肖 峰，湛浩然

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

檢察建議制度的發(fā)展，呈現(xiàn)從一般監(jiān)督功能到主要作為預(yù)防犯罪手段，并進(jìn)階為社會(huì)綜合治理工具，再到當(dāng)前的訴權(quán)支撐的特殊功能。就生態(tài)環(huán)境檢察建議具有制度運(yùn)行手段的綜合性，根本上指向了對(duì)生態(tài)環(huán)境的實(shí)質(zhì)性保護(hù)。通過(guò)分析49 份兩高指導(dǎo)性案例和兩高發(fā)布的典型案例中的生態(tài)環(huán)境檢察建議內(nèi)容及其采納情況①注：筆者整理了兩高指導(dǎo)性案例，以及兩高就環(huán)境訴訟、公益訴訟、檢察公益訴訟發(fā)布的幾批典型案件，共整理出49 個(gè)環(huán)境行政公益訴訟案例，作為本文分析樣本。，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境檢察建議制度突破傳統(tǒng)的環(huán)境行為合法與違法二元界分，體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境治理這種社會(huì)問(wèn)題作出復(fù)合性回應(yīng)的制度功能定位。

一、生態(tài)環(huán)境檢察建議的訴內(nèi)預(yù)決功能

檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的49 個(gè)典型案例檢察建議，基本上能得到行政機(jī)關(guān)的尊重和執(zhí)行，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議依法行使監(jiān)管權(quán)，或進(jìn)行行政處罰或督促違法者恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。而對(duì)不予采納建議，被檢察機(jī)關(guān)起訴的20 個(gè)案件來(lái)看，具有如下特點(diǎn)。

（一）進(jìn)入審理環(huán)節(jié)的案件中，訴求與建議內(nèi)容等同

根據(jù)立法和司法解釋的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行政公益訴權(quán)僅對(duì)被建議機(jī)關(guān)逾期不履行時(shí)，才能啟動(dòng)，以起訴時(shí)間為界點(diǎn)，訴前的建議內(nèi)容對(duì)起訴的訴求內(nèi)容，形成一種制度預(yù)演的效果，但不必等同。不過(guò)，對(duì)20 例檢察機(jī)關(guān)起訴的請(qǐng)求內(nèi)容分析來(lái)看，其訴中的請(qǐng)求內(nèi)容與訴前建議基本相同，或者說(shuō)起訴就是要求被告方履行檢察建議中的內(nèi)容，并依此為基礎(chǔ)請(qǐng)求法院確認(rèn)被建議機(jī)關(guān)的行為違法。

（二）呈現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)既不采納訴前建議、又無(wú)抗辯的局面

在整理20 例案例時(shí)有一個(gè)不得不關(guān)注的特點(diǎn)：進(jìn)入訴訟程序前20 個(gè)案例中的行政機(jī)關(guān)皆不執(zhí)行檢察建議內(nèi)容，進(jìn)入訴訟程序后行政機(jī)關(guān)基本不抗辯。在20 個(gè)案例中僅最高人民檢察院檢例第49 號(hào)案，被告方鳳翔分局對(duì)原告鳳翔縣人民檢察院提出的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行抗辯，抗辯緣由為：鳳翔分局對(duì)企業(yè)采取了行政處罰、責(zé)令限制生產(chǎn)等措施，已經(jīng)全面履行職責(zé)。訴訟前，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備已經(jīng)運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)不需要再提起訴訟。原被告雙方產(chǎn)生爭(zhēng)點(diǎn)：被告方認(rèn)為對(duì)企業(yè)采取了行政處罰、責(zé)令限制生產(chǎn)等措施，已經(jīng)全面履行職責(zé)。原告方則認(rèn)為未依法全面運(yùn)用或者窮盡行政監(jiān)管手段制止違法行為，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)沒(méi)有得到有效糾正的，是沒(méi)有全面履職。行政機(jī)關(guān)在訴前不落實(shí)、訴中又不抗辯的行為體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)惰性背后值得我們?nèi)ド钏际欠裼惺裁撮g接原因——也許問(wèn)題本身，并不出在被告身上。

（三）進(jìn)入訴訟后，勝訴方皆是檢察機(jī)關(guān)

49 個(gè)案例走到法庭宣判這步，法院皆支持檢察機(jī)關(guān)訴求，而判行政機(jī)關(guān)敗訴，建議內(nèi)容也通過(guò)判決基本得到實(shí)現(xiàn)。另外，在20 個(gè)案例中，法院依具體受損的環(huán)境要素相關(guān)的保護(hù)法、《行政處罰法》以及《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律做出判決。但僅有7 個(gè)案例，法院在判決時(shí)，給出了判斷行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)是否到位的標(biāo)準(zhǔn)。以最高人民檢察院檢例第32 號(hào)“錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案”為例，法院首先確認(rèn)被告錦屏縣環(huán)保局，在2014年8月5日至2015年12月31日對(duì)鴻發(fā)、雄軍等企業(yè)違法生產(chǎn)的行為，怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法。其次載明了，行政相對(duì)人違法行為是否停止的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即：雖行政機(jī)關(guān)有執(zhí)法行為，但未遵法定職責(zé)，對(duì)違法行為執(zhí)法不到位，導(dǎo)致違法行為仍在繼續(xù)，造成生態(tài)環(huán)境和資源受到侵害的后果。經(jīng)人民檢察院督促依法履職后，行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)仍未依法履職到位，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處在被侵害狀態(tài)時(shí)，人民檢察院可以將行政機(jī)關(guān)作為被告提起行政公益訴訟。

由此看出，檢察建議在一定程度上的預(yù)決性運(yùn)行特征。生態(tài)環(huán)境檢察建議在生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系中的地位類(lèi)似協(xié)調(diào)者。一方面，相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用其他措施，對(duì)不履職或不依法履職的行政機(jī)關(guān)提出的建議看法。生態(tài)環(huán)境檢察建議有著高于其他措施的強(qiáng)制性和約束力。行政機(jī)關(guān)對(duì)于收到生態(tài)環(huán)境檢察建議與通過(guò)其他措施提出的意見(jiàn)，所做的行為不相一致?；诖斯δ?，檢察建議可有效地督促被建議機(jī)關(guān)履職或依法履職。另一方面，由于立法的謙抑性，檢察機(jī)關(guān)只能在被建議機(jī)關(guān)完全滿足起訴的條件時(shí)，才能對(duì)其提起行政公益訴訟。不僅如此，雖然法庭的判決，在諸多方法中，是最具有強(qiáng)制力和約束力的。被建議機(jī)關(guān)收到判決，必會(huì)依照判決履行職責(zé)，但訴諸于法庭有不得不注意的缺陷——司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。一場(chǎng)訴訟所需要的，不僅有各方人力的輸出，還要因收集證據(jù)材料、準(zhǔn)備庭審等程序的時(shí)間耗費(fèi)?，F(xiàn)在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題層出不窮，若省去檢察建議這項(xiàng)訴前環(huán)節(jié)，直接訴訟，將會(huì)給我國(guó)的司法工作人員帶來(lái)巨大的壓力。所以，在立法的謙抑性與司法的能動(dòng)性的對(duì)立中，檢察建議的出現(xiàn)，讓二者達(dá)到一種平衡：既擁有一定的法律約束力，可強(qiáng)制被建議機(jī)關(guān)履行職責(zé)；也可以有效地避免司法資源的浪費(fèi)，節(jié)省時(shí)間，盡快修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

二、生態(tài)環(huán)境檢察建議的四重訴外功能

生態(tài)環(huán)境檢察建議作為一種法律監(jiān)督權(quán)的行使表現(xiàn)，把對(duì)生態(tài)環(huán)境的事后監(jiān)督變成對(duì)生態(tài)環(huán)境的事前監(jiān)督。比起檢察機(jī)關(guān)對(duì)一般案件的監(jiān)督，生態(tài)環(huán)境檢察建議多了溢出效應(yīng)。

（一）類(lèi)案處理功能

以最高檢典型案例中“湖北省武漢市青山區(qū)長(zhǎng)江武惠堤段違法堆存固體廢物破壞生態(tài)環(huán)境系列案”為例，青山區(qū)檢察院經(jīng)新聞報(bào)道發(fā)現(xiàn)違法堆放點(diǎn)后，依法發(fā)出檢察建議督促改正；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步督促水務(wù)部門(mén)對(duì)沿江灘岸上21 處類(lèi)似堆放情形也進(jìn)行管控,并就沿江生態(tài)修復(fù)事宜與環(huán)保、水務(wù)部門(mén)協(xié)商，促成了隨后啟動(dòng)的岸線復(fù)綠工程，后經(jīng)確認(rèn)：所有固體廢物已全部清除。此類(lèi)案例中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)已發(fā)現(xiàn)個(gè)例為切入點(diǎn)制發(fā)建議，以此為支點(diǎn)擴(kuò)展到同類(lèi)事實(shí)，秉持同等情況同等處理的原則，為類(lèi)似案件模畫(huà)出規(guī)范的處理流程。

可見(jiàn)，對(duì)已經(jīng)處理過(guò)的案子，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行類(lèi)案處理，舉一反三地以一個(gè)案子為樣板，可解決與之相似的案件。實(shí)踐中檢察建議所針對(duì)的案件，大多具有相似性。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域檢察建議的發(fā)出，是人民檢察院通過(guò)行政公益訴訟的訴前程序，督促行政機(jī)關(guān)依法、積極履職，促進(jìn)被破壞污染的生態(tài)環(huán)境盡快得到修復(fù)改善。而生態(tài)環(huán)境檢察建議中的案件類(lèi)型只有兩種，就是生態(tài)破壞和環(huán)境污染。像水、大氣、土地、固廢污染等環(huán)境污染，被污染的原因有規(guī)律可循，且也有相對(duì)應(yīng)的《污染防治法》作依據(jù)。因此，生態(tài)環(huán)境檢察建議有可類(lèi)型化的操作性，自然也就有了溢出效應(yīng)。體現(xiàn)為：檢察機(jī)關(guān)可據(jù)其發(fā)現(xiàn)、歸納的案件規(guī)律，先迅速對(duì)案件進(jìn)行審查和梳理分析，隨后整理完相關(guān)證據(jù)材料，就可以對(duì)相關(guān)部門(mén)發(fā)出檢察建議。對(duì)比其他難以類(lèi)型化的案件，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵤╊?lèi)案處理的檢察建議，可大幅度提高檢察機(jī)關(guān)工作效率，減輕檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。最重要的是加快了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的速度，保障了生物的多樣性的持續(xù)、維持了生產(chǎn)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)之間的平衡點(diǎn)。

（二）化解行政機(jī)關(guān)間的消極管轄沖突

在最高人民法院典型案例“江蘇省宿遷市宿城區(qū)人民檢察院訴沭陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)不履行林業(yè)監(jiān)督管理法定職責(zé)行政公益訴訟案”中，由于生態(tài)環(huán)境方面，現(xiàn)階段相關(guān)的法律法規(guī)以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部并沒(méi)有明確規(guī)定各個(gè)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，沭陽(yáng)農(nóng)業(yè)委員會(huì)對(duì)自己在林木破壞方面，應(yīng)有的監(jiān)管職責(zé)和處罰權(quán)限不清晰。該案沭陽(yáng)農(nóng)會(huì)認(rèn)為其無(wú)權(quán)對(duì)行為人履職，未處理盜伐林木行為，導(dǎo)致林地在訴前還未得到修復(fù)。在各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)很難區(qū)分的情況下，基于惰性心理，大部份行政機(jī)關(guān)在職責(zé)、權(quán)限不清時(shí)會(huì)選擇相互推諉，在各個(gè)機(jī)關(guān)之間打太極。該不良心理會(huì)嚴(yán)重耽誤生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。而檢察建議對(duì)相關(guān)監(jiān)管權(quán)限進(jìn)行梳理后，明晰了自己管理責(zé)任范圍的涉案行政管理部門(mén)，就會(huì)依檢察建議的內(nèi)容行事。此后再發(fā)生此類(lèi)的案件，該涉案部門(mén)會(huì)按自己職責(zé)范圍對(duì)該類(lèi)案件行使行政監(jiān)管權(quán)。

生態(tài)環(huán)境檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的工具，有利于促成行政部門(mén)分工之間的模糊到清晰的轉(zhuǎn)變，各個(gè)部門(mén)明晰自己的管理范圍，有利于減少機(jī)關(guān)部門(mén)之間相互推諉的現(xiàn)象，可以有效地解決行政機(jī)關(guān)的消極管轄沖突。

（三）觸及具體行政行為的合理性評(píng)判

一般性的行政訴訟能解決合法性的問(wèn)題，而對(duì)有檢察建議的行政公益訴訟而言，還有一個(gè)特有功能——解決合理性的問(wèn)題。行政合法性原則和行政合理性原則，兩者皆是行政法的基本原則。前者，當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為沒(méi)有嚴(yán)格遵守和執(zhí)行行政法律的規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。后者，主要是應(yīng)用在行政自由裁量權(quán)方面，行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為必須受到必要的法律控制。從檢察建議的文本來(lái)看，可知行政機(jī)關(guān)主要是有兩種行為會(huì)導(dǎo)致收到檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議，一是行政機(jī)關(guān)的不依法履職，這涉及了行政合法性問(wèn)題。二是行政機(jī)關(guān)的不作為，既涉及合法性問(wèn)題，也涉及合理性問(wèn)題。

以最高人民檢察院檢例第49 號(hào)案為例，在訴前，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)被建議的行政機(jī)關(guān)的不完全履職，利用檢察建議要求其全面履職而行政機(jī)關(guān)沒(méi)有遵循檢察建議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就提起了行政公益訴訟。由此筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力，可以干預(yù)到生態(tài)環(huán)境方面所觸及的公共利益，由于行政機(jī)關(guān)權(quán)力輻射范圍大、部分職責(zé)不明確，致使權(quán)力的濫用或者怠于履行可能性增長(zhǎng)。此時(shí)檢察建議這個(gè)訴前的溝通程序，對(duì)于糾正行政機(jī)關(guān)不完全履職的行為有著絕妙的作用。如果被建議機(jī)關(guān)在被指出未履職或未完全履職時(shí)，就遵循檢察建議完成履職的話，那么行政合理性這個(gè)問(wèn)題，就在檢察建議這個(gè)訴前程序得到了解決。

（四）推動(dòng)抽象行政行為的合法性審查

生態(tài)環(huán)境檢察建議的功能最后還體現(xiàn)在，對(duì)被建議機(jī)關(guān)做出的抽象行政行為進(jìn)行合法性審查。這個(gè)是其他舉措不能涉及的，也正是生態(tài)檢察建議的特色所在。抽象行政行為是一種類(lèi)法性規(guī)范。當(dāng)?shù)胤矫媾R生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展難兩全問(wèn)題時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中存在，行政機(jī)關(guān)利用抽象行政行為保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益，而對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞睜只眼閉只眼的不作為或?qū)ζ淦茐姆e極作為的違法行為。然國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不可能對(duì)其進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督，加上行政機(jī)關(guān)同體監(jiān)督的不足，這會(huì)導(dǎo)致抽象行政行為合法性監(jiān)督的不足。所以，訴前生態(tài)檢察建議在對(duì)被建議機(jī)關(guān)的具體行為提出建議的同時(shí)，也有必要對(duì)部分抽象行為的合法性進(jìn)行審查[1]。以最高人民檢察院檢例第30 號(hào)“鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案”為例，一份生態(tài)檢察建議的提出到起訴，不僅僅是一次單個(gè)案件的解決。當(dāng)該案涉及到部分規(guī)范性文件，即抽象行政行為的合法性問(wèn)題時(shí)。亦可推動(dòng)其合法性審查，更好地規(guī)范抽象行政行為，為生態(tài)環(huán)境的維護(hù)做出努力。

三、生態(tài)環(huán)境檢察建議復(fù)合功能的成因

生態(tài)環(huán)境檢察建議復(fù)合性功能的成因，要從復(fù)合功能的存續(xù)前提、效果目標(biāo)、問(wèn)題實(shí)質(zhì)三個(gè)層面來(lái)分析。訴前建議是訴權(quán)行使的法定前置程序，它兼具政策性、法律性，訴權(quán)的行政訴訟性特征對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)也產(chǎn)生了司法壓力。生態(tài)環(huán)境檢察建議具有復(fù)合性功能的根本動(dòng)因，在于檢察機(jī)關(guān)的終極關(guān)注是生態(tài)環(huán)境的實(shí)質(zhì)保護(hù)。凡是利于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和提高，則建議文本就可能納入，其對(duì)象既涉及抽象行政行為的合法性、具體行政行為的合法性與合理性、部門(mén)之間的職權(quán)沖突（包括積極沖突和消極沖突）等。但生態(tài)環(huán)境檢察建議的復(fù)合功能的發(fā)揮，則需要在問(wèn)題導(dǎo)向的指引下進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)，防止因?yàn)橹贫壤Ь钞a(chǎn)生反作用力。

（一）復(fù)合功能的存續(xù)前提：生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的本地治理

從實(shí)踐中的案例可以看出，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)互動(dòng)的級(jí)別是以區(qū)縣為主，由此得到一個(gè)結(jié)論：生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的本地治理，是生態(tài)環(huán)境檢察建議復(fù)合性功能存續(xù)的前提。此結(jié)論的得出，有以下三點(diǎn)原因。

第一，環(huán)境案件的發(fā)生大多都在一個(gè)地域，有區(qū)域性、局部性的特點(diǎn)，因此檢察建議復(fù)合功能作用的發(fā)揮，是基于各地發(fā)生的環(huán)境案件的處理。要想讓生態(tài)環(huán)境檢察建議的復(fù)合性功能在覆蓋的區(qū)域，從區(qū)縣拓展到省市再到全國(guó)，則需要從生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的本地治理中，發(fā)現(xiàn)和挖掘生態(tài)治理的基本規(guī)律。

第二，檢察建議的內(nèi)容核心是保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境不僅是在各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的責(zé)任，因每個(gè)案件涉及的環(huán)境要素的不同，也在不同權(quán)力單元間分權(quán)以獲得最大程度執(zhí)行。譬如最高人民檢察院檢例第30 號(hào)“湖北省鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案”中，涉及環(huán)境肯定是要向環(huán)境保護(hù)局問(wèn)責(zé)，除此之外該案涉及到森林的破壞問(wèn)題，也有區(qū)林業(yè)局未規(guī)范執(zhí)法的原因。因此鄖陽(yáng)區(qū)人民檢察院向鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局發(fā)出生態(tài)環(huán)境檢察建議，讓其規(guī)范執(zhí)法，認(rèn)真落實(shí)行政處罰決定，采取有效措施恢復(fù)森林植被。環(huán)境問(wèn)題是民生問(wèn)題，無(wú)論哪個(gè)行政機(jī)關(guān)受到檢察建議的監(jiān)督后，都必須接受并且根據(jù)建議內(nèi)容做出相應(yīng)行動(dòng)。因此檢察建議在基層也會(huì)得到最大程度的執(zhí)行。

第三，生態(tài)檢察建議本質(zhì)上是地方環(huán)境責(zé)任和考核責(zé)任的一種監(jiān)督促進(jìn)。環(huán)境保護(hù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，是典型的公共產(chǎn)品，雖然在近幾年學(xué)界認(rèn)為政府并非環(huán)境保護(hù)的唯一責(zé)任人，但也占主要地位，因此生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是政府的一項(xiàng)責(zé)任[2]。地方政府環(huán)境責(zé)任有兩個(gè)方面：政府有在環(huán)境保護(hù)上的職責(zé)和職權(quán)；政府及其相應(yīng)責(zé)任主體，因未履行環(huán)保職責(zé)或違反有關(guān)環(huán)境法律，而應(yīng)承擔(dān)的否定性后果[3]。地方政府環(huán)境責(zé)任是我國(guó)政府行政職能中的重要組成部分,也有相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)考核當(dāng)?shù)卣h(huán)境責(zé)任履行情況。但考核責(zé)任畢竟還是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督以及上下級(jí)監(jiān)督，還需裝備必要的外部監(jiān)督以示公正。生態(tài)檢察建議即是促進(jìn)地方政府履行、承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任以及考核責(zé)任的外部檢察監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的本地治理，實(shí)屬生態(tài)檢察建議在基層行政機(jī)關(guān)進(jìn)行潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲地滲透。生態(tài)檢察建議的身影在本地行政機(jī)關(guān)從無(wú)到有再到數(shù)量龐大、從陌生到習(xí)慣。它以地方行政機(jī)關(guān)作為基點(diǎn)，再類(lèi)型化到一個(gè)地方甚至推行于全國(guó)，生態(tài)檢察建議復(fù)合功能就能很好的發(fā)揮。

（二）復(fù)合功能的效果目標(biāo)：生態(tài)環(huán)境的實(shí)質(zhì)性保護(hù)

生態(tài)環(huán)境檢察建議效果的實(shí)質(zhì)保護(hù)導(dǎo)向，是導(dǎo)致生態(tài)檢察建議具有法治功能的復(fù)合性的重要原因。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是個(gè)人行為、執(zhí)法不力與立法不足等多因一果的過(guò)程，其中在制度層面的主導(dǎo)性因素是政府行為。生態(tài)環(huán)境檢察建議不僅指向政府做沒(méi)做，更指向在生態(tài)環(huán)境中的客體效果。檢察機(jī)關(guān)所針對(duì)的不僅是行政機(jī)關(guān)做沒(méi)做，即是否履職或者是否依法履職的問(wèn)題，還要針對(duì)的是問(wèn)行政機(jī)關(guān)做沒(méi)做好，即履職是否完全的問(wèn)題。程序上是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴訟，具有法律責(zé)任與政治責(zé)任的雙重性；實(shí)體內(nèi)容上針對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、事實(shí)保護(hù)水平作為檢察機(jī)關(guān)衡量行政行為的標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)檢察建議穿透公私行為、執(zhí)法行為的合理性，具體行為與抽象行政行為的合法性等，從效果導(dǎo)向上對(duì)一定可能原因及其效果程度，進(jìn)行審視。審視行為的效果標(biāo)準(zhǔn)，是生態(tài)環(huán)境是否得以實(shí)質(zhì)保護(hù)，實(shí)質(zhì)保護(hù)導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)做作為檢察建議制度存續(xù)與運(yùn)行的邏輯基礎(chǔ)。筆者分別就訴內(nèi)和訴外功能各舉一例說(shuō)明：

從生態(tài)環(huán)境檢察建議的訴內(nèi)功能即預(yù)決性看，能保障生態(tài)環(huán)境得到實(shí)質(zhì)的保護(hù)，主要力量在生態(tài)檢察建議可以很大程度上縮短周期，加快對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的功能上。被建議機(jī)關(guān)遵循檢察機(jī)關(guān)發(fā)出生態(tài)環(huán)境檢察建議的內(nèi)容，讓被建議機(jī)關(guān)的不履職或者不依法履職，導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境的破壞未能及時(shí)避免的問(wèn)題，在訴前就得到解決完結(jié)的結(jié)果。雖然只有法庭最后的判決最具有強(qiáng)制力和法律的約束力（被建議機(jī)關(guān)收到判決必須履行職責(zé)，否則會(huì)承擔(dān)不利后果），但若進(jìn)行庭審，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)而言周期過(guò)長(zhǎng)。生態(tài)環(huán)境遭打不法分子破壞污染時(shí)，時(shí)間是很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，拖得越長(zhǎng)對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成的損害就越大，修復(fù)就愈加不利，甚至可能會(huì)出現(xiàn)不可逆的嚴(yán)重?fù)p害。生態(tài)環(huán)境越早被治理就越早恢復(fù)，因此我們需要跟行政機(jī)關(guān)打時(shí)間戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境檢察建議的出現(xiàn)，讓被破壞的生態(tài)環(huán)境可以由被建議機(jī)關(guān)行使職權(quán)，在一個(gè)極短的周期內(nèi)開(kāi)始被修復(fù)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)極為有利。

從生態(tài)環(huán)境檢察建議訴外功能之一的類(lèi)案處理功能說(shuō)，保障生態(tài)環(huán)境可以得以實(shí)質(zhì)的保護(hù)，是在生態(tài)環(huán)境檢察建議可以類(lèi)型化處理的功能上。從淺層上看起來(lái)，貌似類(lèi)型化的操作只是利于檢察機(jī)關(guān)從繁重的案件量中減輕負(fù)擔(dān)，不用再?gòu)牧汩_(kāi)始處理整個(gè)案件。類(lèi)型化后對(duì)于與之前處理過(guò)的案件相似的情況，檢察機(jī)關(guān)可以明確，應(yīng)該怎樣調(diào)查核實(shí)的被建議單位在環(huán)境污染、生態(tài)破壞的案件中的違法行為、不作為懈怠履職的事實(shí)以及詢(xún)問(wèn)相關(guān)證人,通過(guò)咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)機(jī)關(guān)人員、委托鑒定機(jī)構(gòu)鑒定等方式收集證據(jù)。然后，相比之前的類(lèi)似案件，根據(jù)污染破壞的具體情況，說(shuō)明他們存在的違法情形及所依據(jù)的法律、法規(guī)和有關(guān)文件等的規(guī)定。類(lèi)型化后可以合理簡(jiǎn)化的步驟，以保存檢察機(jī)關(guān)人員的精力、提早建議向被建議機(jī)關(guān)發(fā)出的時(shí)間以及針對(duì)類(lèi)型案件更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律。其實(shí)，提早檢察建議向被建議機(jī)關(guān)發(fā)出的時(shí)間以及針對(duì)類(lèi)型案件更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，才是溢出效應(yīng)。檢察建議早一步到達(dá)被建議機(jī)關(guān)的手上，被建議機(jī)關(guān)就早一步依據(jù)建議內(nèi)容履行職責(zé)，在各程序中爭(zhēng)分奪秒，生態(tài)環(huán)境也能早一步得到修復(fù)。其次是可以針對(duì)類(lèi)型案件更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，從案例來(lái)看，生態(tài)環(huán)境檢察建議的內(nèi)容的質(zhì)量問(wèn)題日益凸顯。通過(guò)將案件類(lèi)型化，將對(duì)被建議機(jī)關(guān)提出的建議內(nèi)容逐漸完善和合理化，做到“對(duì)癥下藥”，就可以通過(guò)制度化切實(shí)地有效地保護(hù)和恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。

為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，檢察建議的出現(xiàn)的直接目的，是能提升現(xiàn)代環(huán)境治理能力和成效，是新時(shí)代的客觀要求和必然選擇[4]。檢察機(jī)關(guān)在黨和政府重視生態(tài)文明嚴(yán)抓環(huán)境問(wèn)題的背景下，通過(guò)訴外和訴內(nèi)的復(fù)合法治功能，做出讓生態(tài)環(huán)境得以得到恢復(fù)發(fā)揮發(fā)展的重重措施，最深層面的出發(fā)點(diǎn)即是生態(tài)環(huán)境的實(shí)質(zhì)保護(hù)導(dǎo)向。所以實(shí)質(zhì)保護(hù)導(dǎo)向利用訴內(nèi)和訴外生態(tài)環(huán)境檢察建議的法治功能復(fù)合性，在一定程度上打破了行政訴訟客體與訴外利益、抽象行政行為與具體行政行為、行政合法與行政合理性審查程序等之間存在的固有藩籬。

（三）復(fù)合功能的問(wèn)題實(shí)質(zhì)：功能受阻的深層性體制原因

使生態(tài)環(huán)境怎么最大化地得到保護(hù)，需要生態(tài)檢察建議制度在實(shí)踐中不斷探索。的確，檢察機(jī)關(guān)將訴內(nèi)功能與訴外功能這兩個(gè)層次的結(jié)合，在一定程度上打破了固有藩籬。但還有兩個(gè)疑慮亟待我們解決：第一，49 個(gè)經(jīng)典和指導(dǎo)案例中，涉訴案件為20 例，為何涉訴不多，即使涉訴也爭(zhēng)議不大。第二，為何進(jìn)入訴訟的20 個(gè)案例中，行政機(jī)關(guān)既不在收到檢察建議后選擇接受建議，又在訴訟中不對(duì)檢察機(jī)關(guān)的控訴進(jìn)行抗辯呢？這兩個(gè)問(wèn)題的背后，是生態(tài)環(huán)境檢察建議功能受阻的體制性原因，即公益訴訟的訴訟關(guān)系與生態(tài)環(huán)境利益格局的實(shí)際狀況存在著錯(cuò)位，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不敢接受建議，才導(dǎo)致成為被告以及在訴訟過(guò)程中不進(jìn)行抗辯的矛盾局面。

生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的被告皆是行政機(jī)關(guān)，在這里的訴訟關(guān)系區(qū)別于其他環(huán)境行政公益訴訟關(guān)系的關(guān)鍵在原告身份上，一個(gè)“民”一個(gè)“官”。因此雙方的訴訟身份也有不同，其他環(huán)境行政公益訴訟中是民告官，而生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟是官告官。官告官較于民告官的一個(gè)明顯優(yōu)勢(shì)，就是在這種缺乏回報(bào)機(jī)制的公共利益的救濟(jì)中，檢察機(jī)關(guān)所具有的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和履行公益代表人職責(zé)的天性，可彌補(bǔ)公民個(gè)人專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、除專(zhuān)業(yè)品質(zhì)和投身社會(huì)公益熱情之外的精力和財(cái)力之不足。[5]“官”是有權(quán)力的，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)借助自有的檢察權(quán)啟動(dòng)行政公益訴訟程序，從而實(shí)現(xiàn)法院的司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)之制約。這種制約并非取而代之，從49 份案例中可以得出，檢察機(jī)關(guān)不是另起爐灶代替行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，無(wú)論是開(kāi)啟訴訟還是訴訟的進(jìn)行，都旨在督促行政機(jī)關(guān)執(zhí)法[6]。

然而官告官背后的隱患，讓行政機(jī)關(guān)不得不警惕，檢察機(jī)關(guān)這個(gè)“官”去告行政機(jī)關(guān)這另一個(gè)“官”，稍有不慎就會(huì)出現(xiàn)檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)介入過(guò)度的狀況，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性和自由裁量權(quán)的萎縮。假以時(shí)日是否出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的重權(quán)在握，打破兩個(gè)機(jī)關(guān)原本平起平坐局面，造成兩者間的失衡。然當(dāng)前生態(tài)環(huán)境的保護(hù)刻不容緩，是生態(tài)環(huán)境的利益格局的現(xiàn)實(shí)情況。行政機(jī)關(guān)作為證據(jù)收集固定的直接主體，還是涉案中環(huán)保污染破壞的信息集成者，都能最大程度地為檢察機(jī)關(guān)支持起訴提供幫助的特性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)措施比其他機(jī)關(guān)、組織、公民個(gè)人有巨大優(yōu)勢(shì)[7]。一邊是對(duì)檢察權(quán)入侵行政權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致檢察監(jiān)督權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)失衡，進(jìn)一步導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)“地位受損”的威脅；一邊是保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境本就為行政機(jī)關(guān)責(zé)任。兩者之間存在著的矛盾，一時(shí)無(wú)法化解，導(dǎo)致功能受阻的局面。

四、因應(yīng)復(fù)合功能的制度優(yōu)化路徑

為檢察機(jī)關(guān)在今后生態(tài)環(huán)境檢察工作中,加倍利用生態(tài)環(huán)境檢察建議達(dá)到訴內(nèi)和訴外的復(fù)合性功能，更好地使檢察建議的制度適應(yīng)行政訴權(quán)支撐、推動(dòng)從形式保護(hù)到實(shí)質(zhì)保護(hù)進(jìn)階時(shí)的轉(zhuǎn)型，還需對(duì)生態(tài)環(huán)境檢察建議的建議權(quán)行使規(guī)則進(jìn)行因應(yīng)的升級(jí)和優(yōu)化，以便穩(wěn)健且快速提升檢察建議復(fù)合功能的作用效果。對(duì)適應(yīng)復(fù)合功能的生態(tài)環(huán)境檢察建議制度因應(yīng)措施，有如下幾點(diǎn)建議。

（一）完善提出檢察建議前的審查制度

這是適應(yīng)復(fù)合功能檢察建議制度首要因應(yīng)措施。檢察建議的發(fā)出，是檢察建議復(fù)合性功能作用的開(kāi)端，若由于審查制度的尚未健全，導(dǎo)致檢察建議一開(kāi)始就發(fā)生偏差，在此基準(zhǔn)下制發(fā)的檢察建議，便是緣木求魚(yú)，甚至?xí)a(chǎn)生輻射范圍極廣，且環(huán)環(huán)相扣的嚴(yán)重后果。在檢察調(diào)查權(quán)基礎(chǔ)上，完善建議制發(fā)前的審核指標(biāo)、審查程序，確保建議的案件事實(shí)基礎(chǔ)充分。一是可保障檢察建議中所涉及生態(tài)環(huán)境案件的真實(shí)性，提高檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性。二是不讓行為人受到誤判導(dǎo)致枉受錯(cuò)誤的行政處罰。三是避免在錯(cuò)誤處罰行為人之后，誤導(dǎo)其他行為人認(rèn)為該項(xiàng)行為違法，而停止在該類(lèi)似案件的生產(chǎn)建設(shè)，以至于嚴(yán)重影響在此方面的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。四是防止行政機(jī)關(guān)收到錯(cuò)誤的建議，致使被建議機(jī)關(guān)在之后的工作中打擊此類(lèi)原不是違法的行為，最終形成該類(lèi)生產(chǎn)在被建議機(jī)關(guān)管轄區(qū)域內(nèi)停滯的結(jié)局。

（二）提高釋理精細(xì)化程度，強(qiáng)化說(shuō)服力

首先，充足事實(shí)和法律證據(jù)的說(shuō)理，是檢察建議發(fā)揮效力重要元素，在行政機(jī)關(guān)的視野中，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的可接受度，在于其幫助避免行政執(zhí)法活動(dòng)的有效程度，在檢察、行政關(guān)系不越位的前提下，合理行使檢察權(quán)督促行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán)，也是便于被建議機(jī)關(guān)明確與檢察機(jī)關(guān)的分歧、根據(jù)建議內(nèi)容精準(zhǔn)修正行政行為的重要保障。根據(jù)2019年2月公布的最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十條“人民檢察院對(duì)于符合法律規(guī)定的公益訴訟條件的，應(yīng)當(dāng)按照公益訴訟案件辦理程序向行政機(jī)關(guān)提出督促依法履職的檢察建議”。檢察機(jī)關(guān)依法辦事，不僅是其工作的規(guī)定，也為檢察建議的提出提供了法律支撐。說(shuō)理充分，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)性、推動(dòng)被建議機(jī)關(guān)履職，更是打破被建議機(jī)關(guān)訴前不落實(shí)、訴中又不抗辯行為的第一步。

其次，規(guī)范檢察建議文本，解決檢察建議文本存在的格式問(wèn)題。當(dāng)前，建議文本還存在著格式上檢察建議各部分繁簡(jiǎn)不一、用語(yǔ)不規(guī)范的問(wèn)題，部分檢察建議引用條文時(shí)也詳略不當(dāng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的建議內(nèi)容較為籠統(tǒng)。因此，最高檢根據(jù)生態(tài)環(huán)境檢察建議的文本構(gòu)成以及文本所需要達(dá)到的效果，來(lái)做一個(gè)關(guān)于生態(tài)環(huán)境方面的通用的檢察建議文本，從而規(guī)范生態(tài)環(huán)境檢察建議文本，以更有效率解決生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題。

（三）逐步規(guī)范各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的建議文本制作要求

復(fù)合功能主要載體是檢察建議的文本，相應(yīng)的制發(fā)指標(biāo)和審查也要落實(shí)到文本構(gòu)成要素，這是理論和實(shí)踐對(duì)其提出迫切要求。理論上，2018年3月發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》中，對(duì)檢察建議進(jìn)行了規(guī)定，但總體上中央及地方檢察機(jī)關(guān)，在此尚未形成一個(gè)完整的制度規(guī)范。導(dǎo)致復(fù)合性功能還未能規(guī)律性及規(guī)范性的體現(xiàn)在文本內(nèi)，讓承擔(dān)環(huán)境治理的地方政府摸不清標(biāo)準(zhǔn)，最終呈現(xiàn)出各地迥異不統(tǒng)一的檢察建議文本。實(shí)踐中，從49 份案例中分析得出，檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)建議時(shí)，由于經(jīng)驗(yàn)不足加上近年來(lái)生態(tài)環(huán)境案件激增引致工作量的與日俱增，導(dǎo)致檢察人員精力不夠，以至于對(duì)建議本身的優(yōu)化心有余而力不足。因此需把復(fù)合功能通過(guò)創(chuàng)新融入建議制發(fā)過(guò)程中，可考慮：1）建立類(lèi)案管理庫(kù)，實(shí)施類(lèi)案處理機(jī)制。在全國(guó)形成類(lèi)案管理庫(kù)以及地方根據(jù)本轄區(qū)情況形成地方類(lèi)案管理庫(kù)，便于建議制發(fā)前從類(lèi)案管理庫(kù)進(jìn)行搜索，先本地后全國(guó)，查看是否管理庫(kù)中是否收錄類(lèi)似的案件。2）強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為的合法性審查。對(duì)于出現(xiàn)多個(gè)同類(lèi)生態(tài)環(huán)境污染破壞案件時(shí)，除了從逐個(gè)處理案件，對(duì)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議外，調(diào)查是行政執(zhí)法的個(gè)別行為引發(fā)，還是因抽象行政行為和地方政策性導(dǎo)向而引發(fā)，將建議的靶標(biāo)指向源頭解決問(wèn)題。3）因應(yīng)行政機(jī)關(guān)對(duì)不同資源類(lèi)型、環(huán)境要素的職權(quán)特征，甄分執(zhí)法權(quán)、訴權(quán)適用的具體范圍，根據(jù)行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)方面是享有責(zé)令改正、責(zé)令賠償、責(zé)令補(bǔ)種等行政命令權(quán)，還是在此之外而應(yīng)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、政府訴訟事項(xiàng)，與各個(gè)環(huán)保職能部分協(xié)商形成個(gè)性化的職權(quán)目錄，區(qū)分地督促其行使執(zhí)法權(quán)和政府訴權(quán)，形成公、私合力的生態(tài)環(huán)境修復(fù)手段體系。

（四）完善建立檢察建議的質(zhì)量與社會(huì)效果的考評(píng)機(jī)制

2019年4月修訂的《檢察官法》第四十六條第五項(xiàng)，已將包括行政公益訴前建議在內(nèi)的所有檢察建議，如發(fā)揮顯著效果的，作為獎(jiǎng)掖檢察官的重要指標(biāo)。為適應(yīng)檢察建議在實(shí)踐的發(fā)揮著復(fù)合功能的狀況，對(duì)檢察建議本質(zhì)的質(zhì)量及其社會(huì)效果進(jìn)行分級(jí)分層、獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，是檢察建議供給側(cè)必須面對(duì)的問(wèn)題。1）為充分地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)控機(jī)制和多元外部功能的有效結(jié)合，應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)考評(píng)組織機(jī)制和相關(guān)機(jī)構(gòu)，保證考評(píng)的公平公正，由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)案管部門(mén)牽頭，召集人大政協(xié)、學(xué)者、人民團(tuán)體代表等各方面人士，在結(jié)合專(zhuān)業(yè)性、民主代表性的情形下，形成評(píng)審建議文本、社會(huì)效果的組織體制。2）細(xì)化對(duì)建議的考評(píng)內(nèi)容和指標(biāo)分解，既貼合建議的實(shí)體質(zhì)量要素，又評(píng)估制發(fā)程序、制發(fā)前準(zhǔn)備、制發(fā)中參與落實(shí)等程序要點(diǎn)，形成生態(tài)環(huán)境檢察建議的立體式考核標(biāo)準(zhǔn)。3）將考評(píng)績(jī)效獎(jiǎng)懲加以制度化、實(shí)在化，定期地對(duì)高質(zhì)量檢察建議承辦人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不合格檢察建議承辦人進(jìn)行懲罰。4）形成科學(xué)的考評(píng)后反饋機(jī)制?？荚u(píng)的目的不僅在于評(píng)價(jià)工作效果，更在于總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，因此應(yīng)更加完善對(duì)優(yōu)秀建議文本、訴前督促案例辦案經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、釋理，通過(guò)各類(lèi)媒體進(jìn)行報(bào)道，在彰顯檢察建議的有利經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，將辦案成效最大程度地轉(zhuǎn)化為法治意識(shí)和宣教素材。而對(duì)考評(píng)績(jī)差的建議文本和督促案件，應(yīng)擇要點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)點(diǎn)評(píng)、反思，可在隱匿辦案人員信息、案涉其他重要信息基礎(chǔ)上，組織專(zhuān)家研討、專(zhuān)案講評(píng)會(huì)、被建議機(jī)關(guān)對(duì)話會(huì)等。