鵬飛：《習(xí)近平法治思想和生態(tài)文明思想的自足與互助：以環(huán)境法典為中心》，載中國(guó)知網(wǎng)《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》網(wǎng)絡(luò)首發(fā)論文2021年5月10日，https://kns.cnki.net/detail/50.1023.C.20210510.0924.002.html,文件第12頁(yè)，2021年8月21日訪(fǎng)問(wèn)。上述標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)一步細(xì)化和歸納為以下三個(gè)方面：一是涉及多部門(mén)職權(quán)銜接、利益沖突明顯的制度(38)前述標(biāo)準(zhǔn)中存在較大爭(zhēng)議的法律制度幾乎無(wú)一例外地屬于職權(quán)關(guān)系復(fù)雜、利益沖突明顯的法律制度，例如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。，二是改革試點(diǎn)進(jìn)程中尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的制度(39)在改革試點(diǎn)中的制度成果可以進(jìn)一步細(xì)分為，已形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的制度和未能形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的制度，前者正是需要借助法典編纂進(jìn)程予以確立的制度類(lèi)型，例如生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度等；后者才是為了保證法典體系穩(wěn)定性應(yīng)當(dāng)排除的制度，例如生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。，三是涉及其他法律領(lǐng)域的高度專(zhuān)業(yè)性制度(40)此類(lèi)制度往往涉及與環(huán)境法同樣具有“領(lǐng)域法”屬性的其他法律領(lǐng)域，例如涉及財(cái)稅法領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)稅制度等。。但消極標(biāo)準(zhǔn)僅能排除無(wú)法納入環(huán)境法典的制度，仍然需要遵循基本制度的核心功能，并借助“整體觀”方法體系和體系化方法，歸納形成積極性標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合前文分析，納入基本制度范圍的具體制度至少需要符合以下積極標(biāo)準(zhǔn)之一：一是其能夠?qū)Ψ謩t各編產(chǎn)生整體性的規(guī)范整合功能；二是其作為“公因式”能夠貫穿于分則各編具體規(guī)范之中。

最后，在我國(guó)長(zhǎng)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治實(shí)踐中，現(xiàn)有立法體系中業(yè)已圍繞生態(tài)環(huán)境利用行為規(guī)制形成了一系列具有基礎(chǔ)性地位的法律制度。同時(shí)，為滿(mǎn)足生態(tài)文明建設(shè)的需求，在推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的進(jìn)程中，也依循“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲、責(zé)任追究”(41)參見(jiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院：《生態(tài)文明體制改革總體方案》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm，2021年8月21日訪(fǎng)問(wèn)。的全過(guò)程管理原則，不斷探索形成了諸多新型制度成果。因此，應(yīng)在比較法經(jīng)驗(yàn)和法典化理論的指引下，圍繞生態(tài)環(huán)境利用行為的全過(guò)程規(guī)制，全面吸納實(shí)踐中形成的傳統(tǒng)制度以及生態(tài)文明體制改革的試點(diǎn)成果，最終確立環(huán)境法典基本制度的內(nèi)容構(gòu)成：一是“繼受完善型”基本制度，包括在實(shí)踐中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)法制化并滿(mǎn)足前述標(biāo)準(zhǔn)要求的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、生態(tài)環(huán)境許可制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度以及環(huán)境應(yīng)急管理制度；二是“改革確認(rèn)型”基本制度，包括在改革實(shí)踐中已經(jīng)形成共識(shí)(42)在法典編纂的進(jìn)程中，如果結(jié)合實(shí)踐探索能夠?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等其他具有基礎(chǔ)性地位的制度形成共識(shí)性認(rèn)識(shí)，亦應(yīng)當(dāng)結(jié)合改革實(shí)踐將其納入基本制度范疇之中。的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度以及生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)制度。

(二)環(huán)境法典基本制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

在依循上述標(biāo)準(zhǔn)確定基本制度的內(nèi)容構(gòu)成后，需要進(jìn)一步明確前述各項(xiàng)制度間的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。首先，就各類(lèi)基本制度的基本類(lèi)型而言，依照“事前預(yù)防—事中控制—事后應(yīng)對(duì)”的內(nèi)在邏輯構(gòu)建基本制度體系已有理論上的支撐，(43)參見(jiàn)汪勁：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第198頁(yè)；呂忠梅主編：《環(huán)境法原理》(第二版)，復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版，第215頁(yè)；于文軒、牟桐：《生態(tài)文明語(yǔ)境下環(huán)境法典的理性基礎(chǔ)與法技術(shù)構(gòu)造》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第15頁(yè)等。可將基本制度類(lèi)型化為事前預(yù)防、事中控制和事后應(yīng)對(duì)三大模塊：事前預(yù)防制度模塊著眼于在生態(tài)環(huán)境利用行為決策前，確定特定時(shí)空范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)制目標(biāo)，具體包括資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度，四者之間形成了從生態(tài)環(huán)境客觀狀況、技術(shù)要求、底線(xiàn)約束到整體目標(biāo)的事前預(yù)防制度體系；事中控制制度模塊著眼于將確定形成的規(guī)制目標(biāo)，分解貫徹于生態(tài)環(huán)境利用行為的宏觀決策到具體實(shí)施全過(guò)程，具體包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、生態(tài)環(huán)境許可制度和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，三者之間形成規(guī)制目標(biāo)分解、行為管控約束以及生態(tài)環(huán)境狀況反饋的事中控制制度體系；事后應(yīng)對(duì)制度模塊著眼于對(duì)生態(tài)環(huán)境利用行為產(chǎn)生不利后果的應(yīng)對(duì)處理，具體包括生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)制度和環(huán)境應(yīng)急管理制度，兩者分別回應(yīng)生態(tài)環(huán)境利用行為引發(fā)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)，形成完整的事后應(yīng)對(duì)制度體系。

其次，就各類(lèi)基本制度間的邏輯關(guān)聯(lián)而言，在靜態(tài)規(guī)范層面可依照“事前—事中—事后”的線(xiàn)性順序排列三大模塊中的各項(xiàng)制度。但在制度規(guī)范設(shè)計(jì)的過(guò)程中，還應(yīng)切實(shí)反映生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐對(duì)基本制度體系開(kāi)放性和適應(yīng)性的要求，構(gòu)建形成各模塊之間相互約束和支撐的網(wǎng)絡(luò)化動(dòng)態(tài)耦合結(jié)構(gòu)。一方面，發(fā)揮各制度模塊固有的制度功能，通過(guò)基本制度相互之間的引導(dǎo)和約束，確保整體規(guī)制框架的有序運(yùn)行和規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，挖掘各個(gè)模塊在各自運(yùn)行的過(guò)程中產(chǎn)生的信息匯集和信息反饋的功能，為各模塊運(yùn)行過(guò)程中及時(shí)優(yōu)化和調(diào)整規(guī)制要求提供信息保障，以切實(shí)提高整體基本制度的開(kāi)放性和適應(yīng)性，提升整體規(guī)制框架的運(yùn)行效能。故而，在具體制度規(guī)范構(gòu)建的過(guò)程中，除了需要明確各基本制度間銜接條款外，還應(yīng)當(dāng)注重強(qiáng)化各基本制度的信息匯集與反饋機(jī)能，并優(yōu)化各制度中依據(jù)反饋信息及時(shí)調(diào)整具體規(guī)制要求的回應(yīng)機(jī)能。

四、環(huán)境法典基本制度的規(guī)范展開(kāi)

在具體設(shè)計(jì)環(huán)境法典基本制度規(guī)范的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在明確具體制度的規(guī)范體例的基礎(chǔ)上，分別確立各模塊中基本制度的規(guī)范設(shè)計(jì)方案。在此需要注意，針對(duì)“繼受完善型”基本制度應(yīng)當(dāng)著力于完善現(xiàn)有制度，以使其滿(mǎn)足環(huán)境法典對(duì)基本制度的要求；針對(duì)“改革確認(rèn)型”基本制度則應(yīng)當(dāng)側(cè)重沿襲法制化的邏輯確認(rèn)并表達(dá)改革實(shí)踐的成果。

(一)環(huán)境法典基本制度的規(guī)范體例

如前所述，基本制度是整體環(huán)境法典的基礎(chǔ)性規(guī)制措施“工具箱”，故而具體基本制度的設(shè)計(jì)過(guò)程，實(shí)質(zhì)就是界定具體基本制度所規(guī)范的規(guī)制工具的內(nèi)涵和適用范圍、不同主體在具體規(guī)制工具運(yùn)用過(guò)程中的法權(quán)關(guān)系、具體規(guī)制工具涵蓋的核心措施和要求以及具體規(guī)制工具同其他規(guī)制工具的銜接關(guān)系。因此，環(huán)境法典基本制度規(guī)范在體例上，應(yīng)當(dāng)由“定義和適用范圍條款”“法權(quán)配置條款”“核心措施條款”以及“制度銜接條款”四個(gè)類(lèi)型的規(guī)范組成。首先，在“定義和適用范圍條款”中，其一應(yīng)當(dāng)定義具體基本制度所規(guī)范的規(guī)制工具，鑒于基本制度的抽象性和概括性，在定義方式上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇內(nèi)涵式定義方式以及完全列舉的外延式定義方式，盡量避免使用不完全列舉的外延式定義方式。其二在適用范圍的界定中，原則上應(yīng)當(dāng)覆蓋分則各編涉及的各個(gè)領(lǐng)域，但考慮到部分基本制度的特點(diǎn)，可結(jié)合實(shí)際情況將適用范圍縮限為至少兩個(gè)分則編所涵攝的具體領(lǐng)域。其次，在“法權(quán)配置條款”中，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)配置、企業(yè)以及社會(huì)主體在制度運(yùn)行過(guò)程中享有和承擔(dān)的一般性權(quán)利和義務(wù)。再次，在“核心措施條款”中，應(yīng)當(dāng)在各基本制度的功能定位和基本規(guī)制邏輯的指引下，有層次地構(gòu)建核心規(guī)制措施體系，并且保證核心規(guī)制措施能夠適用于該制度所涵攝的分則領(lǐng)域。最后，在“制度銜接條款”中，一方面需要明確各基本制度之間的銜接關(guān)系，另一方面需要遵循“具體-共同”“特殊-一般”的邏輯，明確基本制度與其他部門(mén)法制度的銜接關(guān)系。

(二)事前預(yù)防制度模塊的規(guī)范展開(kāi)

1.資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度

資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度的核心功能在于依托資源環(huán)境承載能力的客觀狀況，將各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)限制于承載能力之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。(44)參見(jiàn)張真源、黃錫生：《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警的制度功能與完善》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期，第163頁(yè)?！董h(huán)境保護(hù)法》第18條對(duì)此制度進(jìn)行了概括性的規(guī)定，此后一系列的政策文件對(duì)該制度進(jìn)行了不斷深化，(45)主要包括《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國(guó)土資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)工作方案》《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)方法(試行)》等。最終在《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》中形成了較為系統(tǒng)的安排?；局贫戎袑?duì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在充分體現(xiàn)上述政策文件要求的前提下，涵蓋以下四個(gè)層面的內(nèi)容：首先，在“定義和適用范圍條款”中，明確資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度“引導(dǎo)和約束各地嚴(yán)格按照資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”(46)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/20/content_5226466.htm，2021年8月21日訪(fǎng)問(wèn)。的核心制度功能；其次，在“法權(quán)配置條款”中，充分考慮該制度運(yùn)行地理空間范圍的特點(diǎn)，沿襲《環(huán)境保護(hù)法》第18條的規(guī)定，將制度實(shí)施的職責(zé)確立為省級(jí)以上人民政府；再次，在“核心措施條款”中，一是確立“三層五級(jí)”(47)參見(jiàn)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/20/content_5226466.htm，2021年8月21日訪(fǎng)問(wèn)。的預(yù)警層級(jí)體系，二是依據(jù)預(yù)警等級(jí)的上升和下降，確立兼顧“負(fù)向管控”和“正向激勵(lì)”的管控措施體系，三是依托數(shù)據(jù)庫(kù)和一體化信息平臺(tái)，形成體系化的信息規(guī)制措施，充分發(fā)揮制度的信息治理功能；最后，在“制度銜接條款”中，依托監(jiān)測(cè)預(yù)警制度形成的評(píng)價(jià)結(jié)論，明確其與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等其他基本制度之間的銜接約束關(guān)系。

2.生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度

現(xiàn)有以《標(biāo)準(zhǔn)化法》《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》為基礎(chǔ)，以《環(huán)境保護(hù)法》及各生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法中相關(guān)規(guī)定為核心，以《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》為支柱，以《國(guó)家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》《地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)備案管理辦法》等為配套的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，在現(xiàn)有實(shí)踐中暴露出以下不足：一是現(xiàn)有制度聚焦于污染控制領(lǐng)域，難以涵攝自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域；二是現(xiàn)有制度著眼于行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)制定的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，未能確立行業(yè)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等其他主體制定的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，不利于激勵(lì)企業(yè)實(shí)施自我規(guī)制；三是現(xiàn)有制度與標(biāo)準(zhǔn)化法律制度存在沖突，使得個(gè)別類(lèi)型生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性、合法性存在瑕疵。

鑒于現(xiàn)行《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》已對(duì)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度進(jìn)行了較為系統(tǒng)全面的規(guī)定，在確立生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)在繼受完善相關(guān)基礎(chǔ)性、核心性條款的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：一是在“定義和適用范圍條款”中，明確生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度將涵攝分則各編覆蓋的污染控制、自然生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展三大領(lǐng)域；二是在“核心措施條款”中，放棄確立以功能為導(dǎo)向的橫向生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，以滿(mǎn)足分則各編的差異化需求，在確立縱向生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，覆蓋非行政機(jī)關(guān)制定的多元生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系；三是在“制度銜接條款”中，明確生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度同標(biāo)準(zhǔn)化法律制度間的“具體-共同”“特殊-一般”關(guān)系，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化法律制度的規(guī)范補(bǔ)充功能。

3.生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度是貫徹落實(shí)主體功能區(qū)制度和生態(tài)空間用途管制的支撐，其核心功能在于統(tǒng)籌考量生態(tài)系統(tǒng)的整體性與系統(tǒng)性，考慮不同要素之間的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)關(guān)系，(48)參見(jiàn)莫張勤：《生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)在環(huán)境法律制度中的融合與創(chuàng)新》，載《生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào)》2018年第3期，第589頁(yè)。以底線(xiàn)思維維系最低限度的環(huán)境利益，(49)參見(jiàn)徐祥民、賀蓉：《最低限度環(huán)境利益與生態(tài)紅線(xiàn)制度的完善》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019年第3期，第78頁(yè)。明確對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)的保護(hù)底線(xiàn)要求，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。其在現(xiàn)有立法中主要體現(xiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》第29條，并通過(guò)結(jié)合相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中確立的區(qū)域保護(hù)制度初步形成了生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的規(guī)范支撐，(50)參見(jiàn)陳海嵩：《“生態(tài)紅線(xiàn)”的規(guī)范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開(kāi)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第4期，第88頁(yè)。但生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的核心內(nèi)容仍主要體現(xiàn)于各類(lèi)政策性文件和技術(shù)規(guī)范之中。(51)相關(guān)政策文件主要包括《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》《生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定指南》《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》等?；局贫戎械纳鷳B(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度規(guī)范，系生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度體系中的共同性、一般性、綜合性規(guī)范，對(duì)具體類(lèi)型紅線(xiàn)區(qū)的保護(hù)要求等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在分則各編或單行立法中進(jìn)行規(guī)定。(52)參見(jiàn)王社坤、王彬：《生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的立法保障：?jiǎn)栴}與路徑》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第98頁(yè)。

因此，基本制度部分應(yīng)當(dāng)著重規(guī)定以下四個(gè)方面的內(nèi)容：首先，在“定義和適用范圍條款”中，界定“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”和“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)”的概念時(shí)，明確核心制度功能以及對(duì)于相關(guān)活動(dòng)的約束效力。其次，在“法權(quán)配置條款”中，一方面，確定劃定、審批和調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的職權(quán)配置，明確省級(jí)人民政府組織劃定和調(diào)整、國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)審核、國(guó)務(wù)院審批的職權(quán)配置結(jié)構(gòu)；另一方面，明確生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的監(jiān)督管理職權(quán)，確立生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的職權(quán)配置模式。再次，在“核心措施條款”中，一是明確生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定依據(jù)和要求，二是明確生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)的管理措施，確立由生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)修復(fù)、區(qū)域監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)考核等組成的管理措施體系，三是建立系統(tǒng)化、多層次的責(zé)任體系。最后，在“制度銜接條款”中，明確生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度確定的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等其他基本制度的約束，以切實(shí)發(fā)揮其底線(xiàn)約束功能。

4.生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度

現(xiàn)有以《環(huán)境保護(hù)法》第13條為統(tǒng)領(lǐng)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)各單行法中關(guān)于各領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的規(guī)定為主體的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度，隨著生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的不斷深入，暴露出以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是在實(shí)踐中我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容業(yè)已覆蓋污染控制、自然生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展三大領(lǐng)域，(53)參見(jiàn)施王金羽等：《“要素—領(lǐng)域—任務(wù)”國(guó)家生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系的形成與演進(jìn)》，載《中國(guó)環(huán)境管理》2020年第5期，第66-69頁(yè)。但立法表述仍停留在“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等”(54)《環(huán)境保護(hù)法》第13條第4款。；二是現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度所呈現(xiàn)出的“行政中心”“編制中心”樣態(tài)，與現(xiàn)代環(huán)境治理體系追求的“多元共治”“全過(guò)程規(guī)制”要求存在偏差；三是隨著國(guó)土空間規(guī)劃制度、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度等新制度的出現(xiàn)，在立法層面缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度與相關(guān)制度銜接的規(guī)定。

鑒于現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度存在的上述問(wèn)題，在確立生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：一是在“定義和適用范圍條款”中，確立以生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，污染控制規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、綠色低碳發(fā)展規(guī)劃三大專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為支撐，其他各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為補(bǔ)充的、涵攝分則各編調(diào)整范圍的“1+3+X”生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)。二是在“法權(quán)配置條款”中，明確跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的編制、審批的職權(quán)配置，以回應(yīng)實(shí)踐中相關(guān)流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的編制、審批的實(shí)踐要求。三是在“核心措施條款”中，首先增加編制要求、編制依據(jù)以及公眾參與的內(nèi)容，進(jìn)一步提升規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性與正當(dāng)性；其次確立規(guī)劃實(shí)施評(píng)估與修訂機(jī)制，解決對(duì)規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃評(píng)估環(huán)節(jié)關(guān)注不足的問(wèn)題。四是在“制度銜接條款”中，明確生態(tài)環(huán)境規(guī)劃相對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的獨(dú)立地位以及兩者之間的交叉互動(dòng)關(guān)系。(55)參見(jiàn)劉貴利：《國(guó)土空間規(guī)劃體系中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃研究》，載《環(huán)境保護(hù)》2019年第10期，第33頁(yè)。

(三)事中控制制度模塊的規(guī)范展開(kāi)

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

現(xiàn)有以《環(huán)境保護(hù)法》第19、41、44、56、61條以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)各單行立法中相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》為核心，以《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等法規(guī)規(guī)章為支撐的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，在實(shí)踐中暴露出以下問(wèn)題：一是制度規(guī)范內(nèi)部和外部存在諸多矛盾、沖突之處；(56)一是規(guī)范體系內(nèi)部存在沖突，例如：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第15條和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第27條的規(guī)定存在不一致；二是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與其他制度之間存在銜接不暢的問(wèn)題，例如：環(huán)評(píng)“自主驗(yàn)收”改革后，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收管理與排污許可證管理之間的沖突。二是未能將行政機(jī)關(guān)制定的相關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象；三是現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的評(píng)價(jià)因素仍主要圍繞污染控制和生態(tài)保護(hù)兩個(gè)領(lǐng)域，對(duì)于綠色低碳發(fā)展因素的考量不足。

鑒于編纂形成環(huán)境法典后，將廢止現(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，并統(tǒng)籌對(duì)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等法規(guī)規(guī)章進(jìn)行修訂，在構(gòu)建總則編環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重圍繞環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的核心規(guī)范展開(kāi)，將相關(guān)實(shí)施規(guī)范、具體領(lǐng)域中的適用規(guī)范確立于分則各編以及相關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章之中。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度條款應(yīng)在繼受完善《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》核心條款的同時(shí)，重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：一是在“定義及適用范圍條款”中，將政府制定的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍；二是在“核心措施條款”中，將綠色低碳發(fā)展因素納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)因素之中；(57)參見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部：《關(guān)于加強(qiáng)高耗能、高排放建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》，載中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站2021年5月31日，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202105/t20210531_835511.html，2021年8月23日訪(fǎng)問(wèn)。三是在“制度銜接條款”中，著重優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與生態(tài)環(huán)境許可制度之間的銜接。

2.生態(tài)環(huán)境許可制度

生態(tài)環(huán)境許可制度是世界范圍內(nèi)規(guī)范各類(lèi)生態(tài)環(huán)境利用行為，以減少工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的重要制度工具之一。(58)參見(jiàn)[意]費(fèi)德里科·帕西尼：《環(huán)境許可制度：中國(guó)路徑之建議》，胡晶媚譯，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第6期，第118頁(yè)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中并未統(tǒng)一確立綜合性的生態(tài)環(huán)境許可制度，分散于現(xiàn)有立法中的許可類(lèi)型主要包括排污許可、資源利用許可以及涉及主體資格資質(zhì)的許可三大類(lèi)型。由于缺乏規(guī)范的整體性統(tǒng)籌，既缺乏不同類(lèi)型生態(tài)環(huán)境許可間的互動(dòng)配合，也未能覆蓋綠色低碳發(fā)展等重要領(lǐng)域，同時(shí)在規(guī)范層面亦未能實(shí)現(xiàn)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有序銜接。此外，各類(lèi)許可制度規(guī)范對(duì)于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的互動(dòng)關(guān)系、公眾參與以及市場(chǎng)化治理措施等內(nèi)容關(guān)注不足，難以滿(mǎn)足現(xiàn)代環(huán)境治理體系的需求。

因此，在基本制度部分確立生態(tài)環(huán)境許可制度時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：一是在“定義和適用范圍條款”中，明確生態(tài)環(huán)境許可制度將涵攝分則各編覆蓋的污染控制、自然生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展三大領(lǐng)域，為強(qiáng)化不同領(lǐng)域間許可的互動(dòng)配合以及可能建立的“環(huán)境-氣候綜合排放許可制度”(59)參見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)碳減排工作方案(征求意見(jiàn)稿)》。等具體許可制度提供支撐；二是在“法權(quán)配置條款”中，確認(rèn)公眾參與重大生態(tài)環(huán)境許可審核環(huán)節(jié)的權(quán)利；三是在“核心措施條款”中，將市場(chǎng)化規(guī)制手段確立為生態(tài)環(huán)境許可制度的重要組成部分，為未來(lái)正式確立排污權(quán)交易、碳排放交易等制度提供支撐；四是在“制度銜接條款”中明確生態(tài)環(huán)境許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的關(guān)系，明確要求許可證應(yīng)納入環(huán)評(píng)文件以及批復(fù)中的相關(guān)內(nèi)容及要求，并且將許可執(zhí)行情況作為環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。(60)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳：《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/21/content_5135510.htm，2021年8月26日訪(fǎng)問(wèn)。

3.生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度

現(xiàn)有以《環(huán)境保護(hù)法》第16條統(tǒng)領(lǐng)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)各單行立法中對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的規(guī)定為主體，以《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》《地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》等部門(mén)規(guī)章為支撐的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。在長(zhǎng)期實(shí)踐中，存在著生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)類(lèi)型不清晰等問(wèn)題。盡管在生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中，黨中央、國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)了一系列政策文件，(61)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于支持環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。以指引生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的改革工作；但在改革推進(jìn)的過(guò)程中，仍然面臨難以統(tǒng)籌建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、難以協(xié)調(diào)發(fā)展政府和社會(huì)監(jiān)測(cè)力量、難以提高企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量以及政府監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公信力提高緩慢等困難，(62)參見(jiàn)王海芹、高世楫：《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的總體框架及其取向》，載《改革》2017年第5期，第31-32頁(yè)。同時(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在法律實(shí)施過(guò)程中也面臨著合法性危機(jī)。(63)參見(jiàn)范偉：《生態(tài)文明視野下環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)的制度定位與法治建構(gòu)》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2020年第10期，第49頁(yè)。

因此，在總則編確立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決上述問(wèn)題。首先，在“定義和適用范圍條款”中明確生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度將涵攝污染控制、自然生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展三大領(lǐng)域，并且在確定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)類(lèi)型時(shí)，充分考慮溫室氣體監(jiān)測(cè)的實(shí)踐需求(64)參見(jiàn)柏仇勇、趙岑：《中國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)40年改革發(fā)展與成效》，載《中國(guó)環(huán)境管理》2019年第4期，第32頁(yè)。。其次，在“職權(quán)配置條款”中，強(qiáng)化各部門(mén)在建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)工作中的職責(zé)，以充分支撐統(tǒng)籌建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐工作。再次，在“核心措施條款”中：一要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌公益性、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)與服務(wù)性監(jiān)測(cè)，一方面明確行政機(jī)關(guān)在公益性、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)領(lǐng)域中的職權(quán)，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式要有序向社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開(kāi)放公益性、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，另一方面在完善監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系和管理規(guī)范的基礎(chǔ)上，全面開(kāi)放服務(wù)性監(jiān)測(cè)市場(chǎng)；二要強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量保障措施，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)支撐、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)責(zé)任體系、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管措施以及干預(yù)監(jiān)測(cè)防治措施等系統(tǒng)性措施，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量；三要通過(guò)明確生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的發(fā)布、統(tǒng)一匯交以及集成共享的要求，提升政府監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的公信力，并為其他基本制度的運(yùn)行提供信息保障。最后，在“制度銜接條款”中，分別明確在執(zhí)法領(lǐng)域和司法領(lǐng)域?qū)ψ鳛閳?zhí)法依據(jù)和訴訟證據(jù)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的要求。

(四)事后應(yīng)對(duì)制度模塊的規(guī)范展開(kāi)

1.生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)制度

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)制度既是基本原則部分應(yīng)當(dāng)確立的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的延伸，(65)參見(jiàn)王小鋼：《環(huán)境法典風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則條款研究》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第41頁(yè)。也是土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)制度的抽象化和一般化，其主要著眼于已受損生態(tài)環(huán)境空間利用過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。(66)參見(jiàn)王夏暉：《我國(guó)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度體系構(gòu)建路徑》，載《環(huán)境保護(hù)》2017年第10期，第10頁(yè)。環(huán)境法典總則編在確立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)制度的過(guò)程中，可以在充分借鑒《土壤污染防治法》第四章第一節(jié)的基礎(chǔ)上，將相關(guān)規(guī)范一般化為具有普遍適用性的基本制度。首先，在“定義與適用范圍條款”中，一方面明確該制度所調(diào)整的活動(dòng)類(lèi)型包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估、后期管理等類(lèi)型；另一方面明確其適用領(lǐng)域應(yīng)涵蓋污染控制、自然生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域。其次，在“法權(quán)配置條款”中，一方面應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理體制；另一方面應(yīng)當(dāng)按照“損害擔(dān)責(zé)原則”確立管控與修復(fù)活動(dòng)的責(zé)任主體。再次，在“核心措施條款”中，應(yīng)當(dāng)確立信息共享機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查與評(píng)估措施、風(fēng)險(xiǎn)管控措施、損害鑒定評(píng)估措施、損害修復(fù)措施以及管控和修復(fù)評(píng)價(jià)與后期管理措施等核心措施，上述內(nèi)容應(yīng)當(dāng)突破《土壤污染防治法》污染控制的思維，全面涵攝在污染控制、自然生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域中所需考量的要素以及可采取的技術(shù)措施與方法。最后，在“制度銜接條款”中，明確其與生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的關(guān)聯(lián)，以及管控與修復(fù)評(píng)價(jià)結(jié)論對(duì)其他制度的信息反饋機(jī)能。

2.環(huán)境應(yīng)急管理制度

現(xiàn)有以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《環(huán)境保護(hù)法》第47條為基礎(chǔ)，以各生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法中應(yīng)急管理?xiàng)l款為支撐，以《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》等為主體內(nèi)容的環(huán)境應(yīng)急管理制度，相較于環(huán)境法典基本制度的定位，存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是相關(guān)內(nèi)容以環(huán)境污染事故應(yīng)對(duì)為核心，對(duì)自然生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域關(guān)注不足。(67)在“雙碳戰(zhàn)略”背景下，未來(lái)諸如碳捕獲與碳封存等項(xiàng)目建設(shè)的數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，現(xiàn)有制度難以對(duì)諸如此類(lèi)項(xiàng)目形成有效監(jiān)管。參見(jiàn)周穎等：《中國(guó)碳捕獲封存項(xiàng)目的環(huán)境應(yīng)急管理研究》，載《環(huán)境工程》2018年第2期，第1頁(yè)。二是環(huán)境應(yīng)急管理制度與環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警制度之間的銜接關(guān)系不明確，既制約了環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警制度功能的發(fā)揮，也影響了環(huán)境應(yīng)急管理制度中信息的有效溝通。(68)參見(jiàn)黃錫生、張真源：《論環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警制度體系的內(nèi)在邏輯與結(jié)構(gòu)優(yōu)化——以“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法為進(jìn)路》，載《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2018年第6期，第53頁(yè)。

在確立環(huán)境應(yīng)急管理制度的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)上述問(wèn)題予以重點(diǎn)回應(yīng)：一是在“定義及適用范圍條款”中將自然生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展兩大領(lǐng)域中的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)納入環(huán)境應(yīng)急管理制度的調(diào)整范疇，以實(shí)現(xiàn)對(duì)于分則各編的全面統(tǒng)攝。二是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然將“監(jiān)測(cè)和預(yù)警”作為應(yīng)急管理的有機(jī)組成，但由于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度系生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有獨(dú)特價(jià)值和功能的成熟獨(dú)立制度類(lèi)型，為避免重復(fù)投入，應(yīng)采取優(yōu)化銜接的路徑，充分挖掘生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的內(nèi)在功能，以實(shí)現(xiàn)其在信息領(lǐng)域?qū)Νh(huán)境應(yīng)急管理的支撐。故而，應(yīng)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度中將監(jiān)測(cè)預(yù)警納入其制度范圍，并且明確其監(jiān)測(cè)預(yù)警信息應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境應(yīng)急管理的支撐，形成兩者之間的有序銜接。

五、結(jié)語(yǔ)

本文在厘清環(huán)境法典基本制度的核心功能，明確構(gòu)建基本制度的方法支撐的基礎(chǔ)上，描繪了由三大模塊、九大制度組成的基本制度基本框架及規(guī)范設(shè)計(jì)方案。鑒于環(huán)境法典基本制度豐富的理論內(nèi)涵和多樣的實(shí)踐樣態(tài)，前述方案僅能對(duì)構(gòu)建環(huán)境法典基本制度整體思路的確定提供參考，尚不能滿(mǎn)足基本制度中各具體規(guī)范設(shè)計(jì)的精細(xì)化需求。環(huán)境法典基本制度，作為上承總則編一般規(guī)定和生態(tài)環(huán)境治理體系條款，下啟分則各編具體制度、具體規(guī)范，外接其他部門(mén)法制度的“橋梁”，其規(guī)范質(zhì)量直接“錨定”了整體環(huán)境法典的立法質(zhì)量。為確?；局贫染唧w規(guī)范乃至整體環(huán)境法典的立法質(zhì)量，仍需圍繞基本制度中的各具體制度展開(kāi)更加精確、細(xì)致的研究，方能不負(fù)編纂環(huán)境法典的時(shí)代使命。