劉嫻

2021年8月，法國發(fā)布了《團結發(fā)展和抗擊全球不平等規(guī)劃法》。該法將取代2014年7月通過的《發(fā)展政策和國際團結指導和規(guī)劃法》，成為法國發(fā)展援助領域出臺的第二部法律。與上一部相比，該法案的新意表現在發(fā)展目標的全球化、資源投入的明確化、管理體制的集中化、合作伙伴的廣泛化和評估體系的獨立化。其出臺彰顯了法國支持全球發(fā)展的大國雄心，反映出法國發(fā)展政策的路徑變化，但從本質看，其將發(fā)展援助作為擴大法國影響力戰(zhàn)略工具的內核并未發(fā)生根本變化。

法案的新意何在

法國此次發(fā)布的新援助法案包含17項條款及附件，對發(fā)展援助政策從目標、資源、管理模式、合作伙伴和評估體系五個方面進行了革新和完善：

一是發(fā)展目標的全球化。該法案將聯合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程置于戰(zhàn)略目標的突出位置，突顯法國的國際主義和全球理念。在法案第一項條款中就提出法國發(fā)展政策的三重目標，分別是“消除貧困，打擊不平等現象，解決糧食不安全和營養(yǎng)不良問題，并在教育和衛(wèi)生領域采取行動;促進人權，特別是兒童權利，加強法治和民主，促進法語世界發(fā)展;保護全球公共產品，特別是保護地球”。法案還明確了優(yōu)先合作領域，包括氣候環(huán)境、性別平等、衛(wèi)生、教育、食品安全、水管理等，加大對全球公共產品和預防危機的投入。除水管理、教育等2014年法案中提出的優(yōu)先領域，其余新領域多為全球性議題，突出體現了法國參與應對全球挑戰(zhàn)的意愿。

二是資源投入的明確化。新法案首次引入預算條款，規(guī)定2020～2022年期間發(fā)展援助的財政撥款規(guī)模，即“到2022年援助科目預算達到48億歐元，官方發(fā)展援助占國民總收入比例達到0.55%”。此舉一方面是為了履行2017年馬克龍總統(tǒng)上任伊始訪問非洲時作出的承諾。另一方面也體現了戰(zhàn)略方針在具體方案層面的落地，塑造“口惠且實至”的形象。法案對2022年后下一個總統(tǒng)任期的投入也作出了預期，其中2023年官方發(fā)展援助占國民總收入比例計劃達到0.61%，2024年達到0.66%，2025年達到0.7%。如能實現，法國將成為少數實現這一目標的經合組織發(fā)展援助委員會國家之一，目前僅有德國、英國、瑞典、盧森堡、挪威等國達到該目標。

2021年5月18日，非洲經濟體融資峰會在法國首都巴黎舉行，20多名非洲國家和政府領導人以及國際金融機構負責人與會。圖為峰會前夕，法國總統(tǒng)馬克龍和夫人在愛麗舍宮迎接尼日爾總統(tǒng)穆罕默德·巴祖姆和夫人。

三是治理體制的集中化。法案通過構建集中性的治理模式，提高援助的效率。它規(guī)定官方發(fā)展援助集中在最脆弱國家，特別是19個優(yōu)先受援國家（貝寧、布基納法索、布隆迪、科摩羅、吉布提、埃塞俄比亞、岡比亞、幾內亞、海地、利比里亞、馬達加斯加、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、中非、剛果<金>、塞內加爾、乍得和多哥），其中18個在非洲，努力將法國援助鎖定在撒哈拉以南非洲，發(fā)揮聚集效應，防止“撒胡椒面”式援助。另一方面，強化發(fā)展政策的指導架構，加強國家對執(zhí)行機構法國開發(fā)署的戰(zhàn)略引領和監(jiān)督;在受援國層面，強調駐外大使的統(tǒng)一領導。

四是合作伙伴的廣泛化。法案強調基于平等、責任和共同利益原則，調動民間社會、法國地方政府、青年、企業(yè)和僑民等力量參與國際發(fā)展合作，發(fā)展多元合作伙伴關系。在2014年法案中，幾乎沒有提到民間社會。新法案不僅提及，還明確規(guī)定到2022年撥付給民間組織的資金較2017年翻一倍，同時吸引更多在國際發(fā)展領域方面發(fā)揮核心作用的國際機構落戶法國。

五是評估體系的獨立化。該法案的一大亮點是規(guī)定設立一個發(fā)展援助獨立評估委員會，隸屬于國家審計署，對援助戰(zhàn)略、項目和方案的效率、效果和影響進行評估。這一獨立于政策制定和項目實施的機構由議會議員直接參與，加強了評估機構的獨立性和權威性，賦予其更高站位和更廣視野，以更大力度推進發(fā)展政策一致性和透明度，保障議會和國內民眾問責。此外，新法案延續(xù)并擴充了2014年法案設定的成果框架指標，特別是結合聯合國統(tǒng)計委員會確定指標，對受援國實現2030年可持續(xù)發(fā)展目標的情況進行量化衡量，為評估可持續(xù)發(fā)展議程落實情況提供抓手。

將發(fā)展援助作為戰(zhàn)略工具的內核沒有改變

法案呈現出的時代性和創(chuàng)新性體現了法國對當前全球發(fā)展形勢和挑戰(zhàn)的研判，是其“積極主動”發(fā)展政策的延展，一定程度上體現了法國國家意志和對外戰(zhàn)略意圖。

法案延續(xù)了馬克龍政府在國際發(fā)展合作領域的積極姿態(tài)。馬克龍政府一直活躍于國際發(fā)展合作領域。2019年，法國擔任七國集團（G7）輪值主席國期間，就舉辦多場發(fā)展領域主場活動，如G7發(fā)展部長會議，第六屆全球抗擊艾滋病、結核病和瘧疾基金增資會議，氣候綠色基金增資會議等，積極引領國際發(fā)展問題，展現其有為政府形象。其核心關注點，一是呼吁通過發(fā)展援助促進“人”的發(fā)展，特別是加大對非洲薩赫勒等沖突地區(qū)的人道主義援助和發(fā)展投入;二是應對氣候變化，積極推動落實《巴黎協定》。2021年2月，法國外交部長發(fā)表署名文章《為我們的團結發(fā)展政策提供新的動力》指出，世界比以往任何時候都更需要國際合作，“應該與我們的伙伴一起建設這個世界，這是面對疫情危機的出路”。

法國發(fā)展援助有地緣博弈意圖，是其擴大全球影響力的工具。近年來，俄羅斯、土耳其等新興援助主體興起，在一定程度上削弱了法國在發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家的影響力。法國意識到，相較于其他傳統(tǒng)和新興援助國，其在發(fā)展援助領域有日漸式微之勢。法國希望通過該法案扭轉頹勢，加強地緣政治影響，“重回賽場”開展影響力競爭，重振法蘭西榮光。

新法案展現了法國對回應全球重大議題、推動2030年可持續(xù)發(fā)展議程的積極姿態(tài)，其資金承諾落實情況和援助體系改革走向值得持續(xù)關注。特別是今年10月，法非峰會在法國蒙彼利埃舉行，會上關于其對非援助的新動態(tài)也值得跟蹤。對于法國所謂的“大國危機感”，應該要認識到，國際發(fā)展合作是具有普惠性和包容性的領域，應體現和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，而不僅僅作為大國影響力和價值觀競爭的賽場。