龍琳

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一、新時期政府會計改革背景與重大意義

（一）改革背景

以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的原有預(yù)算會計標準體系，為我國財政資金運行管理和宏觀經(jīng)濟決策發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)作用。但隨著國家經(jīng)濟發(fā)展與財政預(yù)算管理體制改革的不斷深化，原有的政府會計已不適應(yīng)現(xiàn)代財政體制建立和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。“家底”不清、政府加強資產(chǎn)負債管理薄弱，不能如實反映政府運行成本，不利于科學(xué)評價政府職責(zé)履行與運行績效，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會計標準體系，不能準確提供政府會計核算、財務(wù)報告等信息等問題突出，為我國政府會計改革在國家治理層面上提出了客觀要求。

2014 年《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63 號，以下簡稱《改革方案》），要求在中央政府和省級政府執(zhí)行，省級政府負責(zé)進一步指導(dǎo)下級政府執(zhí)行。為我國政府會計改革提供了頂層設(shè)計，明確了改革的總體目標、主要任務(wù)、具體內(nèi)容、實施步驟等，規(guī)定在未來七年內(nèi)建立并完善權(quán)責(zé)發(fā)生制在基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告體系。同年，新修訂《預(yù)算法》第九十七條明確規(guī)定：各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。將“編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告”首次寫入《預(yù)算法》中，奠定了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的法律地位。從此，國家全面啟動了政府綜合財務(wù)報告的編制相關(guān)工作，政府會計改革從法律、制度層面得以明確深化。

（二）重大意義

隨著國家經(jīng)濟發(fā)展與各項改革的全面推進，政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧诵逻M展，公共財政體制不斷完善，財稅體制改革取得顯著成效，與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的政府運營與績效管理對政府會計制度及標準體系建立提出了現(xiàn)實要求。我國政府會計改革是基于政府會計規(guī)則的重大改革，其目標是通過建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準則體系，建立健全政府綜合財務(wù)報告編制辦法，適度分離政府財務(wù)會計與預(yù)算會計、政府財務(wù)報告與決算報告功能，清晰反映政府資產(chǎn)負債、收支成本等財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財政風(fēng)險提供支持。是國家經(jīng)濟發(fā)展與全面深化改革、政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府財務(wù)管理和預(yù)算管理水平、提高政府管透明度與公信力，創(chuàng)建節(jié)約型和人民滿意的服務(wù)型政府的現(xiàn)實需要。政府會計改革對建立現(xiàn)代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高政府公信力、維持財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，積極與國際會計規(guī)則接軌，具有重要而深遠的意義。2017 年財政部《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25 號，以下簡稱《制度》）發(fā)布，標志著政府會計制度正式出臺。

二、現(xiàn)行政府會計制度標準體系與變化創(chuàng)新

（一）政府會計標準體系

研究建立適應(yīng)國家現(xiàn)代財政治理需要的政府會計制度與標準體系，是全面貫徹黨的十八屆三中全會《決定》和《改革方案》關(guān)于政府會計改革重大戰(zhàn)略布置與具體實施。我國政府會計標準體系由政府會計基本準則、政府會計具體準則及應(yīng)用指南、政府會計制度基本組成。政府會計基本準則屬于“概念框架”，統(tǒng)馭政府會計具體準則和政府會計制度的制定，為政府會計實務(wù)操作提供處理基本原則，為政府財務(wù)報告提供基礎(chǔ)標準。以基本準則為依據(jù)，具體準則主要規(guī)定政府會計主體發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項的會計處理原則，應(yīng)用指南主要對具體準則的實際應(yīng)用做出操作性規(guī)定；會計制度主要規(guī)定政府會計科目及其使用說明、報表格式及編制說明等。會計準則與會計制度相互補充，共同規(guī)范政府會計，保證政府會計信息質(zhì)量。地勘事業(yè)單位除執(zhí)行基本準則、具體準則與會計制度有關(guān)規(guī)定外，2018 年，為有效指導(dǎo)地勘單位執(zhí)行政府會計制度，順利完成新舊制度執(zhí)行轉(zhuǎn)換與對接，財政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查事業(yè)單位執(zhí)行〈政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表〉的銜接規(guī)定的通知》（財會〔2018〕17 號）。

（二）變化創(chuàng)新

政府會計改革構(gòu)建了全新的政府會計制度標準體系，從制度統(tǒng)領(lǐng)、政府會計基本要素，到政府會計報告，分步研究制定，廣泛征求意見，從框架到內(nèi)容，從方向指引到具體操作，逐步構(gòu)建完善，改革創(chuàng)新成效顯著：一是構(gòu)建了政府會計制度標準體系，統(tǒng)一了政府會計制度、預(yù)算口徑，整合行業(yè)會計制度，保證業(yè)務(wù)核算的一致性、規(guī)范性，增加了政府會計信息可比性。二是適應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化，同國際接軌、縮短差距的新形勢需要，構(gòu)建了全新的會計核算體系，推動政府全責(zé)發(fā)生制成本核算理念建立，更加真實準確反映政府資產(chǎn)價值與運行成本，實施“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告”政府會計核算模式。三是完善政府會計功能，增強“財務(wù)會計”功能，在“財務(wù)會計”核算中全面引入了“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，完善了財務(wù)會計要素的核算內(nèi)容，明確了相應(yīng)會計確認與計量方法，促進權(quán)責(zé)與全成本運行、績效銜接掛鉤。為未來政府會計監(jiān)督框架構(gòu)成提供必要條件。四是調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算會計核算，改進預(yù)算會計功能。五是整合了基建會計核算，統(tǒng)一會計核算，不再單獨建賬。六是完善了報表體系和結(jié)構(gòu)，形成了政府財務(wù)會計報告與預(yù)算會計報告適度分離與在效銜接的“雙報告”體系與“3+5會計要素”結(jié)構(gòu)。七是增強了制度的可操作性，通過應(yīng)用指南與制度說明、補充規(guī)定對操作規(guī)程與通用業(yè)務(wù)核算進行詳解與列示舉例，確保操作落地。

三、新制度實施對地勘單位的影響

（一）對財務(wù)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響

現(xiàn)行的政府會計制度標準體系以共公管理理論和受托化理理論為基礎(chǔ)，以“決策有用”“受托責(zé)任履行”為主流觀點，形成了我國“雙目標導(dǎo)向”理念指引，與國際上雙功能政府會計報告相似的雙報告結(jié)構(gòu)，滿足政府財務(wù)會計報告與預(yù)算會計報告使用者信息需求。這與原有地勘單位只提供單一的年度決算報告存在較大差異。從制度標準體系分析，政府會計基本假設(shè)借鑒了企業(yè)會計準則基本假設(shè)，更便于地勘事業(yè)單位對不確定性業(yè)務(wù)事項判定處理。進一步完善細化了成本核算業(yè)務(wù)處理功能，增強預(yù)算會計管理功能，在這一點上與其他行政事業(yè)單位存在區(qū)別。政府會計核算與預(yù)算監(jiān)管并駕齊驅(qū)，對財務(wù)會計的過程治理與預(yù)算執(zhí)行、績效治理、信息治理與風(fēng)險防治有效銜接提出了更高的質(zhì)量要求。而外部監(jiān)管與政策激勵為促進地勘單位會計體系有序轉(zhuǎn)型提供了不可缺少的外部推力。二維目標要求、3+5 要素構(gòu)成與多元化信息結(jié)構(gòu)，必須提供合理的理論與和技術(shù)支撐體系從而得以完成。目前地勘單位面對的困難是一維目標會計核算模式如何順利改造，圍繞二維目標實現(xiàn)的四個層面治理結(jié)構(gòu)的建立完善。

（二）對信息質(zhì)量標準體系建設(shè)的影響

全球信息化高速發(fā)展與我國信息技術(shù)的進步，為地勘單位信息化管理發(fā)展建立良好的外部環(huán)境。提高管理實效需要單位各部門、單位與上級管理部門和各方信息使用者之間建立暢通的溝通渠道和有效的關(guān)聯(lián)機制。地勘單位會計信息是單位與外部信息使用者決策、監(jiān)督與管理的基礎(chǔ)信息資源，應(yīng)得到有效的利用和科學(xué)管理?，F(xiàn)行政府會計制度標準為會計信息質(zhì)量提出了必須達到的最低標準，即真實可靠、全面、相關(guān)、準確、可比、可理解與不限于法律形式。政府會計制度標準從會計基本假設(shè)條件、會計要素確認、會計記錄與計量、政府會計報告五個層面對會計信息記錄計量作出基本定義，首次建立了我國政府會計信息統(tǒng)一、完善、科學(xué)的質(zhì)量標準體系，為提高地勘單位會計信息質(zhì)量與管理水平，提升行業(yè)監(jiān)督管理效益，推動國家治理水平現(xiàn)代發(fā)揮更大功效。

（三）對地勘單位會計核算模式重建產(chǎn)生重大影響

新制度執(zhí)行將推動地勘單位從執(zhí)行原有《國有地勘單位會計制度》的單一核算模式，向新制度推動下的雙重會計核算模式轉(zhuǎn)型，地勘單位會計核算與以往相比復(fù)雜程度與工作量加大。新會計制度擴大并完善了核算范圍、增加與細化會計核算內(nèi)容，如將單位基建投資核算并入單位統(tǒng)一核算賬套，增加了預(yù)計負債、受托代理負債等核算內(nèi)容，在資產(chǎn)管理方面增加了專用資金、往來款項、基建投資核算等，強化完善了單位資產(chǎn)管理。原有制度執(zhí)行與新制度執(zhí)行有效銜接要求原會計科目結(jié)轉(zhuǎn)、歸并或分列到新政府會計科目，同時增加了現(xiàn)金流量管理，同一經(jīng)濟業(yè)務(wù)采用財務(wù)會計與預(yù)算會計“平行記賬”規(guī)則，而同一業(yè)務(wù)內(nèi)容在財務(wù)會計核算與預(yù)算會計核算列入的同類會計科目級次會產(chǎn)生不同，核算內(nèi)容也存在差異。如費用支出類科目核算要求對業(yè)務(wù)活動劃分更加細化，財務(wù)會計費用科目設(shè)置了“業(yè)務(wù)活動費”“單位管理費”“經(jīng)營費用”“資產(chǎn)處置費”“其他費用”等科目，并要求按項目、服務(wù)或活動類別、支付對象等進行明細核算；而預(yù)算支出類科目設(shè)置了“事業(yè)支出”“經(jīng)營支出”“其他支出”等科目，并要求按具體項目實際發(fā)生的現(xiàn)金流出進行明細核算。新制度執(zhí)行對地勘單位財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、制度全面掌握與熟練運用、綜合能力提出了更高要求。

（四）對地勘行業(yè)和績效管理帶來重大影響

財務(wù)會計功能引入有利于地勘單位全成本費用精細化管理，權(quán)現(xiàn)發(fā)生制成本核算信息數(shù)據(jù)將為地勘單位績效考核與行業(yè)動態(tài)監(jiān)管與業(yè)務(wù)指導(dǎo)提供更加真實、準確、合理與可比性更高的財務(wù)信息數(shù)據(jù)?？梢源蟠蠼档凸芾磉\行成本與信息不完全帶來的決策損失、增強風(fēng)險防控能力。有利于地勘單位有效控制并合理匹配財務(wù)資源，促進資源投入綜合效益不斷提高。政府會計要素確認與計量、會計科目設(shè)置將直接影響到地勘行業(yè)統(tǒng)計指標設(shè)定、信息數(shù)據(jù)分析結(jié)構(gòu)與信息整合，隨著信息大數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢的顯現(xiàn)，有利于促進地勘行業(yè)績效管理應(yīng)用水平與效益提高。

四、應(yīng)對建議

2019 年是地勘事業(yè)單位執(zhí)行政府會計制度的第一年，但時至今日2021 年，仍有部分問題需要作進一步強調(diào)。為做好新舊制度有效銜接工作，各單位應(yīng)做好細致的財產(chǎn)清查和財務(wù)清理工作，準確掌握單位資產(chǎn)負債與財務(wù)運行總體狀況，做到財務(wù)信息銜接準確無誤。同時重視加強新制度學(xué)習(xí)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高地勘單位財務(wù)人員工作能力與業(yè)務(wù)水平，財務(wù)人員應(yīng)努力學(xué)習(xí)、全面準確地掌握新制度要求，提升財務(wù)管理理念，更好地適應(yīng)政府會計改革與會計核算“雙目標”實現(xiàn)。地勘單位應(yīng)重視新會計信息標準與信息質(zhì)量建設(shè)，新制度核算體系要求地勘單位財務(wù)信息系統(tǒng)軟件對納入財政預(yù)算管理的收支業(yè)務(wù)進行“平行記賬”，實現(xiàn)“雙分錄”“雙功能”，財務(wù)管理信息系統(tǒng)應(yīng)結(jié)合新制度要求與單位管理實際情況，進行規(guī)范有序地調(diào)整、完善與更新，在保證新制度要求的兩種核算模式系統(tǒng)運行順利的同時，結(jié)合單位內(nèi)控體系建設(shè)，讓地勘經(jīng)濟管理與會計管理深度融合發(fā)展，不斷健全完善的財務(wù)信息統(tǒng)計、分析與預(yù)決策、監(jiān)督功能，提高信息技術(shù)支撐與財務(wù)管理智能化水平，增強管理效益，加強信息運行安全監(jiān)管，在滿足政府會計信息多層次與多元化需求內(nèi)在目標的同時，有序推進財務(wù)信息公開透明程度，為更廣泛的利益相關(guān)者參與管理監(jiān)督提供支持保障。地勘行業(yè)管理、績效管理應(yīng)適應(yīng)新制度要求，做好地勘行業(yè)統(tǒng)計指標與績效考核指標體系修訂完善，在“統(tǒng)一的會計核算指標”框架下，做好大數(shù)據(jù)集成分析與應(yīng)用，為地勘行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)建全新的治理形態(tài)。地勘單位由于行業(yè)特殊性，擁有資產(chǎn)龐雜多樣、管理方式存在較大差異，各單位應(yīng)加強資產(chǎn)管理，健全資產(chǎn)管理制度與清查機制，落實崗位責(zé)任，完善資產(chǎn)記錄、實物管理、定期清查、核對等具體措施，確保財實、賬卡、財財相符，資產(chǎn)信息準確完整，為下一步資產(chǎn)制度完善執(zhí)行奠定良好基礎(chǔ)。