都仲秋

( 武漢大學 法學院， 湖北 武漢 430072 )

當前我國正處于生態(tài)文明建設的重要時期,傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的局限性日漸顯現, 經濟快速發(fā)展帶來的環(huán)境問題亟需解決。 考慮到傳統(tǒng)環(huán)境治理體系存在主體單一、 手段受限等問題, 《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》 指出,現代環(huán)境治理體系的總基調是黨委領導、 政府主導、 企業(yè)主體、 社會組織和公眾共同參與, 到2025 年要形成導向清晰、 決策科學、 執(zhí)行有力、激勵有效、 多元參與、 良性互動的環(huán)境治理體系。 現代環(huán)境治理體系是國家治理體系和治理能力的重要方面, 政府、 企業(yè)、 公眾和社會組織是實現治理現代化不可或缺的重要主體[1]。 因此,構建以政府主導、 多方參與的環(huán)境治理新模式,形成多元化主體共同參與的環(huán)境法律治理機制,是鞏固現有環(huán)境治理成果和推進生態(tài)文明建設的應有之義。

一、 環(huán)境多元治理主體的產生背景

1.社會轉型與環(huán)境治理

環(huán)境法律治理機制是為了實現環(huán)境法的目的, 對不同主體所采取的不同性質的環(huán)境治理措施, 經過環(huán)境法律確認后所形成的環(huán)境法律制度有機運行的整體[2]。

環(huán)境資源法是有關環(huán)境資源的開發(fā)、 利用、保護、 改善及其管理的各種法律規(guī)范和法律表現形式的總和[3]。 環(huán)境資源法律規(guī)范以國家強制力為前提, 為環(huán)境治理提供了必要手段和制度保障。 環(huán)境資源法的產生、 發(fā)展與社會轉型密切相關。 工業(yè)化進程的加速在推進社會轉型的同時,也帶來了 “類發(fā)展困境”[4]。 低水平的生產技術和粗放式的經營方式導環(huán)境污染和嚴重的資源耗費, 工業(yè)領域面臨著資源短缺和不可持續(xù)的現實威脅; 城市化進程加快, 城市規(guī)劃和布局混亂、功能不清, 大氣污染、 水污染、 噪聲污染以及由于城市擴建引發(fā)的耕地糾紛頻繁發(fā)生, 嚴重危害城市環(huán)境質量, 破壞生態(tài)平衡。

由于社會轉型, 環(huán)境問題更加突出, 甚至影響社會向前發(fā)展的總體進程。 如何應對發(fā)展中的環(huán)境危機與社會糾紛, 妥善處理社會轉型 “類發(fā)展困境”, 保障社會主體的基本權利和權益訴求等, 這些問題在構建現代環(huán)境治理體系時應該予以充分考量。

2.政府主導與多元主體治理

環(huán)境治理的手段、 方式和途徑的選擇應以社會發(fā)展需要為前提。 一方面, 生態(tài)環(huán)境和自然資源是影響社會發(fā)展的物質前提, 社會的有效管理離不開環(huán)境治理。 另一方面, 環(huán)境治理作為國家治理體系的重要環(huán)節(jié), 其效果一定程度上體現了國家的治理能力。 環(huán)境治理是法律與環(huán)境關系之間的良性互動, 治理模式的選擇以社會經濟發(fā)展為基礎, 法律通過對環(huán)境法律關系主體的調整來引導社會發(fā)展。

傳統(tǒng)環(huán)境治理模式形成于計劃經濟時期, 以國家計劃和行政命令為基礎的經濟體制決定了政府在社會治理的各項事務中處于主導地位。 計劃經濟時期的環(huán)境治理突出了行政機關和政府的主體地位, 通過行使國家公權力實現了對環(huán)境領域的管理, 以行政管制為環(huán)境治理的基本手段。 環(huán)境治理主體 “一元化” 的管理模式有效維護了環(huán)境管理的秩序, 促進了環(huán)境資源的合理分配和利用, 使國家利益和個人利益之間處于平衡狀態(tài), 達到了環(huán)境管理效率的最大化, 避免環(huán)境污染、 生態(tài)惡化局面的加劇和出現環(huán)境破壞等惡性糾紛, 維護了社會的整體穩(wěn)定。 行政機關在環(huán)境治理過程中和社會公眾處于非對等性的社會地位, 從上而下的管理模式呈現出政府對環(huán)境事務的單向化管理形態(tài)。

社會主義市場經濟體制確立的同時, 環(huán)境治理領域也迎來了新的變革。 其中, 發(fā)展觀念的轉變對社會產生重大影響。 以可持續(xù)發(fā)展為核心的科學發(fā)展理念成為主流, 經濟發(fā)展不再以犧牲環(huán)境為代價, 實現經濟發(fā)展和環(huán)境保護兩者并行、協(xié)調發(fā)展。 生態(tài)效益與經濟效益的統(tǒng)一成為環(huán)境法治的首要目的。 環(huán)境問題專業(yè)性、 復雜性和損害性特征越發(fā)明顯, 暴露出傳統(tǒng)行政主導的管理模式存在短板, 影響環(huán)境治理效果和治理效率。多元化社會主體的獨立催生了現代環(huán)境治理模式, 將公民個人和社會組織納入環(huán)境治理體系成為必然選擇。

多元主體參與的環(huán)境治理模式改變了原本政府對環(huán)境事務的單向化管理, 主張參與治理主體的多層次和廣泛性, 運用環(huán)境經濟手段調整企業(yè)生產、 排污行為, 實現政府調控和市場經濟的有機結合。 多元化環(huán)境治理同時具有協(xié)商民主和協(xié)商行政的雙重價值。 通過政府與社會組織的合作、 公共部門與私人部門的合作、 行政監(jiān)管手段和市場激勵等手段的結合, 不僅為環(huán)境治理提供了新思路, 也為多元主體切實參與社會管理提供了平臺。

二、 環(huán)境多元治理格局的重構與分析

創(chuàng)新社會管理的核心是建立現代化的管理體系。 “多元共治” 構建的環(huán)境治理體系與傳統(tǒng)環(huán)境治理模式在治理主體作用、 治理目標和治理理念方面都有著明顯的區(qū)別。 因此, 厘清多元化主體的定位及其責任, 切實發(fā)揮各主體社會功能是推進環(huán)境治理體系重構的重要條件。

1.政府主導

環(huán)境治理體系應由政府主導構建。 一方面,政府基于公眾委托, 承擔環(huán)境保護的職責, 通過行使公權力進行環(huán)境治理, 實現社會公共權益與個人利益的統(tǒng)一。 另一方面, 生態(tài)資源的公共屬性導致環(huán)境問題本身具有外部性特征。 市場經濟下企業(yè)生產經營以利潤為目標, 當私人利益與公共利益產生沖突, 依靠行業(yè)自律、 企業(yè)自制和技術提升無法避免 “公地悲劇”, 需要發(fā)揮政府在環(huán)境治理中的作用。 科斯定理等經濟學理論突出了政府在治理市場失靈中的作用, 并提出了市場經濟與政府管控結合的新路徑——環(huán)境經濟激勵機制。

環(huán)境經濟激勵機制兼顧行政管制的強制性和經濟手段的靈活性, 重新界定了企業(yè)和政府之間的關系。 政府作為公權力的代表, 通過制定環(huán)境標準、 監(jiān)測環(huán)境質量、 發(fā)放排污許可證的方式對市場行為進行規(guī)制, 同時企業(yè)在環(huán)境治理中發(fā)揮主動性, 分擔部分環(huán)境治理的責任, 推進環(huán)境治理的高效化。

政府改變了 “全能型” 政府的角色, 從政策的制定者改變?yōu)檎咧贫ǖ拇呋吆驼{制者[5]。 通過簡放政權賦予企業(yè)、 公民和社會組織環(huán)境治理的自主性, 構建多元主體共同協(xié)商的環(huán)境治理體系; 政府和各個部門要轉變執(zhí)政理念, 自覺履行環(huán)境保護職責, 秉持生態(tài)保護的基本理念。 國家治理體系和生態(tài)文明社會的發(fā)展需要 “有限、 高效” 的政府管理體制助力扶持。政府一方面要完善頂層設計和內部監(jiān)督責任評價機制, 堅持依法行政, 構建權責統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體系; 另一方面要積極轉變職能, 實現簡政放權, 推進政府與企業(yè)、 公民和社會組織等的協(xié)商對話, 在高效便民理念的指引下打造服務型政府。

2.公眾參與

公民參與環(huán)境治理是貫徹環(huán)境民主原則的體現, 具體表現在公民參與環(huán)境管理、 環(huán)境決策和環(huán)境評價的全過程, 在環(huán)境權益受到侵害時有權尋求救濟。 環(huán)境民主的重要表現形式之一就是社會環(huán)境自治, 它是社會自治在生態(tài)環(huán)境領域的特殊體現和具體樣式[6]。

環(huán)境決策的制定應允許并支持公眾參與。 公民參與環(huán)境決策制定過程是保證公民環(huán)境知情權實現的重要途徑。 政府有義務為公民參與環(huán)境管理提供相應平臺, 為其了解環(huán)境信息和環(huán)境政策提供信息服務。 此外, 公眾參與環(huán)境管理有利于監(jiān)督政府環(huán)境決策和政策執(zhí)行, 增強環(huán)境行政決策的公信力, 提高決策過程的透明度和公開度,為政府和公眾之間的溝通交流提供平臺。

公眾參與這種新型民主是基于環(huán)境自治理論之上搭建而成的, 它不僅涵蓋了傳統(tǒng)意義上公民參與環(huán)境管理, 還突破了公民在環(huán)境治理中參與者的角色定位, 要求公民作為重要主體參與到環(huán)境治理當中, 積極承擔其在環(huán)境治理中應盡的社會責任, 促進多元化的利益訴求的整合。 多元化的環(huán)境治理模式下, 公民從形式參與發(fā)展為實質參與環(huán)境治理, 擺脫了被管理者的地位, 真正實現了自我服務和自我管理, 成為環(huán)境治理體系中的重要力量。

3.企業(yè)自治

企業(yè)在環(huán)境治理中具有雙重屬性, 既是環(huán)境的污染者也是環(huán)境的治理者。 現代環(huán)境治理模式意在轉變企業(yè)在治理中的定位, 化被動守法為主動守法, 實行自我規(guī)制, 發(fā)揮企業(yè)在治理污染領域中的主動性。 企業(yè)自治主要涉及兩個層面的問題。

其一, 企業(yè)應提高自我規(guī)制意識, 主動承擔社會責任和環(huán)境責任。 市場經濟下, 企業(yè)以追求利潤為生產目標, 盈利性和逐利性的天性導致企業(yè)主動治污的動力不足, 甚至采取一些手段規(guī)避政府的監(jiān)管; 一些缺乏社會責任感和環(huán)保意識較差的企業(yè)對污染處理環(huán)節(jié)投入資金有限, 治污設備在安裝配置后, 較少投入運行, 難以發(fā)揮設備減污、 排污的真正作用。 作為引發(fā)環(huán)境負外部性的主要來源, 企業(yè)不能長期將自己定位于接受監(jiān)督的框架之中。 環(huán)境經濟激勵機制能夠較好地調動企業(yè)的積極性, 促使其將環(huán)境保護和環(huán)境治理的理念融入生產經營和決策過程, 將減少排污的目標落實在生產的各個環(huán)節(jié), 提高生產效率, 降低治污成本。 企業(yè)從 “被管理” 轉變?yōu)樽晕乙?guī)制和自我管理, 有利于達到環(huán)境治理最優(yōu)化的效果, 充分發(fā)揮企業(yè)主體內在的獨立性和自主性,強化企業(yè)作為環(huán)境治理主體的責任感, 促使企業(yè)采取一切可行的經濟、 技術和社會措施減少污染排放。 同時, 企業(yè)自我規(guī)制成本更低, 賦予企業(yè)更大的靈活性和主動性。 在面對環(huán)境難題時, 企業(yè)可以通過制定內部規(guī)章制度的方式來約束和監(jiān)督內部行為, 實現內外雙重規(guī)制。

其二, 構建政企共治的新途徑。 政企共治是指政府和企業(yè)基于平等自愿的價值基礎和公平正義的價值訴求, 通過多種方式形成持續(xù)互動的機制, 發(fā)揮主體的力量, 平衡多方利益, 共同解決環(huán)境治理問題, 從而獲得良好的治理效果[7]。隨著處理環(huán)境問題專業(yè)性和技術性的提高, 環(huán)境治理呈現出精細化和分工化的特點, 需要引入第三方治理。 第三方治理是污染者付費原則的進一步發(fā)展, 不僅有利于政府履行環(huán)境治理的職能,同時為私人企業(yè)提供了盈利平臺, 實現了政府公共權力與市場主體的良性互動, 成為政企共治的新路徑。 在市場經濟條件下, 第三方治理在合同的體制下運行, 企業(yè)簽訂環(huán)境服務委托合同, 以支付相應服務費用的方式達到污染防治、 環(huán)境改善、 生態(tài)修復的目的[8]。 排污企業(yè)通過與獨立的專業(yè)環(huán)保公司構建合同關系, 專業(yè)環(huán)保公司負責污染治理和提供相應的環(huán)境服務, 排污者支付合理的對價, 實現了 “制造污染” 主體和 “治理污染” 主體相分離[9]。 政府引入社會資本后在市場機制的運作下, 實現污染處理的最終目標。 通過政府責任、 市場運作和社會資本同時運作, 構建了政府-排污企業(yè)-第三方治理的新路徑, 排污企業(yè)把治污責任轉化為經濟責任, 由第三方主體開展環(huán)境治理, 順應了環(huán)境治理專業(yè)化、 技術化和精密化的發(fā)展需求。 這種治理方式更加注重多元主體之間的協(xié)作, 維護環(huán)境公共利益的同時兼顧了企業(yè)追求利潤的私人利益, 由企業(yè)和政府共同承擔環(huán)境治理的責任。

政府在第三方治理模式中屬于間接參與者,排污企業(yè)和第三方治理主體基于 “委托治理”或 “托管運營服務” 的法律關系, 屬于污染治理的主要參與者。 在治理污染過程中, 為了防止相互推諉環(huán)境治理責任, 需要進一步明確委托合同中雙方責任： 由于排污行為本身帶來的法律責任由排污者承擔; 第三方違約導致的法律責任則由第三方主體單獨承擔。 政府要積極完善配套的法律制度, 引導和支持企業(yè)實行自我規(guī)制, 定期核查驗收環(huán)境治理效果, 保證環(huán)境治理進程的穩(wěn)步推進。

三、 結語

環(huán)境治理是國家現代化治理體系中的重要分支, 具有不可或缺的價值屬性。 以1979 年 《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》頒布為起點,至今我國環(huán)境法治已有40 多年的歷程。 隨著環(huán)境配套制度和政策的出臺, 環(huán)境法治的基礎日益完善, 也為環(huán)境治理模式的變革創(chuàng)造了良好的條件。 現代環(huán)境治理體系的重構以政府為主導者、多元化主體為參與者, 注重發(fā)揮政府提供服務和監(jiān)督評價的功能, 主張公民、 企業(yè)等社會主體主動承擔環(huán)境治理責任、 自覺完善自我規(guī)制。 以多元化社會主體參與為核心的現代環(huán)境治理體系,集民主化協(xié)商、 專業(yè)化治理和高效化管理優(yōu)勢于一體, 以環(huán)境經濟政策為手段調整利益分配, 與原有治理體系相比, 無論是環(huán)境治理效果還是管理效率都更有優(yōu)勢, 符合市場經濟和社會發(fā)展所需。 由此, 以多元主體參與為核心的環(huán)境治理體系有益于優(yōu)化政府環(huán)境治理活動, 促進環(huán)境治理體系和治理能力的提升, 能持續(xù)有效進行生態(tài)環(huán)境治理。