|張 茜|華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。這是第一次把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，也是第一次把國家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化相聯(lián)系。關(guān)于何為國家治理體系和治理能力以及二者之間的關(guān)系，習(xí)近平總書記曾在講話中作過詳細(xì)說明，國家治理體系就是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系”，包括各領(lǐng)域的“體制機(jī)制、法律法規(guī)安排”，“也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”；國家治理能力就是“運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[2]。國家治理概念來自西方，西方治理理論為我們提供了理論借鑒。但同時，中國國家治理現(xiàn)代化理論又與西方治理理論有著本質(zhì)區(qū)別，是對西方治理理論的批判和超越。這種超越既體現(xiàn)在治理目標(biāo)上，又體現(xiàn)在治理方式上，中國國家治理是“為民”和“民主”的治理。國家治理現(xiàn)代化，既表現(xiàn)為治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也表現(xiàn)為治理理念和治理技術(shù)的現(xiàn)代化。數(shù)字政府是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的必然，而其本身所具有的性質(zhì)也恰好契合了國家治理現(xiàn)代化的要求，理應(yīng)成為我們實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的主動選擇。我們應(yīng)站在國家治理現(xiàn)代化的高度加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)。

一、國家治理現(xiàn)代化理論超越西方治理理論

“治理”概念及其理論來自西方，是當(dāng)代西方公共行政與公共管理理論的重要組成，也是西方資本主義國家治理理論和實踐危機(jī)的產(chǎn)物，本質(zhì)上服務(wù)于資產(chǎn)階級政治統(tǒng)治和資本主義國家治理。

弗雷德里克森指出：“在當(dāng)代公共行政中，治理是人們經(jīng)常使用的一個概念。”“許多人也用治理一詞意指公共行政?！盵3]52西方治理理論源于20世紀(jì)90年代成一時潮流的新自由主義國家轉(zhuǎn)向和相應(yīng)的戰(zhàn)略性政府重組改革。當(dāng)時，人們發(fā)現(xiàn)權(quán)力具有多極性、復(fù)雜性、流動性和某種程度上的“分散性”特征，認(rèn)為“國家已經(jīng)不再是一切事務(wù)的中心了”，開始質(zhì)疑“社會型國家”和“干預(yù)型國家”的“國家意志”的合理性和合法性。于是，“治理這個命題就應(yīng)運而生了”[4]，相關(guān)理論也相繼提出。

西方治理理論并非是一個統(tǒng)一的理論，各家學(xué)說的思想基礎(chǔ)和主要觀點也不盡相同，影響較大的有基于市場的治理理論、基于多元主義的網(wǎng)絡(luò)治理理論和基于國家中心的政府治理理論等。

市場取向的治理理論認(rèn)為有效的市場和商業(yè)管理方法也適用于公共管理。這一理論認(rèn)為政府最主要的問題源于其規(guī)模的龐大和結(jié)構(gòu)的復(fù)雜，因此，政府改革的重點就是分散權(quán)力和創(chuàng)造扁平的治理結(jié)構(gòu)，重新定位政府的角色和功能，以創(chuàng)新和進(jìn)取的“企業(yè)家精神”來激勵政府服務(wù)民眾，創(chuàng)造新型的“企業(yè)化政府”和“掌舵型組織”，政府的主要角色應(yīng)為“掌舵”而非“劃槳”，政府的基本作用是“進(jìn)行更多的決策”和“規(guī)章管理”，以及“引導(dǎo)”更多的社會組織和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)“行動起來”和“健康發(fā)展”，并利用市場競爭，“挑選最有能力和效率的服務(wù)提供者”，以最低的成本獲得最大的效益。[5]該理論之所以曾產(chǎn)生較大影響，主要在于其是對政府角色和功能的重新定位，強(qiáng)調(diào)國家治理的社會參與和對社會資源的廣泛調(diào)動。

網(wǎng)絡(luò)治理理論的前提是對國家和政府治理環(huán)境的確認(rèn)。該理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其基本構(gòu)成不再是個人或集體，而是網(wǎng)絡(luò)組織，任何治理目標(biāo)的達(dá)成都有賴于其他力量的資源交換、合作以及基于互信和規(guī)則的互動，即“權(quán)力互賴”，國家或政府必須嵌入到社會網(wǎng)絡(luò)中，從而形成從地方政府到各種社區(qū)組織全面參與的協(xié)同決策和治理。[6]在此環(huán)境下，政府需要重新定位角色以及運用新的管理工具和策略，政府主要是“引導(dǎo)”和“勸說”而非“命令”或“干預(yù)”，因此，掌握“有效的敘事方法”非常關(guān)鍵，以通過改變參與者對世界的認(rèn)識和理解方式達(dá)到改變由其組成的網(wǎng)絡(luò)的目的。該理論的重點就是基于網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同治理，對治理理論的發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)。

基于國家中心的政府治理理論則認(rèn)為，治理就是“政府做事的方式”，有效治理還是要依靠國家及其機(jī)構(gòu)，政府組織及其在結(jié)構(gòu)和功能方面的變化仍是充分理解治理問題的最佳途徑和關(guān)鍵所在。[7]持類似觀點的學(xué)者還認(rèn)為，基于市場的治理中的交易觀點有損現(xiàn)代國家民主的制度結(jié)構(gòu)及其規(guī)則[8]；而作為網(wǎng)絡(luò)治理的行政理論框架則模糊了國家與社會的界限，也威脅到政府組織的公共性以及西方傳統(tǒng)的權(quán)力分立和制衡原則[3]57。

總的來說，西方治理理論的基本取向是，通過重塑政府進(jìn)一步拓展公共治理空間，無論是創(chuàng)造“企業(yè)化政府”，還是社會協(xié)同治理，還是強(qiáng)調(diào)國家和政府在治理中的關(guān)鍵作用，都旨在推進(jìn)政府改革，提高治理效能。

治理理論各有其優(yōu)勢，更有其明顯不足?；谑袌龅闹卫砝碚?，把政府視為企業(yè)，是一種典型的交易型的公共行政?！捌髽I(yè)家政府”缺少責(zé)任，也不具備政府應(yīng)有的公共性。人們簡單地把“最小的政府”視為“最好的政府”，實行服務(wù)外包，導(dǎo)致政府的空心化，也降低了政府的治理能力，而且，也沒有證據(jù)表明，企業(yè)能比政府更有效或更經(jīng)濟(jì)地完成公共任務(wù)。[3]52顯然，政府不是企業(yè)，不應(yīng)該像企業(yè)那樣運作；現(xiàn)代政府的職能也不是“掌舵”，而是“服務(wù)”，政府官員應(yīng)注意傾聽民眾聲音并及時給予回應(yīng)，同時要求公民對參與治理并與政府官員以“互利合作”的方式“齊心協(xié)力”地處理“共同的問題”[9]。網(wǎng)絡(luò)治理雖然體現(xiàn)了參與和多元的價值，但沒有層級的治理網(wǎng)絡(luò)使治理缺少權(quán)威，也失去責(zé)任。

也就是說，西方治理理論提出了一些思想理論，也有一定的理論價值，特別是其中的公眾參與、社會協(xié)同、國家和政府的關(guān)鍵作用等都可以為我國國家治理現(xiàn)代化理論和實踐提供一定的參考和借鑒。但是，“為誰服務(wù)”才是公共治理的本質(zhì)所在，以上治理理論，無論其具體觀點如何，本質(zhì)上都是服務(wù)于資本主義國家治理，與我國國家治理現(xiàn)代化理論有著本質(zhì)區(qū)別。因此，對西方治理理論我們不能簡單地拿來就用，更何況還必須考慮國情的差異。威爾遜當(dāng)年就曾要求對來自歐洲的行政學(xué)理論“美國化”，“不僅僅要從形式上對語言進(jìn)行美國化，還要從根本上對思想、原則和目標(biāo)加以美國化?！盵10]現(xiàn)在，我們當(dāng)然也需要治理理論的中國化。

中國國家治理現(xiàn)代化理論，雖然借用了西方“治理”概念，但與其在基本思想和價值目標(biāo)上有根本的區(qū)別，是對西方相關(guān)理論的批判和超越。西方治理理論對政府角色和功能重新進(jìn)行定位，強(qiáng)調(diào)分散權(quán)力和采用扁平化治理結(jié)構(gòu)，以及提供有效、經(jīng)濟(jì)的服務(wù)，這些內(nèi)容對我們都很有啟發(fā)。但他們對政府的重新定位以及治理主體、服務(wù)對象、服務(wù)方式等的調(diào)整并不改變其資本主義本質(zhì)，與我國國家治理現(xiàn)代化理論在黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義性質(zhì)和人民主權(quán)等方面有本質(zhì)區(qū)別，無論在理論上還是在實踐上，中國國家治理現(xiàn)代化理論都是對西方治理理論的超越。從治理體系和治理能力兩個方面的規(guī)定來看，中國國家治理現(xiàn)代化包括制度和政策的制定和執(zhí)行；從“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效”的要求來看，中國國家治理現(xiàn)代化不僅要求有效，而且要求規(guī)范、科學(xué)，民主內(nèi)含其中；從構(gòu)建和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的治理體系來看，中國國家治理現(xiàn)代化既包括了廣泛的參與主體，又明確了各自的職能定位及其相互關(guān)系，還闡明了保障和支持系統(tǒng)。這些無疑都是對西方治理理論的超越。

中國國家治理現(xiàn)代化理論對西方治理理論最根本的超越首先就表現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)上。中國共產(chǎn)黨是中國人民根本利益的代表，是中華民族和中國人民的先鋒隊組織，是中國革命、建設(shè)和改革的領(lǐng)導(dǎo)核心，當(dāng)然也是中國國家治理的領(lǐng)導(dǎo)者。中國國家治理體系就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)建和發(fā)展的，也只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能實現(xiàn)其現(xiàn)代化；同時，中國共產(chǎn)黨是一個使命型、學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型政黨，在過去的百年里，為了國家富強(qiáng)、民族復(fù)興、人民幸福，中國共產(chǎn)黨在繼承的基礎(chǔ)上不斷學(xué)習(xí)、不斷創(chuàng)新、不斷提高國家治理能力，有效運用國家制度如期實現(xiàn)了一個個國家戰(zhàn)略目標(biāo)，取得了一個個偉大勝利，也一定會領(lǐng)導(dǎo)中國人民在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化方面取得新的偉大成就。

中國國家治理現(xiàn)代化理論對西方治理理論最根本的超越還表現(xiàn)在“為民”和“民主”上。西方公共治理本質(zhì)上是為資本服務(wù)的。而中國國家治理的根本價值就是以人民為中心，其根本出發(fā)點和落腳點就是為人民服務(wù)。這個根本價值在國家治理目標(biāo)上的具體體現(xiàn)就是“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”，而中華民族的偉大復(fù)興是中國人民的根本利益所在，因此“二為”是統(tǒng)一的?！盀槊瘛钡闹卫砭蜁Ｕ虾蛯崿F(xiàn)人民的利益，一切的決策和執(zhí)行都是圍繞人民的利益展開；“為民”的治理就會傾聽人民的聲音，回應(yīng)人民的訴求。中國國家治理也是民主的治理。從治理價值來說，民主就是人民當(dāng)家作主，這是我國政治的基本規(guī)定和發(fā)展方向。實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本途徑之一是人民代表大會制度。從治理方式來說，民主就是依靠人民，就是依靠全體人民的支持和參與。人民群眾是革命、建設(shè)和改革的力量之源，國家治理當(dāng)然少不了廣大人民的廣泛支持和參與。中國的民主形式和過程也是對西方民主的超越。西方民主主要是選舉民主，中國民主是全過程人民民主，包括民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各種形式、各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了民主形式的豐富性和民主過程的全周期、全覆蓋。

正如習(xí)近平指出的那樣，“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優(yōu)勢的，是適應(yīng)我國國情和發(fā)展要求的。同時，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進(jìn)的地方，在提高國家治理能力上需要下更大力氣”[11]。這就要求我們加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而降低國家治理成本，提高國家治理現(xiàn)代化收益。可從制度建設(shè)和有效執(zhí)行兩方面著手：一方面，推進(jìn)國家制度體系更加完備、更加成熟、更加定型；另一方面，在這一制度體系下，推進(jìn)制度執(zhí)行更加有效、更加透明、更加公平。

二、數(shù)字媒介沖擊和重塑國家治理結(jié)構(gòu)

國家治理結(jié)構(gòu)和治理模式深受治理環(huán)境的影響，治理效率、治理價值與治理目標(biāo)的實現(xiàn)也受治理環(huán)境的制約。網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化傳播媒介就是當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化面臨的最重要的環(huán)境因素和治理挑戰(zhàn)，對國家治理結(jié)構(gòu)和治理模式形成巨大沖擊，并對其進(jìn)行重塑。

互聯(lián)網(wǎng)是信息技術(shù)，也是傳播媒介。麥克盧漢說“媒介即訊息”[12]16。作為信息傳播手段，媒介不僅決定信息的樣式，也決定信息的內(nèi)容，還對國家治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生沖擊。從某種意義上說，有什么樣的媒介就有什么樣的信息，也就有什么樣的國家治理。新媒介的出現(xiàn)使信息的樣式和內(nèi)容發(fā)生相應(yīng)變化，國家治理結(jié)構(gòu)和治理方式也隨之改變。

傳播學(xué)把信息分為聽覺的和視覺的。文字是視覺的，在文字出現(xiàn)以前，人類獲取信息主要是口耳相傳，是口語傳播，是聽覺的。普克納認(rèn)為，口語傳播雖然有信息不易保存和傳承的缺點，但具有豐富性、準(zhǔn)確性和非精英化的優(yōu)點，而且有交流與反饋。他發(fā)現(xiàn)，佛陀、孔子、蘇格拉底等東西方圣哲雖然都處于“讀寫文化的中心”，也“正好出現(xiàn)在文字得到廣泛使用的時間點”，但都不約而同地選擇述而不作，堅持通過對話和面對面的交談來教導(dǎo)學(xué)生。他猜測，他們之所以這樣做，“仿佛”是“擔(dān)心這個逐漸普及的技術(shù)的效應(yīng)，于是決定質(zhì)疑它的使用”[13]。因為口語傳播難以形成文化經(jīng)典，也就不易形成知識權(quán)威，同一、有序、大規(guī)模的專制權(quán)力和相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)也就難以形成，分立的、小范圍的政治權(quán)威就成為主要的存在形式。

文字的出現(xiàn)是人類信息傳播方式的重大改變，沖擊和重塑著政治和社會治理結(jié)構(gòu)。麥克盧漢認(rèn)為，我們想把信息書寫下來的欲望催生了文字，而文字的產(chǎn)生和使用又促進(jìn)了人類大腦的抽象思維，他把這兩個過程分別稱為“主動完成”和“結(jié)構(gòu)沖擊”。這個“結(jié)構(gòu)沖擊”不僅沖擊信息結(jié)構(gòu)，同樣沖擊國家和社會治理結(jié)構(gòu)。因為文字產(chǎn)生知識和文化權(quán)威，文字傳播改變了原來由口語傳播決定的權(quán)力樣式和治理結(jié)構(gòu)。在人類傳播史上，文字是精英的、專制的，誰控制了文字，誰就控制了權(quán)力，文字與權(quán)力在生產(chǎn)與分配方面實現(xiàn)了同構(gòu)。不過，在這方面，中國與西方也存在很大的不同。西方的文字長期掌握在教會手中，教會與世俗兩大權(quán)力彼此抗衡，而古代中國的知識精英依附于世俗君主，從身體到思想都為其所用，從而導(dǎo)致西方長期小國林立和中國很早就形成大一統(tǒng)國家。有一種解釋是，形成如此不同權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要原因之一，就是在造紙術(shù)發(fā)明后，各家典籍能夠刊印、傳播，中國各地知識精英可以同時閱讀同一經(jīng)典。這使得世俗君主可以舉辦大規(guī)模的科舉考試，從而統(tǒng)一思想，同時收買知識精英，也使得中國的教權(quán)一直沒能成為威脅王權(quán)的力量。

正因為文字傳播的以上特點，有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代民族國家的形成相當(dāng)程度上應(yīng)歸功于印刷文字。麥克盧漢就指出：“印刷術(shù)的同一性、連續(xù)性和線條性原則，壓倒了封建的、口耳相傳文化的社會的紛繁復(fù)雜性”。他對托克維爾的以下觀點也表示認(rèn)可，“18世紀(jì)達(dá)到飽和狀態(tài)的出版物”“使法國實現(xiàn)了民族的同一性”，“法國革命是由新興的文人學(xué)士和法律人士完成的”[12]25。

廣播和電視的出現(xiàn)和普及再一次改變了信息傳播方式，相應(yīng)地也再次沖擊并重塑政治權(quán)力和國家治理結(jié)構(gòu)。廣播和電視是感性傳播，類似于文字出現(xiàn)之前的口耳相傳，是“聽覺回歸”。麥克盧漢認(rèn)為，廣播直接面對聽眾，是一種無需憑借文字就可以交流的傳播方式，“它以人與人直接打交道的私密、親切的形式出現(xiàn)在我們面前”；而電視是一種“冷媒介”，收視者可以“介入并參與其間”[12]369,390。他還指出二者都是“信息民主化”的過程，因為文字閱讀和書寫的高門檻被取消了，人人都可以參與其中。

但是，許多學(xué)者對廣播和電視的所謂“信息民主化”過程不僅不認(rèn)同，而且有很深刻的批判，認(rèn)為廣播和電視媒介不是民主的，而是反民主的。批判者認(rèn)為，廣播電視是聽覺的強(qiáng)媒體(即聲音不能被拒絕)，且是少數(shù)言說者對多數(shù)聽眾的單向信息輸送，沒有交流，也沒有反饋。波斯特稱之為“播放模式”。這種播放式的傳播模式下，話題和語言范式都由言說者決定，聽者只能被動接受，從而使言說者的統(tǒng)治確立和聽眾的抵抗消解：“只要大眾媒介單方面地在一個中心化的傳播網(wǎng)絡(luò)中規(guī)定交流的流向——從中心到周邊或者自上而下，它們就會在很大程度上增加社會控制的效驗?！盵14]霍克海默和阿多諾指出：“因為電臺是一種沒有任何回應(yīng)可能的單向傳輸，所以電臺生產(chǎn)了一種命令語言?！薄八顾械膮⑴c者都變成了聽眾，使所有聽眾都被迫去收聽幾乎完全雷同的節(jié)目?！彼麄兩踔琳J(rèn)為希特勒的上臺與廣播有著直接關(guān)系[15]，并認(rèn)為這種傳播傾向于產(chǎn)生自動反應(yīng)并削弱個體抵抗的力量，從而為專制統(tǒng)治提供條件。

波茲曼則從影響人類思維方式和思維能力的視角對電視進(jìn)行批判。波茲曼指出，在文字時代，“我們認(rèn)識到的自然、智力、人類動機(jī)或思想，并不是它們的本來面目，而是它們在語言中的表現(xiàn)形式”[16]。于是，信息傳播者將信息進(jìn)行文字編碼，信息接收者對信息進(jìn)行解碼，這一過程鍛煉了我們的抽象思維和邏輯思維能力。而電視打碎了文字時代的信息結(jié)構(gòu)，直接用碎片化的圖像交流，無需編碼和解碼，從而使人們喪失了信息闡釋能力，陷入了“娛樂至死”的境地。隨著傳播技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，人類由“技術(shù)統(tǒng)治文化”時代進(jìn)入“技術(shù)壟斷文化”時代。波茲曼倡導(dǎo)用文化抵制技術(shù)，并提出了十條建議。[17]

互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化是傳播媒介的最新改變，又一次沖擊和重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。作為一種信息傳播技術(shù)，互聯(lián)網(wǎng)具有“扁平化、交互式、快捷性優(yōu)勢”[18]，使得人人都有可能真正參與信息傳播。這不僅是理論上的可能性，而且是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展已非常突出地表現(xiàn)出來的客觀現(xiàn)實?？梢哉f，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的過程就是網(wǎng)民日益參與的過程。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和發(fā)展，政治和國家治理表現(xiàn)出前所未有的民主化趨勢。同時，互聯(lián)網(wǎng)使人際關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化存在從未有過的普遍和真實，從而使權(quán)力結(jié)構(gòu)可以實現(xiàn)真正的扁平化，社會協(xié)同治理也成為可能。另外，因為網(wǎng)絡(luò)是面向所有人的即時的、互動的傳播，每個網(wǎng)民都不再只是被動的信息接受者，而完全可能是主動的議題設(shè)置者和信息傳播者，每個人還都可以是公共治理的積極參與者和全程監(jiān)督者，從而對治理主體形成壓力，有利于改善治理環(huán)境、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

但是，比較常見的一種理解是，互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字化只是信息傳播技術(shù)和信息處理手段，其功能發(fā)揮和價值實現(xiàn)取決于使用者。其實，任何一種傳播媒介，都有其不因人的主觀意志而改變的特性，其一經(jīng)產(chǎn)生，就同時影響和決定著傳播方式和信息內(nèi)容以及政治結(jié)構(gòu)和治理方式。麥克盧漢反對“現(xiàn)代科學(xué)的產(chǎn)品本身無所謂好壞，決定它們價值的是使用它們的方式”這樣的說法，認(rèn)為持這種觀點的人“忽視了媒介的性質(zhì)”；他認(rèn)為我們不能忽視媒介自身性質(zhì)所決定的價值方向，因為這個方向“在人們接觸媒介的瞬間就會產(chǎn)生”[12]21-22,26。一般來說，信息傳播越便捷高效，就越有利于民智的提升、價值共識的形成、社會的平等公正和個人的自由發(fā)展。這正是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

我們已經(jīng)處于互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字化時代，傳播媒介、傳播方式和傳播內(nèi)容都已改變，國家治理方式也必將隨之改變，政府的存在形式也開始從“物理空間”轉(zhuǎn)移到“數(shù)字空間”。而且不僅政府的存在形式發(fā)生了改變，政府提供的公共物品逐漸“泛在化”，政府存在方式也逐漸“彌散化”[19]。加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)既是應(yīng)對這一變化的主動選擇，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的積極作為。

三、數(shù)字政府推進(jìn)實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化

中國國家治理以人民為中心，根本體現(xiàn)為“為民”和民主。加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)就是對這一根本要求的積極回應(yīng)。數(shù)字政府建設(shè)包括構(gòu)建數(shù)字化的政務(wù)新機(jī)制、新平臺、新渠道，調(diào)整優(yōu)化政府組織架構(gòu)、運作程序、服務(wù)方式等重大變化，旨在提升政府治理和服務(wù)人民的能力，推進(jìn)實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

數(shù)字政府既是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)果，也是一種新的服務(wù)模式和治理范式?；诨ヂ?lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)的新的信息傳播媒介改變了人們基于文字和廣播電視傳播的交往方式和治理模式，對政府提供服務(wù)的新方式、公民參與決策的新機(jī)制提出新要求。在提高國家治理實效、推進(jìn)治理科學(xué)規(guī)范、實現(xiàn)人民根本利益、充分發(fā)揚全過程人民民主等方面，數(shù)字政府有其優(yōu)勢，至少在以下方面有利于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。

首先，數(shù)字政府推進(jìn)國家治理高效化。隨著互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展與廣泛應(yīng)用，民眾對于政府服務(wù)和公共事務(wù)參與都產(chǎn)生了更多訴求。為了滿足民眾日益增長的美好生活需要，政府有必要提升數(shù)字服務(wù)能力，提高公共服務(wù)效率。高效化是國家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，也是數(shù)字政府最突出的優(yōu)勢。數(shù)字政府是辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化的政府，通過網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)平臺，政府可以提供各種“一站式”“一體化”服務(wù)，使公共行政和公共服務(wù)簡化、便捷、高效，使傳統(tǒng)辦公條件下的繁瑣流程、推諉扯皮失去了存在空間。當(dāng)前實踐中，各級各地普遍建立起網(wǎng)上政務(wù)大廳，行政審批和公共服務(wù)事項全面網(wǎng)上辦理，各種“秒批”事項不斷出現(xiàn)且快速增加，“全程網(wǎng)上辦”“零見面改革”“一網(wǎng)通辦”“掌上辦”等已是常態(tài)。政府行政工作也通過辦公網(wǎng)絡(luò)辦理，且可通過手機(jī)等移動終端實現(xiàn)隨時隨地辦公，極大地提高了行政效率。數(shù)字政府之所以如此高效，通過信息技術(shù)全面獲取信息并使之?dāng)?shù)字化是重要原因。在信息化、數(shù)字化之前，政府也一直致力于獲取、收集和整理信息，但效率不高?，F(xiàn)在，先進(jìn)的信息獲取和處理技術(shù)，各種智能終端，各種定位系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)以及大數(shù)據(jù)存儲、智能檢索和分析系統(tǒng)等，可以迅速收集和處理信息，為政府決策、執(zhí)行、服務(wù)的高效化提供助力。政府信息網(wǎng)絡(luò)化還可以解決信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘等問題，實現(xiàn)資源共享和協(xié)同治理。這些都極大地提高了國家治理的效能。

其次，數(shù)字政府推進(jìn)國家治理規(guī)范化。規(guī)范的基本要求是制度化、法治化，公開透明是規(guī)范治理的基本前提。數(shù)字政府是政務(wù)公開化的政府，公開透明是其基本特征。數(shù)字政府全面推行政務(wù)公開，政務(wù)全過程、各環(huán)節(jié)信息都通過網(wǎng)絡(luò)公開，“公開為常態(tài)、不公開為例外”?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定：“除行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織可以向地方各級人民政府、對外以自己名義履行行政管理職能的縣級以上人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！盵20]即除了政府主動公開的信息外，公民、法人或者其他組織還可以向政府申請信息公開。信息公開不止于把相關(guān)信息公之于眾，政府網(wǎng)站還有政策解讀，不僅讓公眾了解信息，而且讓公眾理解政策，自覺遵守相關(guān)規(guī)定，同時監(jiān)督政府規(guī)范合法地執(zhí)行政策、治理國家。國家治理規(guī)范化的重要結(jié)果之一就是腐敗失去了滋生的土壤。因為在數(shù)字治理環(huán)境下，數(shù)字程序取代當(dāng)面交涉，權(quán)力運行公開透明、處處留痕，哪里梗阻、何處障礙一目了然，數(shù)字監(jiān)督代替人員監(jiān)督，私下交易、暗箱操作難以進(jìn)行，人為干預(yù)、權(quán)力“尋租”、官僚主義不敢隨意任性。權(quán)力在陽光下運行，規(guī)范自然得到保障；服務(wù)在透明中提供，政府也就不敢懈怠。

再次，數(shù)字政府推進(jìn)國家治理科學(xué)化?；ヂ?lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的發(fā)展，使政府管理和決策從由經(jīng)驗驅(qū)動轉(zhuǎn)換為由數(shù)字驅(qū)動。人們對數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵有多種理解，其中之一就是“適應(yīng)數(shù)字時代的要求，對政府的理念、機(jī)構(gòu)、職能、流程進(jìn)行再造”[19]，即在正確認(rèn)識政府職能的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整政府內(nèi)部組織架構(gòu)、運作程序和管理服務(wù)，使國家治理更加科學(xué)。當(dāng)前，依托數(shù)字治理，政府大規(guī)模取消和下放審批事項、調(diào)整審批程序、改變監(jiān)管方式、轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)以公共服務(wù)為核心的現(xiàn)代管理模式和服務(wù)型政府建設(shè)，不斷優(yōu)化治理環(huán)境，使國家治理科學(xué)化。國家治理科學(xué)化主要體現(xiàn)為政府決策科學(xué)化和社會治理精準(zhǔn)化。從某種意義上說，決策就是通過“已知”對“未知”作出選擇和判斷，因此，充分掌握信息也就成為科學(xué)決策的基本前提。“充分”，既包括信息數(shù)量充足，也包括信息全面準(zhǔn)確。如果不能“充分”掌握信息，政府決策就難免失誤。因此，任何“憑感覺”“按愿望”“拍腦袋”的決策都不可能科學(xué)。數(shù)字政府運用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)采集、分析、研判數(shù)據(jù)，“建立起較為精確的決策機(jī)制，就能大大提高決策的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和預(yù)見性”[21]。國家治理科學(xué)化要求精準(zhǔn)治理，而數(shù)字政府就能夠提高治理的精準(zhǔn)度。如，運用大數(shù)據(jù)對資源分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、社會治安、教育衛(wèi)生、環(huán)境污染、食品安全、交通路況等方面跟蹤監(jiān)測，獲取全面準(zhǔn)確的指標(biāo)數(shù)據(jù)，以發(fā)現(xiàn)“堵點”、“痛點”、“重點”和“難點”，變“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”，精準(zhǔn)施策、科學(xué)治理，以收事半功倍之效。

最后，數(shù)字政府推進(jìn)國家治理民主化?！盀槊瘛焙兔裰魇侵袊鴩抑卫憩F(xiàn)代化理論對西方公共治理理論的根本超越，因此，國家治理現(xiàn)代化必然要求治理的民主化。這就要求治理信息不能單向發(fā)布，而要雙向交流、官民互動，民眾可以隨時表達(dá)訴求，政府亦能即時給予回應(yīng)，民眾參與渠道通暢、機(jī)制完備?；ヂ?lián)網(wǎng)客觀上就具有平等性和民主性，不僅其傳播方式和傳播內(nèi)容是平等和民主的，它也使政府進(jìn)一步朝著民主化方向發(fā)展。數(shù)字政府是互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下政府發(fā)展的必然趨勢，互聯(lián)網(wǎng)也為全過程人民民主和政府治理的民主化創(chuàng)造了條件。數(shù)字網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)人機(jī)互聯(lián)、人際互聯(lián)，官方平臺可以實時查看民眾訴求，了解民情、收集民意；民眾也可以隨時查詢政府信息，反映情況、表達(dá)意見、提供建議、參政議政。原來因成本高企而難以實行的大規(guī)模民意調(diào)查、民主參與、民眾監(jiān)督，通過數(shù)字網(wǎng)絡(luò)都有了現(xiàn)實可行性。各地政府也正在通過數(shù)字網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)全過程人民民主，特別是公共治理的全過程民主化進(jìn)程，如通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行民意調(diào)查、征求意見、網(wǎng)絡(luò)聽證、網(wǎng)絡(luò)問政等。從理論上說，通過數(shù)字網(wǎng)絡(luò)完全可以實現(xiàn)公共事務(wù)管理和社會治理的全民參與，調(diào)動全民力量，集中全民智慧，提高政府治理水平，推進(jìn)社會發(fā)展和治理完善。也可以借此改善黨群、干群關(guān)系，提高黨和政府的公信力，鞏固黨的執(zhí)政地位。

綜上，國家治理現(xiàn)代化有其價值指向和目標(biāo)追求，互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)生對傳統(tǒng)國家治理結(jié)構(gòu)和模式形成沖擊，催生數(shù)字政府。數(shù)字政府高效、規(guī)范、科學(xué)、民主，正好契合國家治理現(xiàn)代化的要求。因此，我們應(yīng)站在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度上大力加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)，提高政府對網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化的理解和運用能力，主動調(diào)整政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)字化平臺強(qiáng)大的治理和服務(wù)功能，真正實現(xiàn)“為民”的和“民主”的治理，大力加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。