晏秦 劉海蘭

（1 上海市長寧區(qū)規(guī)劃和自然資源局 上海 200050； 2 上海尋夢信息技術(shù)有限公司 上海 200050）

當(dāng)下，檔案事業(yè)正在經(jīng)歷著從“國家模式”向“社會模式”的轉(zhuǎn)變，檔案治理成為檔案事業(yè)變革的現(xiàn)實需求，社會力量逐漸成為檔案事務(wù)管理的重要主體。在此背景下，確定檔案行政管理部門如何“自處”，擔(dān)當(dāng)何種角色，承擔(dān)何種職能，成為提升檔案治理能力的關(guān)鍵之處。元治理理論主張政府在公共治理中處于“同輩中的長者”的特殊權(quán)力和主導(dǎo)地位，十分契合當(dāng)下檔案事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，為檔案行政管理部門在當(dāng)前背景下的角色定位提供了有益參考。本文基于元治理理論，對檔案行政管理部門的角色定位進(jìn)行探析，提出檔案行政管理部門元治理能力提升的相應(yīng)策略，以期促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展的治道變革。

1 元治理理論的內(nèi)涵

元治理又稱“后設(shè)治理”和“治理的治理”，最早由英國學(xué)者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）在1997年提出，其意為“協(xié)調(diào)不同形式的治理，并確保它們之間最小限度的結(jié)合”。后來，他把“元治理”表述為:“治理條件的組織準(zhǔn)備”，關(guān)涉的是“科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理三種治理方式的組合，以期達(dá)到其參與者認(rèn)為是最好的結(jié)果。在治理主體方面，元治理不可混同于建立一個至高無上的、一切治理安排都要服從的政府，相反，政府承擔(dān)的是設(shè)計制度和提出遠(yuǎn)景設(shè)想的任務(wù)。它們不僅促進(jìn)各個領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協(xié)調(diào)。[1]路易斯·慕利門（Louis Meuleman）認(rèn)為“元治理”是“一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段，通過設(shè)計和管理科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理三種治理模式的完美組合，以期實現(xiàn)對公共部門機構(gòu)的績效負(fù)有責(zé)任的元治理者看來是最好可能的后果”。[2]索倫森（Sorensen）認(rèn)為“元治理是間接形式的自上而下的治理，并提出四種元治理的方式：自我建構(gòu)的方式，即塑造政治、經(jīng)濟(jì)和制度等自我治理的環(huán)境；故事敘述的方式，即利用社會建構(gòu)的方法，致力于集體認(rèn)同的構(gòu)建和共同利益共享的愿景；建立和促進(jìn)自治機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)的方式，例如通過激勵機制、財務(wù)和行政行為等途徑；參與的方式，元治理者僅是諸多集體協(xié)商解決共同問題的角色之一?！盵3]元治理理論在治理理論基礎(chǔ)上強調(diào)國家(政府)在治理中的重要作用，“雖然治理機制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和意識形態(tài)職能，但國家(政府)還是要保留自己對治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力?！盵4]治理與元治理的本質(zhì)區(qū)別在于，“前者強調(diào)政治組織脫離政府和國家的過程，而后者則明確注重保證政府在治理制度中的影響力、指揮力和控制力的實踐和過程。在元治理中，政府的作用主要表現(xiàn)為遠(yuǎn)景規(guī)劃、規(guī)則制定、目標(biāo)確立和行動協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)自組織和治理主體的發(fā)展，既達(dá)到元治，又不破壞自治。”[5]

從以上研究可以看出，元治理是對治理理論的修正和完善，其核心要義就是在社會力量參與的背景下，強調(diào)政府仍占據(jù)主導(dǎo)地位，是不可缺席的角色，只是角色必須進(jìn)行些許調(diào)整而已。當(dāng)前，在檔案事業(yè)發(fā)展過程中，社會力量逐漸參與到檔案事務(wù)發(fā)展中來，但是社會主體仍未發(fā)育成熟，檔案行政管理部門仍然占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。在此背景下，元治理理論對于指導(dǎo)檔案行政管理部門角色定位的確定具有很強的適用性。

2 元治理理論指導(dǎo)下檔案行政管理部門的角色定位

在社會多元主體參與的背景下，檔案行政管理部門應(yīng)做好“確權(quán)”“分權(quán)”“放權(quán)”和“讓權(quán)”，定位好自身的角色，本著“有所為、有所不為”的原則，只承擔(dān)那些必須由自己負(fù)責(zé)的檔案事務(wù)，其他檔案事務(wù)則讓位于社會主體的參與。在元治理理論指導(dǎo)下，檔案行政管理部門應(yīng)承擔(dān)元治理角色，擔(dān)當(dāng)“同輩中的長者”，發(fā)揮主導(dǎo)作用。新公共服務(wù)理論家登哈特夫婦從三個方面對元治理角色進(jìn)行了歸納:第一，需為治理綜合系統(tǒng)確立法律規(guī)則和政治規(guī)則；第二，幫助解決網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部或網(wǎng)絡(luò)之間的資源分配和依賴問題；第三，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)控以確保民主和社會公平原則的維護(hù)。[6]具體來說，檔案行政管理部門的元治理角色主要表現(xiàn)為主導(dǎo)者而非壟斷者、掌舵者而非劃槳者、引導(dǎo)者而非管理者、監(jiān)督者而非旁觀者。

2.1 主導(dǎo)者而非壟斷者

元治理理論主張擯棄政府“安排一切”的地位，回歸“同輩中的長者”角色。在元治理理論視角下，檔案行政管理部門與社會主體的關(guān)系應(yīng)是“同輩中的長者”，應(yīng)由傳統(tǒng)的“壟斷者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲗?dǎo)者”角色。這一方面意味著檔案行政管理部門與社會主體之間應(yīng)該是平等的。新公共服務(wù)的代表人物登哈特曾經(jīng)指出，“當(dāng)你擁有這條船的時候，不要忘記了這條船的主人是誰。”人民是歷史的創(chuàng)造者，是歷史發(fā)展和社會進(jìn)步的主體力量。《中華人民共和國憲法》（2018年修正）第二條明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！睓n案行政管理部門應(yīng)充分認(rèn)識到主導(dǎo)不是壟斷和統(tǒng)治，要平等對待社會主體，協(xié)同參與檔案事務(wù)。另一方面意味著檔案行政管理部門要承擔(dān)著更多的責(zé)任而不是掌握著更大的權(quán)力。檔案行政管理部門下放部分權(quán)力的同時有責(zé)任通過提供政策和制度保障和輔助社會力量參與檔案事務(wù)。尤其是要發(fā)揮好“最后一著”的作用，推動檔案事業(yè)的發(fā)展。社會組織、公民等社會主體參與檔案事務(wù)過程中，也會出現(xiàn)利益沖突，尤其是在檔案事務(wù)重要決策過程中，檔案行政管理部門要充分發(fā)揮好“最后一著”的作用，善于平衡各方利益，避免各主體因為自身利益而損害彼此間的“信任”。此外，當(dāng)社會參與網(wǎng)絡(luò)失敗的時候，檔案行政管理部門有責(zé)任及時切回傳統(tǒng)的層級治理模式來解決突發(fā)狀況，以此推動檔案事業(yè)發(fā)展。

2.2 掌舵者而非劃槳者

元治理理論主張政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色和發(fā)揮重要作用，重新厘定自身的職能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理方式，“掌舵而不是劃槳”。在元治理理論視角下，檔案行政管理部門應(yīng)由傳統(tǒng)的“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變。這要求檔案行政管理部門不必事必躬親大包大攬，而是處理好自身的核心業(yè)務(wù)，明確自身之于多元主體參與的“權(quán)力清單”，履行好自己所承擔(dān)的責(zé)任，真正“還權(quán)、賦能、歸位”于社會主體。檔案行政管理部門可以將部分微觀管理職能讓渡給檔案中介組織。當(dāng)前，隨著檔案機構(gòu)改革的開展，政事分開得以實現(xiàn)，為檔案學(xué)會等檔案中介組織的發(fā)展提供了良好契機。如廣東省檔案學(xué)會已經(jīng)實現(xiàn)了政社分開，改革成為自負(fù)盈虧的社會組織。檔案行政管理部門可以將“檔案專業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育、檔案科學(xué)知識普及、檔案學(xué)術(shù)研究和決策咨詢等部分職能交由檔案學(xué)會承擔(dān)，從而集中力量做好檔案工作規(guī)劃、政策制度標(biāo)準(zhǔn)制定、業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)等宏觀管理方面的工作?！盵7]檔案行政管理部門應(yīng)增強統(tǒng)籌規(guī)劃、決定檔案事業(yè)發(fā)展方向、制定公共政策等總攬全局的能力。值得注意的是，作為掌舵者，檔案行政管理部門應(yīng)加強檔案事務(wù)決策系統(tǒng)的開放，促進(jìn)社會主體參與檔案事務(wù)決策?！皺n案事務(wù)決策系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)對全局性和重大的事務(wù)作出決策，能否開放以及開放的程度關(guān)系著社會力量在運行系統(tǒng)中的話語權(quán)和積極性，因此，只要不影響國家利益，應(yīng)確保較大程度的開放?！盵8]檔案部門可以通過召開聽證會、專家咨詢會等方式，暢通社會參與檔案事務(wù)決策的渠道。如在2016年，國家檔案局就是否取消“對出賣、轉(zhuǎn)讓集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的審批”和“對贈送、交換、出賣國家所有檔案的復(fù)制件的審批”兩項行政許可事項進(jìn)行聽證，向全社會邀請了15位代表參加聽證會[9]。

2.3 引導(dǎo)者而非管理者

元治理理論是“一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段（方法）”，強調(diào)“不是要建構(gòu)一個控制一切的全能型政府，而是要合理定位政府職能，協(xié)調(diào)社會各種組織和力量，引導(dǎo)不同社會主體之間協(xié)作互助，達(dá)成共同的治理目標(biāo)，為社會提供更好的公共服務(wù)?！盵10]元治理理論視角下，檔案行政管理部門應(yīng)積極組織、鼓勵、引導(dǎo)、幫助社會組織和公民個人參與檔案事務(wù)管理，由傳統(tǒng)高高在上的“管理者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣α繀⑴c檔案事務(wù)的培育者、引導(dǎo)者、激勵者和幫助者角色。當(dāng)前，從個人、家庭到社群，參與檔案事務(wù)管理的需求日益強烈，但是不應(yīng)忽視的是，社會主體發(fā)育仍不成熟，公民建檔管檔的力量較弱，仍然需要檔案行政管理部門發(fā)揮引導(dǎo)作用，輔導(dǎo)社會力量積極參與檔案事務(wù)管理，況且“在任何社會中，政府有不可替代的社會功能，政府是發(fā)動、引導(dǎo)、激勵和監(jiān)管各種社會組織合作的重要力量。”[11]具體來說，作為社會主體參與的引導(dǎo)者，第一，加強社會參與的廣泛宣傳。在社會力量參與檔案事務(wù)管理之前，要加強對項目的宣傳，鼓勵多元主體參與；在社會力量參與檔案事務(wù)管理的過程中，加強對理念的宣傳，讓社會力量在實際情境中加深感悟和理解，從而培養(yǎng)檔案意識和參與感；在社會力量參與檔案事務(wù)管理之后，要加強對經(jīng)驗的宣傳，培養(yǎng)社會主體的主人翁意識，提升社會主體的參與意識。第二，搭建社會多元主體參與的平臺。隨著Web2.0時代的到來，西方國家一些檔案部門都積極搭建平臺。檔案行政管理部門要積極探索并創(chuàng)造社會主體參與檔案事務(wù)管理的方式和條件，貫通政府購買社會服務(wù)、設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金等多種渠道為社會參與搭建合適的平臺。第三，加強對社會力量參與檔案事務(wù)管理能力的培養(yǎng)。當(dāng)前，社會力量管檔建檔的能力較弱，檔案行政管理部門要承擔(dān)起“輔導(dǎo)員”的角色，提升社會主體的檔案事務(wù)管理能力。檔案行政管理部門可以采取錄制一些網(wǎng)絡(luò)課程或組織公益培訓(xùn)等方式來提升社會主體的參與能力。第四，建立參與激勵機制。積極參與檔案事務(wù)雖然是社會主體的責(zé)任，但在法律上并不能成為社會主體的法定義務(wù)，若想促使社會主體積極參與檔案事業(yè)，建立完善的主體激勵機制就十分必要。《中華人民共和國檔案法》（2020年修訂）第七條規(guī)定，“對在檔案收集、整理、維護(hù)、保護(hù)利用等方面做出突出貢獻(xiàn)的單位個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵?！币裱哉蚣顬橹?，保障公平的激勵原則，建立物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合的參與激勵機制，從而激發(fā)社會主體的積極性。

2.4 監(jiān)督者而非旁觀者

元治理理論主張無論什么時候，政府的作用仍然不可或缺。在元治理理論視角下，檔案行政管理部門應(yīng)由傳統(tǒng)“社會檔案事務(wù)的旁觀者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣n案事務(wù)的監(jiān)督者”角色，加強對社會檔案事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。傳統(tǒng)上，由于社會力量或未能實時參與到檔案事務(wù)管理中來，而且也缺乏一套完善的對社會檔案事務(wù)開展監(jiān)管法規(guī)體系，檔案行政管理部門更多承擔(dān)的是“對機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”的角色。隨著社會檔案資源在規(guī)模和數(shù)量上都大大超過國家檔案資源，如“2005年以前，業(yè)界一直認(rèn)為政府是信息資源的最大保有者（80%左右），信息機構(gòu)（信息中心和圖書館等）是信息資源體系中的核心節(jié)點，而2011年麥肯錫公司的報告顯示，政府擁有約848PB數(shù)據(jù)，約占數(shù)字信息資源總量的12%左右，信息機構(gòu)的數(shù)字信息資源總量更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于信息服務(wù)商的數(shù)據(jù)總量”[12]，面對規(guī)模龐大的社會檔案資源，國家綜合檔案館難以對其進(jìn)行管理，社會力量逐漸成為社會檔案資源管理的重要主體。同時，私人檔案建設(shè)、家庭檔案建設(shè)、社群檔案建設(shè)、非國有企業(yè)檔案建設(shè)、社會服務(wù)機構(gòu)檔案建設(shè)、檔案寄存、檔案業(yè)務(wù)外包、檔案中介服務(wù)等社會檔案事務(wù)如火如荼地開展起來。在此背景下，檔案行政管理部門不僅要扮演好傳統(tǒng)“國家檔案事務(wù)監(jiān)管者”的角色，而且要承擔(dān)好“社會檔案事務(wù)監(jiān)督者”這一新的角色，加強對社會檔案事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。需要注意的是，并不是所有的社會檔案事務(wù)需要進(jìn)行監(jiān)管，只有對于國家和社會都具有重大意義的或應(yīng)當(dāng)保密的社會檔案的管理工作才必須得到檔案行政管理部門的監(jiān)管。正如《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》中所提到的，“規(guī)范并支持社會力量參與檔案事務(wù)……支持有條件的家庭建立家庭檔案；支持個人保管、展示其收藏的檔案……家庭或個人檔案中對國家和社會具有保存價值或應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案行政管理部門要依法加強監(jiān)督和管理?！?/p>

3 提升檔案行政管理部門元治理能力的策略

“從元治理視角看，政府治理能力的提升需要從國家治理的層面進(jìn)行總體的制度安排，通過制度、規(guī)則和策略劃分政府、市場和社會的界限；改善治理條件和規(guī)范框架，整合碎片化的治理資源，建立以政府為核心的治理體系?！盵13]對于檔案行政管理部門元治理能力的提升，需要從加強檔案行政管理部門內(nèi)部建設(shè)，加強社會力量參與制度規(guī)范的供給、加強檔案行政管理部門社會資本積聚三個方面著手。

3.1 加強檔案行政管理部門內(nèi)部元治理

元治理強調(diào)檔案行政管理部門的主導(dǎo)地位，因此，加強檔案行政管理部門的內(nèi)部建設(shè)，提升檔案行政管理部門自身的治理能力至關(guān)重要。從當(dāng)前來看，加強內(nèi)部建設(shè)，檔案行政管理部門亟需做好以下兩個方面：一是及時轉(zhuǎn)變觀念。2018年下半年以來，作為深化中央和國家機構(gòu)改革的重要組成部分，檔案機構(gòu)改革也基本完成，全國檔案事業(yè)基本實現(xiàn)了政事分開、政社分開、事企分開。因此，檔案行政管理部門要及時轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“一元獨大”的觀念，適應(yīng)社會力量廣泛參與檔案治理的新環(huán)境，樹立起“元治理”觀念，并提升對社會檔案事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)的能力，確保在社會力量廣泛參與的過程中履行職責(zé)不缺位、不越位、不錯位，保障檔案工作不弱化、檔案事業(yè)不停滯。二是加強人才隊伍建設(shè)。人才是組織發(fā)展最重要的資源，“我國檔案事業(yè)建設(shè)的前景如何, 將在很大程度上取決于教育發(fā)展的規(guī)模和水平,以及所培養(yǎng)的檔案專業(yè)人才的數(shù)量和質(zhì)量。”[14]要進(jìn)一步做好檔案人才工作，一方面重視對機構(gòu)人才隊伍的培養(yǎng)。檔案行政管理部門內(nèi)部要建立合理的激勵機制, 同時加強教育培訓(xùn)，提升工作人員相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)能力，適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展。另一方面注重引進(jìn)人才。檔案行政管理部門加大人才引進(jìn)的力度,特別注意引進(jìn)青年人才、高層次人才、復(fù)合型人才、創(chuàng)新型人才和應(yīng)用型人才。

3.2 加強社會力量的外部元治理

“監(jiān)管的復(fù)雜性和網(wǎng)絡(luò)社會的多元性需要元治理，政府可以通過使用元治理工具行使權(quán)力，同時與其他行動者共擔(dān)公共治理的責(zé)任?！盵15]一方面，檔案行政管理部門應(yīng)加強社會參與的制度供給，為社會參與提供制度保障。當(dāng)前，國家鼓勵社會力量參與檔案事務(wù)管理的宏觀政策已經(jīng)出臺?！吨腥A人民共和國檔案法》（2020年修訂）第七條規(guī)定，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”；《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》提出，“規(guī)范并支持社會力量參與檔案事務(wù)”；《企業(yè)所得稅法》對納稅人在我國境內(nèi)的慈善捐贈稅收優(yōu)惠進(jìn)行了規(guī)定；《志愿服務(wù)條例》建立了志愿者權(quán)益保障、注冊管理、教育培訓(xùn)、獎勵表彰等相關(guān)制度；《政府向社會力量購買服務(wù)管理辦法（暫行）》對購買主體、承接主體、購買程序和規(guī)定等進(jìn)行了規(guī)范。檔案行政管理部門作為檔案制度規(guī)范的供給者所要做的就是，進(jìn)一步細(xì)化并完善檔案領(lǐng)域涉及多元主體參與的相關(guān)配套制度規(guī)范：通過秉持共建理念，充分了解多元主體的需求，征求多元主體意見，讓多元主體參與到規(guī)章制度規(guī)范等的制定過程中，在保證公平性的同時讓多元主體更深入地了解相關(guān)規(guī)章制度規(guī)范，保證相關(guān)規(guī)章制度規(guī)范的順利實施。[16]目前，國家和地方檔案行政管理部門也正在完善相關(guān)配套制度規(guī)范。例如，隨著檔案服務(wù)外包社會需求快速增長，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，急需標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范服務(wù)內(nèi)容、工作流程等事宜，國家檔案局于近日發(fā)布了《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》中的《檔案服務(wù)外包規(guī)范 第1部分：總則》《檔案服務(wù)外包規(guī)范 第2部分：檔案數(shù)字化服務(wù)》《檔案服務(wù)外包規(guī)范 第3部分：檔案管理咨詢服務(wù)》的3部分標(biāo)準(zhǔn)，對檔案數(shù)字化服務(wù)和檔案管理咨詢服務(wù)外包進(jìn)行了規(guī)定[17]；上海市檔案局于2016年出臺了《關(guān)于加強檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)管理的指導(dǎo)意見》[18]。另一方面，檔案行政管理部門應(yīng)創(chuàng)新社會參與方式，保持社會參與方式“必要的多樣性”。檔案行政管理部門可以結(jié)合工作實際，積極引入市場化和社會化方式來促進(jìn)與社會力量的合作。市場化方式具體包括民營化、憑單制、合同外包、用者付費、分散決策、特許經(jīng)營、放松管制、內(nèi)部市場、產(chǎn)權(quán)交易、公私合作伙伴關(guān)系、經(jīng)濟(jì)補助等；社會化方式包括社區(qū)治理、志愿者服務(wù)、公眾參與、聽證會、個人與家庭、自我協(xié)助和服務(wù)等[19]。

3.3 加強檔案行政管理部門社會資本積聚

社會資本是檔案行政管理部門元治理能力的外在體現(xiàn)。哈佛大學(xué)教授羅伯特·普特南認(rèn)為社會資本就是“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為提高社會的效率?！盵20]與物質(zhì)資本不同，社會資本是一種無形的資源，其內(nèi)在地促成人們采取集體行動，達(dá)致公共目標(biāo)的實現(xiàn)。加強社會資本培養(yǎng)和積聚是檔案行政管理部門提升元治理能力的關(guān)鍵。培養(yǎng)和積聚社會資本，一是加強檔案宣導(dǎo)，積聚社會信任資本?！皺n案宣導(dǎo)是指檔案工作者為獲取各類資源、保障檔案機構(gòu)權(quán)益、提升檔案工作水平而主動采取的宣傳、推廣、倡議、游說、溝通等行為?！盵21]檔案行政管理部門要加強對內(nèi)和對外宣導(dǎo)，獲取內(nèi)外部各類相關(guān)部門和社會公眾的支持，減少工作阻力，促進(jìn)自身發(fā)展，提升話語權(quán)，增強對其的認(rèn)同感，積聚社會信任資本。二是完善檔案制度體系，積聚規(guī)范成本?！白鳛樯鐣Y本的規(guī)范既包括非制度形態(tài)的倫理規(guī)則、價值信念和風(fēng)俗習(xí)慣等，也包括制度、法令等在內(nèi)的剛性制約?！盵22]在全面依法治檔背景下，目前還存在著制度供給不足的問題。檔案行政管理部門要進(jìn)一步完善檔案制度，明確與社會主體合作共治的倫理規(guī)范，以此積聚規(guī)范成本。三是加強與社會的聯(lián)系與合作，積聚網(wǎng)絡(luò)資本。檔案行政管理部門積極引導(dǎo)各類社會組織以及公民個人參與檔案事務(wù)管理，以此增強與社會的聯(lián)系，積聚網(wǎng)絡(luò)成本。

4 結(jié)語

在現(xiàn)代檔案治理和社會主體參與過程中，檔案部門應(yīng)扮演好“元治理”角色，加強自身建設(shè)，積聚社會資本；同時做好與社會的良性互動，加強社會力量的外部元治理，從而提升元治理能力，促進(jìn)檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。