趙 健 張愛平

（焦作大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，河南 焦作 454003）

為更加準(zhǔn)確地認(rèn)知和定位新財(cái)會(huì)監(jiān)督，焦作市財(cái)政局針對焦作市財(cái)政實(shí)情，組織開展了焦作市財(cái)政系統(tǒng)系列財(cái)會(huì)監(jiān)督調(diào)研活動(dòng)。參與此次調(diào)研調(diào)查人員涉及財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、預(yù)算單位、企業(yè)財(cái)務(wù)人員等各個(gè)社會(huì)層面，下發(fā)調(diào)查問卷500份，收回499份；制定了《焦作市財(cái)會(huì)監(jiān)督調(diào)研報(bào)告提綱》，抽取焦作市高新區(qū)、沁陽市和武陟縣三家有代表性的基層財(cái)政局監(jiān)督科室、預(yù)算、國庫、績效等相關(guān)業(yè)務(wù)科室，以及基層財(cái)政所、預(yù)算單位、審計(jì)部門、部分企業(yè)界主要財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等開展了實(shí)地調(diào)研活動(dòng)。通過調(diào)查和實(shí)地調(diào)研，取得了基層財(cái)政部門關(guān)于新財(cái)會(huì)監(jiān)督的數(shù)據(jù)、案情和認(rèn)識等第一手資料，發(fā)現(xiàn)焦作市財(cái)政系統(tǒng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作存在如下問題與差距。

1.新財(cái)會(huì)監(jiān)督認(rèn)知方面存在誤區(qū)

1.1 對財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵和外延存在模糊或者錯(cuò)誤認(rèn)識

調(diào)查問卷和實(shí)地調(diào)研顯示，部分縣市區(qū)財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)科室、不少預(yù)算單位和企業(yè)參與調(diào)研人員，對于財(cái)會(huì)監(jiān)督存在錯(cuò)誤認(rèn)知。一是存在“重分配、輕監(jiān)督”的陳舊思想。錯(cuò)誤認(rèn)為財(cái)會(huì)監(jiān)督是審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察的事情，與財(cái)政無關(guān)，財(cái)政部門的職責(zé)就是籌集和分配資金；二是認(rèn)為財(cái)會(huì)監(jiān)督就是會(huì)計(jì)監(jiān)督或者財(cái)政監(jiān)督；三是認(rèn)為財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵和外延小于原有財(cái)政監(jiān)督或者會(huì)計(jì)監(jiān)督的內(nèi)涵和外延，甚至有抵觸和否定財(cái)會(huì)監(jiān)督的新提法，弱化財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能。

1.2 對“財(cái)會(huì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督”“財(cái)會(huì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督”之間的關(guān)系認(rèn)識上存在誤區(qū)

對回收的調(diào)查問卷匯總看，焦作市財(cái)政系統(tǒng)不少同志對新財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能和定位，對財(cái)政部門在新財(cái)會(huì)監(jiān)督中發(fā)揮的重要牽頭作用，以及如何推動(dòng)形成新財(cái)會(huì)監(jiān)督長效機(jī)制等方面問題，存在模糊甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識。

一是對“財(cái)政監(jiān)督”與“財(cái)會(huì)監(jiān)督”之間的關(guān)系存在認(rèn)識誤區(qū)。調(diào)研中，一些同志認(rèn)為，財(cái)政部門履行的財(cái)政監(jiān)督，根據(jù)財(cái)政資金籌集和使用的流程，其內(nèi)容包括財(cái)政收入監(jiān)督、財(cái)政支出監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督、金融監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，已涵蓋了新的財(cái)會(huì)監(jiān)督職能，無需另起爐灶單獨(dú)構(gòu)建和完善新財(cái)會(huì)監(jiān)督體系，補(bǔ)強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督中財(cái)會(huì)監(jiān)督的某些弱項(xiàng)和短板即可；還有一部分同志認(rèn)為，新財(cái)會(huì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督各自的職能范圍不同，是兩種完全不同的監(jiān)督，新財(cái)會(huì)監(jiān)督?jīng)]有財(cái)政監(jiān)督和監(jiān)督檢查職能，過分強(qiáng)調(diào)新財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能會(huì)弱化財(cái)政監(jiān)督的職能，應(yīng)采取新財(cái)會(huì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督同時(shí)并存的“雙監(jiān)督模式”。

二是對“財(cái)會(huì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督”之間關(guān)系存在認(rèn)識錯(cuò)誤。部分同志認(rèn)為財(cái)會(huì)監(jiān)督是財(cái)政部門依據(jù)規(guī)章制度進(jìn)行的部門監(jiān)督檢查，審計(jì)監(jiān)督是依據(jù)審計(jì)法進(jìn)行的法律監(jiān)督。財(cái)會(huì)監(jiān)督在強(qiáng)制性、權(quán)威性、專業(yè)性和效能性等各方面，均不及審計(jì)監(jiān)督，因此，建議財(cái)會(huì)監(jiān)督應(yīng)逐漸移交給審計(jì)監(jiān)督，最終取消財(cái)會(huì)監(jiān)督。

1.3 對落實(shí)新財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能和作用比較消極，工作滯后

一是幾乎所有參與調(diào)研的縣市區(qū)財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)會(huì)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)業(yè)務(wù)科室的主要人員及預(yù)算單位、國有企業(yè)等主要財(cái)務(wù)人員，普遍存在對新財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能和定位認(rèn)識不準(zhǔn)、爭議較大問題，認(rèn)為財(cái)會(huì)監(jiān)督就是會(huì)計(jì)監(jiān)督或者財(cái)政監(jiān)督的原有職能；部分人員猜測可能是工作人員失誤，把習(xí)近平總書記發(fā)言稿中的“會(huì)計(jì)監(jiān)督”或者“財(cái)政監(jiān)督”誤寫成“財(cái)會(huì)監(jiān)督”;少部分人員甚至否定和抵觸新財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能和定位；二是部分縣市區(qū)政府或者財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政預(yù)算等法律意識不強(qiáng)，思想認(rèn)識不高，違反財(cái)政預(yù)算的管理程序，不允許本級財(cái)會(huì)監(jiān)督部門和人員前瞻性參與重大項(xiàng)目資金預(yù)算的編制和執(zhí)行等事務(wù)監(jiān)督，導(dǎo)致部分財(cái)會(huì)監(jiān)督人員抱怨財(cái)會(huì)監(jiān)督是“被窩里打拳——難以施展職能”。

新財(cái)會(huì)監(jiān)督的認(rèn)知和重視程度不夠，難以發(fā)揮財(cái)政部門在新財(cái)會(huì)監(jiān)督中的牽頭作用。

2.財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置和人才隊(duì)伍建設(shè)存在短板，難以建立財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的長效機(jī)制

2.1 部分縣市區(qū)財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、不科學(xué),監(jiān)督職能弱化

一是部分縣市區(qū)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革不到位、不科學(xué)，降級財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，減少人員編制，監(jiān)管人員配備老化，熟悉信息化技術(shù)的年輕專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏。如某縣財(cái)會(huì)監(jiān)督檢查局，名為局，實(shí)為副科建制，編制六人，二人被抽走從事其他科室業(yè)務(wù)工作，二人因事、因病不上班，剩下二名副科長維持日常工作；二是部分縣市區(qū)財(cái)政局借機(jī)構(gòu)改革，將財(cái)會(huì)監(jiān)督職能拆分到“預(yù)算科”和“國庫科”等業(yè)務(wù)科室，取消財(cái)政財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)；三是部分縣市區(qū)政府和財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)輕視財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，不允許財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員參與項(xiàng)目資金特別是重大工程項(xiàng)目的規(guī)劃和資金落實(shí)，難以發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督的事前監(jiān)督和效果。例如，部分縣市區(qū)財(cái)政局反映，本級財(cái)政“暫付款”科目掛賬數(shù)額較多較大，陳年老賬始終得不到解決，其中一個(gè)重要原因就是很多項(xiàng)目，直接由本級政府和財(cái)政部門少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)拍板決定，資金沒有落實(shí)，或者隨意改變上級資金用途，程序不合法、不合規(guī)，加之主要政府官員和財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)以及預(yù)算單位負(fù)責(zé)人經(jīng)常變更，導(dǎo)致很多項(xiàng)目倉促上馬，后因資金不能落實(shí)或者其他原因而不了了之，形成巨額不能處理的“暫付款”。

2.2 監(jiān)督人才隊(duì)伍建設(shè)存在“瓶頸”,制約監(jiān)督工作的有效開展

焦作市共有財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)12家,其中,縣區(qū)級11家，11家縣區(qū)級監(jiān)督機(jī)構(gòu)中專職機(jī)構(gòu)7家，合署辦公機(jī)構(gòu)4家，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置與配備基本合理；全市共有監(jiān)督人員45人，含縣區(qū)級財(cái)政40人，40人中29人為專職人員，11人還兼職其他財(cái)政工作，表面看監(jiān)管人員配置也似乎合理；但從年齡結(jié)構(gòu)看，45歲以下19人，占比42.22%，46歲以上26人,占比57.78%；從專業(yè)技術(shù)資格和專業(yè)知識結(jié)構(gòu)看，全市45人監(jiān)督人員中，具備注冊會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評估師、法律從業(yè)資格證書的人數(shù)為“零”,僅3人取得中級會(huì)計(jì)師資格,占比僅為6.67%。數(shù)據(jù)分析說明，目前，焦作市新財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍存在財(cái)會(huì)監(jiān)督專業(yè)人員數(shù)量偏少，專業(yè)素質(zhì)偏低，年齡結(jié)構(gòu)老化，專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不合理等瓶頸，監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)滯后成為制約財(cái)會(huì)監(jiān)督的“瓶頸”。

2.3 財(cái)會(huì)監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)，亟待加強(qiáng)

一是對一些重點(diǎn)工作推進(jìn)遲緩，如預(yù)算管理監(jiān)督尚未破題、會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)制有待優(yōu)化、內(nèi)控制度執(zhí)行力不足等；二是內(nèi)審工作仍需大力加強(qiáng)，內(nèi)審內(nèi)控制度需要完善，內(nèi)控制度的長效機(jī)制急需建立，特別是縣市區(qū)財(cái)政，急需補(bǔ)齊新財(cái)會(huì)監(jiān)督制度的短板，強(qiáng)化新財(cái)會(huì)監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。

3.財(cái)會(huì)監(jiān)督技術(shù)手段和監(jiān)督模式比較滯后僵化,不能適應(yīng)新時(shí)代財(cái)會(huì)監(jiān)督的需要

問題一：大多數(shù)縣市區(qū)財(cái)會(huì)監(jiān)督人員財(cái)會(huì)監(jiān)督仍固守著以賬為本、從賬到憑證的思維理念，對財(cái)會(huì)監(jiān)督信息化建設(shè)積極性不高，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段實(shí)施新財(cái)會(huì)監(jiān)督的態(tài)度消極，還在一定程度上形成了數(shù)據(jù)割裂，無法與審計(jì)、稅務(wù)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)共享信息，進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，導(dǎo)致大量的數(shù)據(jù)未有效使用，出現(xiàn)監(jiān)督信息利用上的“腸梗阻、斷頭路”,進(jìn)而導(dǎo)致新財(cái)會(huì)監(jiān)督覆蓋面小而窄，深度不夠。加之信息掌握得不夠、不全面及信息不對稱，在客觀上影響了新財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的效率；問題二：各級財(cái)政尤其是基層財(cái)政財(cái)會(huì)監(jiān)督技術(shù)手段和檢查方式方法仍然以手工查賬為主，沒有及時(shí)將“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化發(fā)展理念和技術(shù)引入財(cái)會(huì)監(jiān)督工作，財(cái)會(huì)監(jiān)督技術(shù)手段相對落后，信息化水平較低；問題三：財(cái)政巨資購買或開發(fā)的大量信息技術(shù)平臺尚不能與預(yù)算單位、審計(jì)監(jiān)督等信息平臺實(shí)現(xiàn)信息共享互通，存在重復(fù)建設(shè)、使用效率底下問題。如焦作市財(cái)政投巨資開發(fā)的“金財(cái)工程”“財(cái)經(jīng)沙盤”等財(cái)政數(shù)據(jù)信息平臺，基本上是聾子的耳朵——擺設(shè)；問題四：財(cái)會(huì)監(jiān)督模式存在缺陷?，F(xiàn)行的財(cái)會(huì)監(jiān)督仍為同級監(jiān)督，財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)及人員建制從屬于各級財(cái)政部門，因此，財(cái)會(huì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上仍屬于行政監(jiān)督，本質(zhì)上是同級監(jiān)督部門對同級政府部門的橫向監(jiān)督。一方面，財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)從經(jīng)費(fèi)、人員提拔等方面都受到同級政府部門的制約，執(zhí)法過程中獨(dú)立性不強(qiáng)；另一方面，財(cái)會(huì)監(jiān)督部門在監(jiān)督過程中面對各個(gè)同級政府部門，出于利益關(guān)系的考慮，工作中也往往會(huì)受到掣肘，難以充分發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督的作用。

4.財(cái)會(huì)監(jiān)督的處罰力度不夠,財(cái)會(huì)監(jiān)督的成果不能充分利用,監(jiān)督效果亟待提高

焦作市財(cái)會(huì)監(jiān)督工作，主要由各業(yè)務(wù)科室，實(shí)行自上而下的專項(xiàng)資金使用情況監(jiān)督檢查，俗話說的“誰生的孩子誰管”。各業(yè)務(wù)科室，既是財(cái)政資金的審批者和分配者，又是財(cái)政資金運(yùn)行安全、規(guī)范和有效的監(jiān)督檢查者，財(cái)會(huì)監(jiān)督無法發(fā)揮真正的獨(dú)立性和實(shí)效性；或者根據(jù)國家相關(guān)部門的要求，從相關(guān)單位、部門借調(diào)人員組建臨時(shí)檢查機(jī)構(gòu)和檢查組，履行臨時(shí)性、階段性的專項(xiàng)監(jiān)督檢查，監(jiān)管隊(duì)伍和目標(biāo)方向的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致財(cái)會(huì)監(jiān)督缺乏系統(tǒng)性和長效機(jī)制。多年來，焦作市部分縣（市）區(qū)財(cái)政查處的違法違紀(jì)問題，從手段、類型和環(huán)節(jié)等方面看基本相同，屬于典型的屢查屢犯，按下葫蘆浮起瓢。財(cái)會(huì)監(jiān)督“雷聲大”,解決問題、落實(shí)整改問題“雨點(diǎn)小”,始終不能從根本上解決和杜絕財(cái)會(huì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題。究其原因，一是對財(cái)會(huì)監(jiān)督處罰使用行政手段較多，法律手段用得少；二是部分監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題不深入，解決問題不徹底，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為處罰較輕，發(fā)現(xiàn)問題“高高舉起”,處理問題“輕輕放下”,很少對問題追查到底，起不到震懾作用；三是財(cái)會(huì)監(jiān)督工作中仍然存在“潛規(guī)則”,部分財(cái)會(huì)監(jiān)督檢查人員奉行老好人思想，甚至相互包庇縱容，對違法違規(guī)問題的處理經(jīng)常受到人為干預(yù)，責(zé)任追究不到位，重檢查、輕處理；四是各種法律規(guī)章對財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)行為的處理規(guī)定比較籠統(tǒng)，執(zhí)行中隨意性大，再加上缺乏社會(huì)公眾的有效監(jiān)督，很容易出現(xiàn)捂蓋子、不了了之的現(xiàn)象。這樣就出現(xiàn)問題越積越多,“財(cái)會(huì)監(jiān)督年年搞、監(jiān)管問題年年發(fā)”的現(xiàn)象。因此，對違規(guī)者要依法嚴(yán)懲，加大失信者的“成本”,提高財(cái)會(huì)監(jiān)督的有效性；五是沒有將監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用到完善內(nèi)部控制和提高財(cái)政管理水平上來，財(cái)會(huì)監(jiān)督和財(cái)政管理兩張皮，是當(dāng)前財(cái)會(huì)監(jiān)督、尤其是基層監(jiān)督面臨的一個(gè)主要問題，也是造成財(cái)會(huì)監(jiān)督地位不高、效能不強(qiáng)的一個(gè)重要因素。

調(diào)查調(diào)研查擺問題，方能理清思路，找準(zhǔn)進(jìn)一步加強(qiáng)新財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的方式方法和實(shí)現(xiàn)路徑。