文_吳國寶

問題

脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉移。如何有效防范化解規(guī)模性返貧風險，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接？

脫貧攻堅取得全面勝利之后，我國“三農(nóng)”工作的重心歷史性地轉移到全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段。防范化解規(guī)模性返貧風險，鞏固拓展脫貧攻堅成果，進而實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，是“三農(nóng)”工作重心過渡時期的底線和重點任務，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的基礎和前提。

一、認清脫貧攻堅后防范化解規(guī)模性返貧風險、鞏固脫貧攻堅成果的意義

返貧，一般泛指生活在貧困標準之上的非貧困人口陷入貧困的情況，包括已脫貧建檔立卡人口返回貧困和非貧困人口陷入貧困兩種情形。在2020年所有建檔立卡貧困人口全部脫貧之后，所有新出現(xiàn)的貧困廣義上都可以視同返貧。規(guī)模性返貧則是指某一類型人群中較高比例人口同時返貧或某一區(qū)域同時出現(xiàn)較大數(shù)量返貧人口。與單個零星的返貧案例相比，規(guī)模性返貧背后的機理通常比較復雜、產(chǎn)生的社會影響更大，需要引起更多的關注和重視。

由于我國現(xiàn)行扶貧標準是多維貧困標準，包括2010年不變價計算的農(nóng)民人均純收入2300元與義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。因此，當脫貧人口在收入和“三保障”中任何一個方面降落到標準之下都可視為返貧。

我國脫貧攻堅取得全面勝利，在預定時間內消除了農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象，提升了脫貧對象的自我發(fā)展能力、增加了脫貧地區(qū)和脫貧人口的發(fā)展機會，為我國消除絕對貧困建立了可靠的經(jīng)濟物質基礎和制度保障基礎。但是由于部分脫貧人口的收入水平比較低或者收入中對政策性補助依賴較高、脫貧質量不夠穩(wěn)定以及不可控制因素的影響等原因，少數(shù)脫貧人口仍存在返貧風險；部分低收入人口也可能因為家庭人口變動因素或遭受外部沖擊等原因而致貧。在“三農(nóng)”工作重點轉移的條件下，有效防范和化解規(guī)模性返貧風險，切實鞏固脫貧攻堅成果，對于全面推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標具有重要意義。

第一，防范化解規(guī)模性返貧風險是一項長期任務。脫貧攻堅取得全面勝利后，形成返貧風險的內外因素會在較長時期內存在，防范化解規(guī)模性返貧風險將成為今后較長時期必須面對的挑戰(zhàn)，甚至可能會伴隨我國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的整個過程，不可懈怠。

第二，有效防范和化解規(guī)模性返貧風險，是鞏固脫貧攻堅成果的底線要求和核心任務，是檢驗全面建成小康社會目標實現(xiàn)成色和韌性的關鍵指標。取得脫貧攻堅全面勝利后，及時有效防范和化解返貧風險、保證貧困人口動態(tài)清零，就成為評判脫貧攻堅成果是否鞏固、全面建成小康社會目標實現(xiàn)是否夠成色的基本要求。反之，如果不能及時有效防范規(guī)模性返貧風險、實現(xiàn)貧困人口動態(tài)清零，就將影響脫貧攻堅全面勝利乃至全面建成小康社會目標實現(xiàn)的成色與可信度。

第三，有效防范和化解規(guī)模性返貧風險、及時實現(xiàn)貧困人口動態(tài)清零是有效銜接鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的重要前提和必要基礎。實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，需要有效防范化解規(guī)模性返貧風險、快速實現(xiàn)貧困人口動態(tài)清零，為鄉(xiāng)村振興提供社會基礎和工作基礎。

第四，健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，有效防范化解規(guī)模性返貧風險，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)全體人民共同富裕的內在要求。

二、選擇好合適的防范化解規(guī)模性返貧風險的戰(zhàn)略

防范化解規(guī)模性返貧風險、鞏固脫貧攻堅成果，需要從戰(zhàn)略高度進行謀劃，選擇合適的戰(zhàn)略。

根據(jù)脫貧攻堅完成后我國返貧風險的特點以及防返貧工作所具有的意義、《國務院扶貧開發(fā)領導小組關于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）確定的原則，借鑒過去扶貧開發(fā)和脫貧攻堅的有益經(jīng)驗，防范化解規(guī)模性返貧風險需要采取事前預防與事后幫扶相結合、開發(fā)式與保障式幫扶相結合、長期性制度建設與短期應急幫扶相結合、政府主導、社會參與和發(fā)揮群眾主體作用相結合的戰(zhàn)略思路。

（一）事前預防與事后幫扶相結合

防范化解規(guī)模性返貧風險，應堅持事前預防與事后幫扶相結合，努力降低返貧風險，減小返貧對受影響人群的影響。對規(guī)模性返貧風險的事前預防，是指根據(jù)可預測的返貧風險影響因素和影響方式，事先對返貧高風險人群、易產(chǎn)生返貧的事件等，準備預防性措施或方案進行防范。從部分地區(qū)防返貧實踐與返貧因素分析結果來看，我國對規(guī)模性返貧風險采取事前預防措施有其可能性和必要性。一方面，脫貧攻堅任務全面完成后，我國產(chǎn)生返貧的內外因素具有一定的可預測性，使對規(guī)模性返貧風險的事前預防成為可能；另一方面，建立在對影響返貧風險因素的分析和針對性準備基礎上的事前預防，可以提高防返貧干預的主動性和投入產(chǎn)出效率，在更大程度上減少返貧的發(fā)生。

（二）開發(fā)式與保障式幫扶相結合

開發(fā)式幫扶與保障性幫扶相結合是我國扶貧開發(fā)和脫貧攻堅中長期積累出來的寶貴經(jīng)驗。采用開發(fā)性幫扶措施，幫助返貧高風險人群和返貧人口開發(fā)自身的勞動力與其他資源、提升自我發(fā)展能力實現(xiàn)脫貧致富，有助于提高幫扶的有效性與持續(xù)性。但是，對于喪失勞動能力或短期內難以通過開發(fā)式幫扶脫貧的返貧人口，必須及時采取保障性幫扶措施，維持返貧人口的正常生活、實現(xiàn)脫貧。

（三）長期性的制度建設與短期性的應急幫扶相結合

防范化解規(guī)模性返貧風險是我國今后較長時期內都要面對的任務，需要建立相對穩(wěn)定的防范化解規(guī)模性返貧風險的制度，規(guī)范防返貧風險的主體機構責任、標準、程序、主要方式和資源保障，保證防范返貧風險工作的有序高效運行。同時，在防范化解返貧風險中也需要根據(jù)具體情況，相機采取應急的幫扶措施，及時阻止返貧、幫助脫貧。

（四）政府主導、社會參與和發(fā)揮群眾主體作用相結合

有效防范化解規(guī)模性返貧風險，需要政府、市場和社會的協(xié)同配合，同時也需要發(fā)揮群眾的主體作用。防止返貧、鞏固脫貧攻堅成果，是政府應盡的責任。政府應在防返貧的組織協(xié)調、資源籌集與動員、數(shù)據(jù)收集與分享、幫扶脫貧等方面發(fā)揮主導作用，同時要引導市場、社會協(xié)同發(fā)力，鼓勵先富幫后富、守望相助，形成防止返貧的工作合力。在完善外部幫扶作用的同時，還要強化勤勞致富導向，注重培養(yǎng)存在返貧風險的脆弱人群的艱苦奮斗意識，積極提升其自我發(fā)展能力。

三、健全和完善防范化解規(guī)模性返貧風險的機制

減少和防止已脫貧人口返貧和滋生新的貧困人口是鞏固脫貧攻堅成果的內在要求?！吨笇б庖姟反_定了防止返貧機制建立的基本原則和防止返貧的幫扶措施?，F(xiàn)在需要根據(jù)脫貧攻堅任務完成后新的形勢并結合已有的試點經(jīng)驗，完善防止返貧的預防、監(jiān)測和幫扶機制。

（一）探索建立預防規(guī)模性返貧風險的機制

預防返貧風險是我國防范化解返貧風險實踐中相對較弱的部分。要在總結已有經(jīng)驗和分析返貧風險成因的基礎上，探索建立預防規(guī)模性返貧風險的機制。

一是加強對低收入人群的能力建設。對具有能力提升潛力的返貧高風險人群，根據(jù)影響其返貧風險的主要能力制約因素，因人因戶制宜選擇能力建設措施，開展預防返貧的干預。比如，對缺乏技能的低收入農(nóng)戶，提供技術培訓、支持參加職業(yè)教育等方式，提高從業(yè)技能；對生產(chǎn)經(jīng)營效率低、市場風險大的產(chǎn)業(yè)幫扶戶，采取引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織幫助等方式；對于就業(yè)不穩(wěn)定人員，要加強其就業(yè)能力，提高就業(yè)穩(wěn)定性。

二是利用保險方式預防返貧。在脫貧攻堅期間，有些地方試驗了通過政府為扶貧對象購買農(nóng)業(yè)保險的方式減小風險沖擊的影響。河北邯鄲市等地還試驗了通過設立專項基金為規(guī)模性返貧高風險人群購買防返貧保險的做法，取得了不錯的防返貧效果?？梢岳^續(xù)探索創(chuàng)新利用保險這種特殊的工具來預防返貧。

三是完善對返貧高風險人群社會保障。脫貧攻堅勝利以后，大部分返貧都可以通過加強社會救助來解決。要適應脫貧攻堅結束后返貧風險的變化和防范化解返貧風險的需要，完善對返貧高風險人群的社會救助安排，防止返貧。

（二）健全完善返貧監(jiān)測預警機制

返貧監(jiān)測預警是有效防范化解返貧風險的基礎性工作。要進一步明確和動態(tài)調整返貧監(jiān)測和幫扶的對象和標準，優(yōu)化監(jiān)測預警程序，細化和規(guī)范監(jiān)測數(shù)據(jù)來源和質量控制，探索有用的返貧預警機制，明確和完善監(jiān)測結果的發(fā)現(xiàn)、報告機制。

一是明確返貧監(jiān)測的對象與標準?！吨笇б庖姟反_定的從收入與支出兩個方面確定監(jiān)測對象范圍的思路是可取的，地方實踐也證明這樣處理基本可行。將人均可支配收入低于國家扶貧標準1.5倍左右的家庭，以及因病、因殘、因災等引發(fā)的剛性支出明顯超過上年度收入和收入大幅縮減的家庭，作為返貧監(jiān)測的對象，基本可以覆蓋返貧較高風險人群。

二是建立多途徑監(jiān)測申報制度。在依托已有低收入戶和脫貧不穩(wěn)定戶監(jiān)測系統(tǒng)進行動態(tài)監(jiān)測的基礎上，建立鄉(xiāng)村振興部門（扶貧辦）為主、行政村（社區(qū)）和社會組織參與、潛在返貧人員自我申報相結合的監(jiān)測申報制度。特別需要鼓勵社會組織和個人向相關部門提供相關返貧信息，補充正式監(jiān)測渠道信息來源的不足；要把返貧人口常態(tài)化自我申報作為減少監(jiān)測不完整和錯誤的重要途徑。

三是把專業(yè)核查和大數(shù)據(jù)核查結合起來。在相關政府部門按正常途徑組織對返貧監(jiān)測對象監(jiān)測的同時，可以借助就業(yè)、學校、醫(yī)院、消防等部門數(shù)據(jù)以及電商、用電等大數(shù)據(jù)輔助監(jiān)測返貧，提高返貧監(jiān)測結果的有效性。對規(guī)模性返貧高風險領域，如易地搬遷脫貧社區(qū)等，可以采用社會力量對返貧人口進行全面排查。

四是探索建立具有可靠數(shù)據(jù)支撐的返貧監(jiān)測預警系統(tǒng)。在總結地方經(jīng)驗的基礎上，探索建立返貧監(jiān)測預警系統(tǒng)，提高返貧監(jiān)測預警能力。

五是建立返貧監(jiān)測結果公開公示制度。利用群眾容易接觸的方式，將返貧監(jiān)測結果進行公開公示，直接接受群眾的監(jiān)督。

（三）健全和加強返貧幫扶機制

幫扶返貧人員化解返貧風險，要堅持分類幫扶、因戶施策、長短結合的思路，健全返貧幫扶機制。

一是分類幫扶、因戶施策。對不同類型返貧戶要結合其返貧原因、家庭條件，進行分類幫扶、因戶施策。特別要區(qū)分是否有勞動能力，選擇幫扶措施。

二是長短結合、提升內力。對于有勞動能力的返貧戶，重點要根據(jù)家庭條件選擇產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶等生產(chǎn)性幫扶措施提高其發(fā)展能力。但是要配合采用短期見效的保障性措施，確保返貧人口盡快脫貧。

三是重點保障與綜合保障相結合。對于喪失勞動能力而返貧的人口，要強化低保、醫(yī)療、養(yǎng)老保險和特困人員救助供養(yǎng)等綜合性社會保障措施，確保應保盡保。同時對因病、因殘、因災等意外變故返貧致貧的家庭，及時落實健康扶貧和殘疾人、災害、臨時救助等政策，保障其基本生活。

四、防范化解規(guī)模性返貧風險的政策建議

根據(jù)我國防范規(guī)模性返貧風險所具有的作用及可選的防返貧戰(zhàn)略，提出加強和改進防范化解規(guī)模性返貧風險的政策建議。

（一）提高認識，把有效防范化解規(guī)模性返貧風險擺在鞏固脫貧攻堅成果工作、全面推進鄉(xiāng)村振興工作的最優(yōu)先位置

各級黨委和政府相關組織和人員要提高對防范化解規(guī)模性返貧風險工作長期性和重要性的認識，把有效防范化解規(guī)模性返貧風險擺在鞏固脫貧攻堅成果工作、全面推進鄉(xiāng)村振興工作的最優(yōu)先位置，健全防返貧機制，加強防范返貧風險、幫扶返貧人口的工作力度，優(yōu)先保障這方面工作所需要的人員、經(jīng)費等。

（二）建立多方參與和配合的協(xié)同工作機制，形成防范化解規(guī)模性返貧風險的合力

防范化解規(guī)模性返貧風險，是涉及多個部門多個方面的復雜工作。要在實踐中探索和優(yōu)化多方參與和配合的協(xié)同工作機制；明確防返貧工作的責任主體，動員和支持相關各方參與返貧監(jiān)測和幫扶；統(tǒng)籌政府、市場和社會資源，強化政府責任，引導市場、社會協(xié)同發(fā)力，鼓勵先富幫后富、守望相助，形成防止返貧的工作合力。

（三）在預防與監(jiān)測中加強對規(guī)模性返貧風險重點人群、重點領域和重點環(huán)節(jié)的關注，采取切實措施進行有針對性的安排

在預防、監(jiān)測和化解規(guī)模性返貧風險中，要特別關注：一是喪失勞動能力的老年人口和殘疾人口、家中有患重病大病以及子女上大學等支出大幅增加人口等重點人群；二是脫貧人口規(guī)模較大、受短期政策性收益影響較多的易地搬遷脫貧、產(chǎn)業(yè)脫貧、就業(yè)脫貧、健康脫貧等領域；三是突發(fā)自然災害、規(guī)模性失業(yè)、其他意外事故等重點事件。

此外，還要對義務教育、基本醫(yī)療和住房安全“三保障”上返貧高風險人群和影響事件予以特別關注。比如初中高年級學生尤其是其中的女生屬于義務教育保障中返貧風險高的人群，學校和監(jiān)測部門要予以重點關注。

（四）創(chuàng)新和完善返貧幫扶機制

要根據(jù)影響返貧因素的變化和返貧風險的特點，創(chuàng)新和完善返貧幫扶機制。比如面對新冠肺炎疫情產(chǎn)生的返貧，可以綜合運用低保、臨時生活救濟、價格補貼和失業(yè)保險等保障措施，減輕和消除其對返貧人群的影響。