〔摘要〕現(xiàn)代社會治理的主體正從政府“單中心”模式向多元治理主體格局轉(zhuǎn)化，基層社區(qū)多元主體共同參與治理格局已成為時代的潮流。公共危機應(yīng)對中要實現(xiàn)多元治理主體的協(xié)同高效，就要理順社區(qū)多元治理主體的關(guān)系，明確各類治理主體的角色定位，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的機制體系，促進(jìn)多元主體治理活動的有序高效，實現(xiàn)社區(qū)和諧共治和治理效率的最優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕社區(qū)；多元治理主體；公共危機；協(xié)同性

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編碼〕2096-8442（2021）05-0048-04

〔基金項目〕浙江省委黨校中特中心第二十二批規(guī)劃課題“戰(zhàn)‘疫’視角下提升社區(qū)治理主體協(xié)同性研究”（ZX22193），主持人朱正剛。

協(xié)同治理是指處于同一治理網(wǎng)絡(luò)中的多元治理主體間通過共同協(xié)商、達(dá)成共識、協(xié)調(diào)行動，形成彼此合作、相互促進(jìn)的關(guān)系，最終實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的有序性和治理結(jié)果的高效性。社區(qū)是基層公共治理的主陣地。當(dāng)前，社區(qū)治理呈現(xiàn)出多元主體協(xié)同參與治理公共事務(wù)的趨勢，主要包括基層黨組織、基層政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)內(nèi)社會自治組織和社區(qū)居民等治理主體。社區(qū)治理必須提升其各類治理主體的協(xié)同性，尤其是在公共危機中，社區(qū)多元治理主體的協(xié)同化是應(yīng)對危機、高效治理的首要條件。當(dāng)公共危機發(fā)生時，發(fā)揮社區(qū)多元治理主體各自優(yōu)勢和作用，實現(xiàn)多元聯(lián)動治理、多中心協(xié)同治理，能夠保證治理主體有序互動，達(dá)到多元治理主體的協(xié)同高效，實現(xiàn)社區(qū)和諧共治。

一、明確社區(qū)治理責(zé)任，劃清各類治理主體的權(quán)限、領(lǐng)域和邊界

公共危機中社區(qū)治理起著非常重要的作用，但在治理實踐中仍然存在以下問題：社區(qū)治理主體缺位，各主體無序參與，行政機構(gòu)干預(yù)過多，社區(qū)治理的主體缺乏參與的積極性、主動性。要解決上述問題，實現(xiàn)在公共危機應(yīng)對中基層社區(qū)治理的協(xié)調(diào)、高效，首先就要理順社區(qū)多元治理主體的關(guān)系，明確各類治理主體各自的角色定位，構(gòu)建權(quán)責(zé)合理的機制體系，尤其是要明確在公共危機發(fā)生時各類治理主體在危機治理中的權(quán)限、領(lǐng)域和邊界，進(jìn)而確保多元主體治理活動的有序高效。

（一）發(fā)揮基層政府在公共危機中的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的功能

現(xiàn)代社會基層治理是一個多元主體共同參與治理的模式。基層政府作為社區(qū)治理主體的“一維”，正向多元治理主體共同參與的“多維”轉(zhuǎn)變。然而，這種模式并非僅僅是多個主體在治理中的簡單相加，即絕不是簡單地在理性官僚制政府模式下機械地塞進(jìn)一些民主化的改革成分——回應(yīng)性、參與性等，并不能直接產(chǎn)生共治的整體性效應(yīng)，而是應(yīng)該尋找一種共治的關(guān)系體系。一方面，基層政府應(yīng)對公共危機的重點工作應(yīng)是制定科學(xué)合理的突發(fā)事件管理預(yù)案，強化社區(qū)治理資源的整合、配置，搞好社區(qū)工作人員隊伍建設(shè)等，并對各類治理主體具有指導(dǎo)、幫助、協(xié)調(diào)的義務(wù)。在應(yīng)對公共危機時，基層政府既要聚焦即時的風(fēng)險，也要加強對未來風(fēng)險的研判，從整體上明晰危機發(fā)展的方向和局面，確保危機發(fā)生時社會的有序穩(wěn)定，支持社區(qū)各類治理主體參與危機應(yīng)對，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好社區(qū)各類治理主體之間的關(guān)系，并保障其連續(xù)性和有序化，防止因“合作困境”導(dǎo)致的社區(qū)無治，或者多頭治理無效的情況出現(xiàn)。另一方面，基層政府在不隨意干預(yù)社區(qū)自治事項的前提下，可以利用自身的公權(quán)優(yōu)勢和政府的公信力，憑借自身在共治體系中的主導(dǎo)作用，推動社區(qū)各類治理主體間建立信任關(guān)系。同時，在公共危機中，基層政府要摒棄原來行政命令式的社區(qū)監(jiān)管方式，有效發(fā)揮對社區(qū)各類治理主體間協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，協(xié)調(diào)社區(qū)各類治理主體之間的關(guān)系，督促和監(jiān)督各類主體發(fā)揮其最大功能。

（二）發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的政治保證、組織保證作用

2020年，習(xí)近平總書記在湖北省武漢市考察疫情防控工作時指出，抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。他還多次強調(diào)社區(qū)黨組織在疫情防控中的重要作用，要求充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，讓黨旗在每一個防疫陣地上高高飄揚，所有社區(qū)都成為疫情防控的堅強堡壘。實際上，習(xí)近平總書記就是強調(diào)在公共危機應(yīng)對中，基層黨組織要發(fā)揮好政治保證、組織保證的作用。在公共危機發(fā)生時，一方面，社區(qū)黨組織要善于運用系統(tǒng)思維，把握基層社會治理全局和方向，把自身定位由“劃槳者”轉(zhuǎn)為“掌舵者”，找準(zhǔn)在公共危機治理中的重點、難點、堵點、痛點，整合起各類治理主體力量，共同提升公共危機治理效能；另一方面，基層黨組織要站在危機的第一線指揮，發(fā)揮組織優(yōu)勢，有條不紊而又及時有效地調(diào)兵遣將，從容不迫應(yīng)對危機，做到哪里有“急、難、險、重”，哪里就有黨組織堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)，哪里就有黨員的率先垂范。同時，還要發(fā)揮社區(qū)黨員在社區(qū)治理中的先鋒模范和積極推動作用，夯實黨組織在社區(qū)的群眾基礎(chǔ)。黨員干部要沉下去、到群眾中去，要做好群眾的服務(wù)和穩(wěn)定工作，調(diào)動起群眾參與的積極性，形成危機應(yīng)對合力。

（三）尊重社區(qū)居委會自治主體鮮明的自治性

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》都對社區(qū)居民委員會的保障作出了具體規(guī)定，明確了社區(qū)居民委員會是依法實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，是一個介于政府和企業(yè)之外的獨立的社會組織系統(tǒng)，而不是政府在居民區(qū)的工作機構(gòu)。基層政府要充分認(rèn)識和尊重社區(qū)居委會這一自治主體鮮明的自治性，明確社區(qū)居委會的主要職能是社會管理，基層政府對其僅是指導(dǎo)關(guān)系。尤其是在開展基層治理工作時，社區(qū)內(nèi)各類自治組織和活動團隊（如小區(qū)業(yè)委會等）要由社區(qū)居民直接依法選舉產(chǎn)生，基層政府不得干預(yù)。社區(qū)居委會要積極引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)各類社會自治組織和社區(qū)居民有序參與社區(qū)共治，鼓勵社區(qū)居民團結(jié)友愛、奉獻(xiàn)有為。同時，要不斷完善社區(qū)服務(wù)體系、社會保障體系，將社區(qū)居民自治工作與事務(wù)性工作完全分離，把民事糾紛調(diào)解工作、人口普查任務(wù)、特困戶和低保對象調(diào)查摸底等社會事務(wù)工作，交給政府相關(guān)職能部門或社會中介組織承擔(dān)，讓社區(qū)居民委員會集中精力組織社區(qū)居民開展自治活動，充分發(fā)揮社區(qū)居民自治功能。

二、增強社區(qū)自治功能，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各類治理主體的作用

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和公眾素質(zhì)的不斷提升，社區(qū)居民委員會、社區(qū)內(nèi)各類社會自治組織（如小區(qū)業(yè)主委員會、居民代表會、居民議事會、各類社會組織團體、志愿者服務(wù)隊、專業(yè)社工機構(gòu)等）和社區(qū)居民參與社區(qū)治理的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督等重要環(huán)節(jié)，成為加強社區(qū)治理的一個趨勢。

（一）充分發(fā)揮社區(qū)居民委員會自身的主動性、積極性

危機發(fā)生時，社區(qū)居民委員會是最先知曉、最先上報、最先應(yīng)對的主體。在應(yīng)對公共危機事件的時，社區(qū)居民委員會應(yīng)當(dāng)主動接受基層政府的指導(dǎo)，利用自身所擁有的資源優(yōu)勢和治理便利條件，積極參加危機應(yīng)對工作。一方面，社區(qū)居民委員會要與轄區(qū)內(nèi)的各類社會自治組織、志愿者、小區(qū)物業(yè)管理者等及時聯(lián)系，了解各方在危機中的所能與所為，調(diào)動各方積極性、主動性，發(fā)揮其所長，第一時間協(xié)調(diào)高效地應(yīng)對危機。另一方面，社區(qū)居民委員會要及時整合、充分共享公共危機事件的相關(guān)信息，形成下情上達(dá)、政令暢通的工作網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化、過程透明化、權(quán)責(zé)匹配化、承諾公開化、服務(wù)精細(xì)化，實現(xiàn)社區(qū)危機治理的協(xié)同高效。

（二）充分認(rèn)識社區(qū)內(nèi)的各類社會自治組織重要性

在公共危機中，社區(qū)內(nèi)各類社會自治組織能夠彌補社區(qū)治理中的“市場失靈”缺陷，利用其所掌握的社會資源和自身的功能特性，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢對應(yīng)對公共危機提供專業(yè)咨詢、專業(yè)服務(wù)、公共救助，實現(xiàn)保護(hù)公共利益、協(xié)調(diào)公共關(guān)系、維護(hù)公共秩序的目的，以最大可能實現(xiàn)社區(qū)的協(xié)同性治理。因而，在日常工作中，基層政府要有意識地孵化培育本地區(qū)所需的各類社會組織，注重匯聚社區(qū)共同利益，凝聚共同價值取向，培育其公益性、服務(wù)性、互助性。這樣，在危機發(fā)生時，社區(qū)的各類社會自治組織才能夠積極、主動、及時地參與實施對社區(qū)公共危機的化解和救援，優(yōu)化本社區(qū)治理效能，不斷提升社區(qū)應(yīng)對危機的能力和水平。

（三）提升社區(qū)居民自治主動性、積極性

社區(qū)居民不斷增強參與社區(qū)建設(shè)的主人翁意識，提高參與自治的積極性和主動性，有利于社區(qū)居民自治組織實現(xiàn)“三治”（即自我管理、自我教育、自我服務(wù)），能夠有效維護(hù)社區(qū)居民的自身利益。首先，要在社區(qū)建設(shè)中通過網(wǎng)絡(luò)宣傳、小區(qū)鄰里間的活動、應(yīng)急演練等方式，培養(yǎng)居民的公共參與意識，強化對他們的危機應(yīng)對、公共責(zé)任意識和自治意識的培育，引導(dǎo)居民實現(xiàn)自治。其次，要培塑居民社區(qū)認(rèn)同和歸屬感。通過宣傳發(fā)動、引導(dǎo)教育、舉辦活動等方式開展群體性活動，整合不同人群的社區(qū)需求和利益訴求，形塑社區(qū)治理的共同體情懷，增進(jìn)居民間交流溝通，在社區(qū)形成互相體諒包容、相互幫助良好氛圍，使社區(qū)真正成為一個“生活的共同體”“社會的共同體”“文化的共同體”“精神的共同體”。

三、理順社區(qū)治理體系，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格共建共治作用

在社會治理的實踐中，建制化的社區(qū)是最基層的單元格，是居民實行自治的主要平臺，社區(qū)治理的水平將直接關(guān)系到居民的獲得感和幸福感。因此，理順社區(qū)治理體系、打造人民滿意的社區(qū)意義重大。

（一）明確各類治理主體在社區(qū)治理體系中的工作重點

社區(qū)治理體系中，各類治理主體應(yīng)該各司其職，各負(fù)其責(zé)。尤其是在公共危機發(fā)生時，任何單一治理主體的單打獨斗都不可能應(yīng)對自如，基層政府也無法短時間內(nèi)有效解決所有復(fù)雜、多變的公共危機事件。因此，要明確基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)各類自治組織、社區(qū)居民等治理主體的各自工作重點?；鶎诱卦诮y(tǒng)籌，社區(qū)居委會重在服務(wù)，社區(qū)內(nèi)各個自治組織重在協(xié)調(diào)，社區(qū)居民重在參與。首先，要實現(xiàn)基層政府和社區(qū)居委會之間職責(zé)清晰、分工明確、用權(quán)有責(zé)、權(quán)責(zé)一致?；鶎诱苊獬蔀椤盁o限責(zé)任”主體，要明確工作重點，做好統(tǒng)籌工作；社區(qū)居委會也要把“自己的孩子抱回家”，做好服務(wù)居民的工作。當(dāng)公共危機發(fā)生時，社區(qū)所需要的公共管理和服務(wù)才能找到各自主體，真正實現(xiàn)危機的有效應(yīng)對。其次，居委會要自覺承擔(dān)起促進(jìn)多元主體合作共治的職責(zé)。社區(qū)居委會可以組織社區(qū)各類自治組織參與社區(qū)治理，提升社區(qū)公共服務(wù)供給能力以及綜合治理能力。最后，社區(qū)各治理主體要建立有效溝通?；鶎诱蜕鐓^(qū)居委會、社區(qū)各類自治組織和社區(qū)居民等各類治理主體之間日常要彼此認(rèn)同、有效溝通、相互協(xié)作，努力實現(xiàn)社區(qū)的有序、和諧、可持續(xù)發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格共建共治作用

社區(qū)是政府實施社會管理的“終端”，社區(qū)網(wǎng)格化治理則是基層社會治理模式的有益探索。要逐步建立并且利用好“街道—社區(qū)—網(wǎng)格長—網(wǎng)格員”四級網(wǎng)格機制，構(gòu)建“縱向到底，橫向到邊”的四級網(wǎng)格治理服務(wù)新模式，做到分工明確，責(zé)任到人。每個社區(qū)網(wǎng)格都要配備一名網(wǎng)格員，主要承擔(dān)日常社情民意的收集、安全隱患的排查、鄰里矛盾的調(diào)解等職責(zé)。在公共危機發(fā)生時，網(wǎng)格員們應(yīng)及時了解并上報社區(qū)情況，成為應(yīng)對公共危機工作中的“千里眼”和“順風(fēng)耳”。同時，要完善組織架構(gòu)，形成“便民惠民”網(wǎng)格服務(wù)體系，對于群眾的“急難愁盼”，實施社區(qū)吹哨機制，各部門響應(yīng)報到及時解決，形成聯(lián)合聯(lián)動共建共管的氛圍。此外，實行“平戰(zhàn)結(jié)合”應(yīng)急演練策略時要加強演練，確保危機發(fā)生時，各主體能夠臨危不亂、應(yīng)對自如。

（三）整合壯大社區(qū)服務(wù)平臺

首先，要利用各級政府推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、促進(jìn)政務(wù)信息縱橫貫通的契機，發(fā)揮好數(shù)字改革的成效，打破“信息孤島”現(xiàn)象，實現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、應(yīng)用通”信息系統(tǒng)共享交換，建立一個系統(tǒng)集成、內(nèi)容全面、數(shù)據(jù)精準(zhǔn)的綜合管理服務(wù)大平臺。通過充分利用大數(shù)據(jù)信息和人臉識別、智能安防等高科技手段，開展智能化服務(wù)，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水平。其次，要構(gòu)建立體型志愿者體系，大力培育社區(qū)公共文化。通過組織和發(fā)動各類志愿團體和個人壯大志愿者隊伍，建立志愿者網(wǎng)絡(luò)，吸納志愿者參與“和諧、幸福、平安、生態(tài)、智慧社區(qū)”建設(shè)，平時養(yǎng)之有素，公關(guān)危機發(fā)生時可以召之即來，來之能戰(zhàn)。

黨的十九大報告將加強社區(qū)治理體系建設(shè)作為新時代社會治理和社區(qū)治理的戰(zhàn)略任務(wù)提高到一個新的歷史高度，提出要打造共建共治共享的社會治理格局，要求加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆五中全會提出完善共建共治共享的社會治理制度。社區(qū)作為基層治理的基本單元以及居民生活的共同體，提升社區(qū)治理主體在公共危機中的協(xié)同性是構(gòu)建全民共建共治共享社會治理格局的重中之重，其效果直接決定著社區(qū)治理的成效和水平。新時代，要積極主動地協(xié)調(diào)好社區(qū)治理多元主體關(guān)系，把區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理有機結(jié)合起來，發(fā)揮“最多跑一次”機制的協(xié)調(diào)作用，落實好網(wǎng)格化管理措施，形成跨部門、跨層級、跨區(qū)域的基層社會治理體系和協(xié)同機制，為推動公共危機應(yīng)對中的社區(qū)治理創(chuàng)新貢獻(xiàn)力量。

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責(zé)任編輯董軍