文_ 成為杰

“組織為干部擔(dān)當(dāng)”，前提是組織擁有容錯權(quán)。容錯權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)干部采取未授權(quán)行為或出現(xiàn)未授權(quán)結(jié)果時，組織在制度允許范圍內(nèi)對領(lǐng)導(dǎo)干部免予追責(zé)的權(quán)力。恰當(dāng)使用容錯權(quán)激勵著廣大領(lǐng)導(dǎo)干部打破常規(guī)、干事創(chuàng)業(yè)，體現(xiàn)了制度的“彈性”。組織沒有容錯權(quán)或者容錯權(quán)被濫用都將使容錯機(jī)制無法真正“落地”，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部趨于墨守成規(guī)。由此，當(dāng)前完善容錯機(jī)制必須破解“如何行使容錯權(quán)”“如何規(guī)范容錯權(quán)”“如何提升容錯機(jī)制的效能”三個問題。

一、如何行使容錯權(quán)

容錯權(quán)的行使具有嚴(yán)肅性，用不好會損害組織權(quán)威，縱容亂作為甚至腐敗行為，造成惡劣社會影響。所以容錯機(jī)制一經(jīng)提出就在學(xué)術(shù)界引起爭論，容錯個案是否恰當(dāng)在廣大干部中間、在社會上也容易引起爭議。為此，容錯權(quán)的行使應(yīng)該做到明規(guī)則、立界限、分類型。

明規(guī)則，是指容錯權(quán)的使用必須以制度方式公開，確立嚴(yán)格的程序規(guī)則，最大程度上保證不誤判、不縱錯。容錯其實并不是一個新現(xiàn)象，黨的歷史上尤其是改革開放歷史上，存在著事實上大量對干部的容錯做法，比如對某些改革失敗干部不予問責(zé)，重新起用，或“保護(hù)性提拔”，才成功探索出一條漸進(jìn)發(fā)展的試錯道路。但是歷史上的容錯更多是基于“革命戰(zhàn)友”的情感式信任，而非制度化信任，這就有可能出現(xiàn)“縱錯”現(xiàn)象。容錯不能依靠個別領(lǐng)導(dǎo)的“青睞”、相人術(shù)，必須回歸“事件本身”“對事不對人”，走向制度化、規(guī)范化?，F(xiàn)實中一些基層干部在突破某些常規(guī)做法時，事前不請示匯報、事中不留痕、事后不主動申請，經(jīng)過巡視巡察、審計面對問責(zé)時才想起有容錯機(jī)制，結(jié)果調(diào)查后發(fā)現(xiàn)并沒有足夠證據(jù)證明其主觀上出于“公心”，無法證明當(dāng)時事前是否請示報告、項目推進(jìn)是否緊急、做法是否必要等，給相關(guān)部門的容錯認(rèn)定帶來了很大困難，最后也難以啟動容錯糾錯程序。

立界限，是指在容錯機(jī)制中應(yīng)該界定清楚組織、干部各自的責(zé)任。容錯機(jī)制對干部工作中小的瑕疵給予寬容，體現(xiàn)了組織對干部的高度信任和愛護(hù)。本文認(rèn)為，涉事干部突破相應(yīng)文件規(guī)定，應(yīng)該對當(dāng)時情況特殊性、事后采取的糾錯措施留下相應(yīng)證據(jù)，主動向組織提出容錯請求，由組織核實證據(jù)真實性、容錯必要性等，予以認(rèn)定或駁回。在容錯糾錯的流程中，責(zé)任的界定應(yīng)該注意以下三點。第一，是否主動報告并及時采取有效糾錯措施，應(yīng)該作為認(rèn)定是否容錯的重要條件。涉事干部主動報告并及時采取有效糾錯措施，有利于防止錯誤造成更加嚴(yán)重后果，某種程度上也證明了其主觀善意。第二，事后組織介入收集證據(jù)，但是干部應(yīng)承擔(dān)“自證清白”的舉證責(zé)任。因為干部涉事其中，最了解真實情況，具有收集各種事實證據(jù)的便利性。組織只能事后取證，獲取證據(jù)的成本更高，難度更大。“自證清白”的要求可以倒逼干部做到全程留痕，事后主動向組織報告、提出容錯，也體現(xiàn)了干部主觀出于公心。第三，組織依據(jù)證據(jù)作出是否適用容錯的結(jié)論，如無新證據(jù)或明顯與政策抵觸情形，就應(yīng)作為最終結(jié)論。一旦發(fā)現(xiàn)有“縱錯”現(xiàn)象，如果原因是證據(jù)造假應(yīng)追究干部欺騙組織的責(zé)任，如果原因是政策把握不準(zhǔn)應(yīng)追究不當(dāng)使用容錯權(quán)的責(zé)任。

分類型，是指對容錯的情形具體化，消減干部對“犯錯”的畏難心理?，F(xiàn)實中很多干部對“容錯”中的“錯”十分敏感，認(rèn)為“被容之錯，仍然是錯，不如不犯錯”。其實，基層更多“容錯”情形的“錯”，很多不是違反了黨紀(jì)國法，而是突破了某些地方自己出臺的文件規(guī)定，其中不乏具有改革創(chuàng)新意義的新做法，籠統(tǒng)稱之為“錯誤”，會造成干部思想上的困擾，束縛干部手腳。在符合出于公心、事前備案、“留痕”等基本條件前提下，可以把容錯情形分為“容缺”“容特”“容試”等類型，消減廣大干部對容錯概念的畏難情緒。“容缺”是指在某些情況（如緊急狀態(tài)）下，允許干部缺少某些材料、審批程序，采取事后補辦手續(xù)的方法，完成工作任務(wù)?！叭萏亍笔侵冈谔厥馇闆r下，允許干部在黨紀(jì)國法范圍內(nèi)突破一些地方性規(guī)定，事后主動向上級報告、接受審查及容錯認(rèn)定?！叭菰嚒笔侵冈跊]有黨紀(jì)國法明確禁止的情況下，允許干部在上級備案、風(fēng)險評估之后大膽探索，在沒有取得預(yù)期效果，但也沒有造成巨大損失的情況下采取寬容態(tài)度。

二、規(guī)范容錯權(quán)

關(guān)于容錯機(jī)制，一些干部存在著部分錯誤的觀念。比如有人認(rèn)為容錯意味著可以“將功折罪”，回到“做大事不拘小節(jié)”的狀態(tài)中去，認(rèn)為容錯就是全面從嚴(yán)治黨開了口子。還有一些干部利用組織的寬容，熱衷于表態(tài)、不注重落實。要防止出現(xiàn)這些偏差，就要規(guī)范容錯權(quán)的使用。容錯不是護(hù)短，更不是胡亂作為的“擋箭牌”“保護(hù)傘”，應(yīng)該做到不容貪、不容罪、不容偏。

首先，明確容錯權(quán)的限度。容錯免責(zé)不是鼓勵破壞規(guī)矩蠻干，只能是在維護(hù)黨紀(jì)、國法、制度權(quán)威前提下創(chuàng)造性開展工作。廣大基層干部應(yīng)該認(rèn)識到，制度執(zhí)行是常態(tài)，容錯免責(zé)是破例。制度授權(quán)關(guān)系中容錯權(quán)限應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)等制度性文件中明確，比如哪一層級在哪些方面、何種程度上可以對什么類型事件給予容錯免責(zé)。任務(wù)授權(quán)關(guān)系中容錯權(quán)的使用一方面應(yīng)該受到目標(biāo)設(shè)定者本身權(quán)限的限制，其級別越高、授權(quán)權(quán)限越大，容錯權(quán)限越大；另一方面目標(biāo)本身的合法性也非常重要，下屬對上級明顯違紀(jì)違法的決策盲目執(zhí)行不能容錯，應(yīng)對自身行為造成的后果負(fù)責(zé)。

其次，建立容錯個案及規(guī)則復(fù)查機(jī)制。容錯權(quán)作為特殊權(quán)力，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握，由上級部門對容錯權(quán)的使用進(jìn)行復(fù)查。一是對個案的復(fù)查。對利用容錯機(jī)制包庇違紀(jì)干部的行為要給予嚴(yán)肅查處。目前還沒有發(fā)現(xiàn)“縱錯”案例，但是不排除一些地方可能以容錯為由，為腐敗分子開脫。如果發(fā)現(xiàn)被容錯的干部對作出容錯結(jié)論的領(lǐng)導(dǎo)有行賄或其他違紀(jì)行為，應(yīng)該列為紀(jì)律處分中的“從重或者加重處分的情節(jié)”。二是容錯免責(zé)機(jī)制相關(guān)辦法、細(xì)則、清單應(yīng)經(jīng)過上級相關(guān)部門備案，并進(jìn)行合法合規(guī)審查，再予以施行。

再次，允許部門、干部、群眾監(jiān)督。任何權(quán)力都應(yīng)受到監(jiān)督，容錯權(quán)也不例外。一方面，應(yīng)該允許職能部門、干部、群眾對基層容錯免責(zé)案件提出異議、進(jìn)行申訴，對個別明顯不適當(dāng)案件進(jìn)行再次審查并糾正。另一方面，容錯個案應(yīng)該盡量公開。學(xué)術(shù)界認(rèn)為允許專家、媒體、群眾代表參與，有利于提高容錯機(jī)制的公信力，防止權(quán)力濫用，一直呼吁容錯程序公開透明，但是一般來說相關(guān)部門及干部害怕引起爭議，不愿意向社會公開。當(dāng)前可以嘗試邀請人大代表、政協(xié)委員、專家、群眾代表等參與到容錯機(jī)制中去，挑選個別已經(jīng)在社會上產(chǎn)生了不良影響的典型案例在媒體公開，澄清社會誤解，為干部消除不良影響，起到為干部撐腰鼓勁的作用。

三、提升容錯機(jī)制的效能

近些年來，中央及各地方、各部門都出臺了一些關(guān)于容錯免責(zé)的文件，體現(xiàn)了組織激勵干部的鮮明態(tài)度，但是也有一些干部、群眾反映，容錯機(jī)制沒有“落地”，實際效果一般。容錯糾錯機(jī)制的評價應(yīng)該是多維度的，包括現(xiàn)實案件的數(shù)量及質(zhì)量、干部干事創(chuàng)業(yè)精神狀態(tài)、群眾對容錯案件的認(rèn)可度等，最重要的是是否營造了良好的改革氛圍，最根本的是群眾對改革的滿意度。本文認(rèn)為，應(yīng)該從以下三個方面提升容錯機(jī)制的效能。

第一，上級組織大膽行使容錯權(quán)，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐?dān)當(dāng)。容錯機(jī)制實行以來，各地出現(xiàn)了一些典型案例，得益于黨中央及各級黨委鼓勵擔(dān)當(dāng)、寬容失敗上持續(xù)發(fā)力、久久為功的鮮明態(tài)度。當(dāng)前各地各部門容錯案例不多，是多種原因造成的。一個原因是基層工作往往關(guān)涉當(dāng)?shù)乩骊P(guān)系，很多基層干部擔(dān)當(dāng)作為的主觀出發(fā)點可能被公眾質(zhì)疑，在一些政治生態(tài)復(fù)雜的地區(qū)還存在“纏訪”“鬧訪”現(xiàn)象，使容錯工作難以開展。為了避免更多爭議，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門往往更愿意選擇“只做不說”，對涉事干部不予問責(zé)，但是不啟用容錯糾錯程序。目前各地容錯機(jī)制有紀(jì)委監(jiān)委主導(dǎo)模式、組織部門主導(dǎo)模式、專門機(jī)構(gòu)模式（如多部門聯(lián)合成立容錯糾錯裁定委員會），可以歸納為“部門負(fù)責(zé)”，優(yōu)勢在于制度性強、政策性強，但是劣勢在于權(quán)威不足、與改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)結(jié)合不夠。所以，黨委（黨組）在容錯個案中不可替代，也不能忽視。黨委（黨組）負(fù)責(zé)，“一把手”親自拍板，也有利于針對不同領(lǐng)域、不同區(qū)域的發(fā)展任務(wù)，對容錯糾錯情形、程序具體問題具體分析，直接服務(wù)項目推進(jìn)、改革發(fā)展。

第二，在廣大干部、群眾中宣傳容錯案例，營造寬容的社會氛圍。有的干部認(rèn)為“不追責(zé)就是容錯，沒必要專門啟動容錯程序”，有的干部更愿意爭取上級主要領(lǐng)導(dǎo)個人的理解，認(rèn)為進(jìn)入容錯程序還可能會造成社會影響，不愿啟動容錯糾錯程序。而實際上，容錯糾錯是組織程序，不僅是從書面上體現(xiàn)了上級領(lǐng)導(dǎo)對該干部的支持，更體現(xiàn)了組織對該擔(dān)當(dāng)行為的認(rèn)定，可以讓干部徹底放下心理負(fù)擔(dān)、真正輕裝上陣。近些年來，已經(jīng)涌現(xiàn)出一批社會認(rèn)可度高、媒體反響好的案例，體現(xiàn)了各地各部門保護(hù)干部積極性的鮮明態(tài)度，激發(fā)了廣大基層干部勇于擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性、主動性、創(chuàng)造性。應(yīng)該大力宣傳這些案例，營造寬容的社會氛圍。

第三，做好容錯的“后半篇文章”，在糾錯上下更大功夫，汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，推動社會治理創(chuàng)新。容錯機(jī)制的建立不是“為了容錯而容錯”，不是鼓勵干部“犯錯”，而是為了鼓勵干部敢于創(chuàng)新、敢于突破、敢于擔(dān)當(dāng)，是釋放廣大干部群眾改革創(chuàng)新活力的“藥引子”。近年來，一些地方在容錯基礎(chǔ)上進(jìn)一步糾錯，對干部的保護(hù)激發(fā)了創(chuàng)新活力，催生了一批群眾認(rèn)可、效果良好的做法，切實推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理創(chuàng)新。“容錯”不“糾錯”，發(fā)現(xiàn)錯誤不及時糾正，等于在鼓勵干部“瞎折騰”。為此，在完善容錯機(jī)制的同時，還應(yīng)建立與之配套的糾錯機(jī)制，促使干部在出現(xiàn)失誤后，及時“止損”，汲取教訓(xùn)。應(yīng)該堅持有錯必糾、有過必改，對苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)早糾正，對失誤錯誤及時采取補救措施，幫助干部汲取教訓(xùn)、改進(jìn)提高。對整改不力或拒不整改的，按有關(guān)規(guī)定予以問責(zé)。