寧紅玲

（貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550025；澳門(mén)大學(xué)，澳門(mén)999078）

世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，簡(jiǎn)稱(chēng)WHO） 已經(jīng)六次宣布國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，分別為2009 年H1N1 流感病毒疫情、2014 年野生型脊髓灰質(zhì)炎病毒疫情、2014 年西非埃博拉病毒疫情、2016 年巴西寨卡病毒疫情、2018 年剛果（金） 埃博拉疫情，2020 年新型冠狀病毒疫情（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新冠疫情） 。隨著全球氣候變暖以及人類(lèi)活動(dòng)對(duì)地球生態(tài)的負(fù)面影響，由新型病毒引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能會(huì)成為新常態(tài)。新冠疫情不同于以往的疫情，它迅速演化為全球大流行，至今尚未結(jié)束，世界衛(wèi)生組織預(yù)測(cè)新冠疫情的影響可能持續(xù)數(shù)十年。經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·弗里德曼提出，新冠疫情將成為全新的歷史分界線(xiàn)：新冠疫情前時(shí)代和新冠疫情后時(shí)代。

新冠疫情使世界經(jīng)濟(jì)陷入二戰(zhàn)以來(lái)最深層的衰退，特別是疫情期間各國(guó)普遍采取的封關(guān)措施和諸多國(guó)家對(duì)醫(yī)療物資乃至糧食的出口禁令，將嚴(yán)重?fù)p害世界對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的信心。疫情的負(fù)面效果和疫情前全球化分裂的趨勢(shì)疊加，經(jīng)濟(jì)全球化雪上加霜，給全球貿(mào)易治理帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。后疫情時(shí)代全球貿(mào)易治理必須平衡公共衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。當(dāng)前，全球衛(wèi)生、貿(mào)易治理存在不同的機(jī)制和主體，例如二十國(guó)集團(tuán)、上合組織、經(jīng)合組織等多邊機(jī)制和區(qū)域性機(jī)制，但形成系統(tǒng)的制度化的多邊機(jī)制只有WHO 和世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，簡(jiǎn)稱(chēng)WTO） 。WHO 是WTO 的觀察員，二者對(duì)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的國(guó)際貿(mào)易管制都有管轄權(quán)[1]。本文擬通過(guò)對(duì)WHO 和WTO 的考察，探討后疫情時(shí)代現(xiàn)有全球貿(mào)易治理機(jī)制所面臨的困境及其化解路徑。

一、WHO：“軟法”治理模式的有限性

WHO 是聯(lián)合國(guó)下屬的一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，是國(guó)際上最大的政府間衛(wèi)生組織，其宗旨是促進(jìn)世界人民的衛(wèi)生水平。2005 年世界衛(wèi)生大會(huì)修訂《國(guó)際衛(wèi)生條例》，WHO 的職責(zé)擴(kuò)展到國(guó)際衛(wèi)生和國(guó)際貿(mào)易的交叉領(lǐng)域。

（一） 《國(guó)際衛(wèi)生條例》：“軟法”治理模式

《國(guó)際衛(wèi)生條例》于1969 年通過(guò)，于1973 年和1981 年兩次修訂，應(yīng)用范圍限于黃熱病、霍亂和瘟疫。2003 年非典的爆發(fā)導(dǎo)致《國(guó)際衛(wèi)生條例》于2005 年進(jìn)行了重大修改，于2007 年6 月生效，其應(yīng)用范圍突破了特定病種的限制，擴(kuò)大至所有的傳染病，是規(guī)制全球公共衛(wèi)生唯一的多邊國(guó)際規(guī)則?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》的目的是針對(duì)具有公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的疾病，以適當(dāng)方式進(jìn)行公共衛(wèi)生方面的回應(yīng)，以預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，同時(shí)又避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾?？梢?jiàn)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》旨在公共衛(wèi)生和貿(mào)易、人權(quán)之間取得恰當(dāng)?shù)钠胶?，是疫情背景下維護(hù)國(guó)際貿(mào)易秩序的輔助機(jī)制。

對(duì)國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的恰當(dāng)回應(yīng)是《國(guó)際衛(wèi)生條例》的重要內(nèi)容?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第1 條將“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”定義為通過(guò)疾病的國(guó)際傳播構(gòu)成對(duì)其他國(guó)家的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國(guó)際應(yīng)對(duì)措施的不同尋常的事件。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第15 條規(guī)定，在應(yīng)對(duì)國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，WHO 總干事會(huì)可以根據(jù)程序向締約國(guó)提出臨時(shí)建議；根據(jù)第16 條，對(duì)于正在持續(xù)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，WHO 總干事會(huì)可以發(fā)布長(zhǎng)期建議。無(wú)論是臨時(shí)建議，還是長(zhǎng)期建議，均為非約束性建議，即不具有法律約束力。

《國(guó)際衛(wèi)生條例》第3.4 條規(guī)定，在不違背本條例目的的前提下，國(guó)家具有根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實(shí)施法規(guī)的主權(quán)權(quán)利。特別是，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43 條賦予締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施以獲得與WHO的建議相同或更大程度的衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)力，但所采取的措施不應(yīng)當(dāng)比合理存在的其他替代措施更具限制性和創(chuàng)傷性。然而，《國(guó)際衛(wèi)生條例》并未規(guī)定如何判斷額外衛(wèi)生措施的恰當(dāng)性。第43 條僅規(guī)定締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施時(shí)應(yīng)當(dāng)基于科學(xué)原則、科學(xué)證據(jù)，當(dāng)科學(xué)證據(jù)不足時(shí)，基于現(xiàn)有信息。但判斷額外衛(wèi)生措施與科學(xué)原則、科學(xué)證據(jù)或現(xiàn)有信息之間的匹配性或合理關(guān)系則屬于各締約國(guó)的主權(quán)范圍。

《國(guó)際衛(wèi)生條例》對(duì)于締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施的制約主要體現(xiàn)在透明度和非歧視方式的要求（第42 條） 。締約國(guó)若根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43 條規(guī)定采取了明顯干擾國(guó)際交通的額外衛(wèi)生措施（即拒絕國(guó)際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24 小時(shí)以上） ，有義務(wù)在采取措施后48 小時(shí)內(nèi)向WHO 報(bào)告此類(lèi)措施及其依據(jù)。WHO 將公布這些措施和依據(jù)，在對(duì)這些依據(jù)進(jìn)行評(píng)估后，可以要求有關(guān)國(guó)家重新考慮措施的實(shí)施。采取額外衛(wèi)生措施的國(guó)家應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)考慮WHO 的意見(jiàn)，并根據(jù)科學(xué)原則、科學(xué)證據(jù)或現(xiàn)有信息對(duì)其額外措施進(jìn)行重新審查?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》所規(guī)定的信息報(bào)告、信息共享和審查回饋制度有助于形成公開(kāi)、透明的運(yùn)行環(huán)境，進(jìn)而可能會(huì)在某種程度上對(duì)締約國(guó)采取任意的、歧視性的過(guò)度貿(mào)易限制措施構(gòu)成外在約束。盡管如此，《國(guó)際衛(wèi)生條例》并未對(duì)締約國(guó)違反報(bào)告、評(píng)估、重新審查等程序規(guī)則規(guī)定任何法律后果，也未賦予WHO 明確的權(quán)力對(duì)締約國(guó)的履行進(jìn)行監(jiān)督、實(shí)施懲罰或提供激勵(lì)，這成為《國(guó)際衛(wèi)生條例》最重要的結(jié)構(gòu)性缺陷[2]。

對(duì)于締約國(guó)之間的爭(zhēng)端，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第56 條（爭(zhēng)端解決） 規(guī)定了協(xié)商、斡旋、調(diào)停等政治色彩濃厚的爭(zhēng)端解決方式，通過(guò)具有強(qiáng)制力的仲裁解決爭(zhēng)端必須獲得有關(guān)國(guó)家的書(shū)面同意。可見(jiàn)，爭(zhēng)端解決規(guī)則與實(shí)體規(guī)則相一致，對(duì)締約國(guó)均不具有強(qiáng)制性。

理論上，《國(guó)際衛(wèi)生條例》對(duì)締約國(guó)具有約束力，但其如何實(shí)施卻依賴(lài)于締約國(guó)的善意和主動(dòng)配合，并最終取決于締約國(guó)自身對(duì)條約文本的理解和對(duì)公共衛(wèi)生形勢(shì)的判斷。換言之，《國(guó)際衛(wèi)生條例》這一國(guó)際法規(guī)范的實(shí)施最終依賴(lài)國(guó)家及其國(guó)內(nèi)法的善意配合。缺乏執(zhí)行力和缺少有效的執(zhí)行機(jī)制是《國(guó)際衛(wèi)生條例》仍未解決的問(wèn)題。在此意義上，《國(guó)際衛(wèi)生條例》與某些“指南”“準(zhǔn)則”等“軟法”并無(wú)實(shí)質(zhì)差異。

（二） “軟法”治理的效果

實(shí)踐中，國(guó)家實(shí)施額外衛(wèi)生措施非常普遍，但很少有國(guó)家在實(shí)施額外衛(wèi)生措施時(shí)通知WHO，為其額外措施陳述理由或者重新審查已實(shí)施措施的更少。例如，2013 年西非爆發(fā)埃博拉疫情后，WHO 總干事會(huì)發(fā)布臨時(shí)建議，提出不應(yīng)當(dāng)一般性地禁止國(guó)際旅行和貿(mào)易，然而大量不受影響的國(guó)家實(shí)施了旅行和貿(mào)易限制措施。截至2015 年4 月1 日，總計(jì)有570 項(xiàng)限制措施的報(bào)告，涉及69 個(gè)國(guó)家，與2014 年8月8 日宣布國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的情況相比出現(xiàn)了激增[3]。經(jīng)過(guò)審查，WHO 認(rèn)為其中41項(xiàng)措施超過(guò)了必要限度構(gòu)成對(duì)國(guó)際旅行和貿(mào)易的干擾，包括強(qiáng)制旅客隔離、拒絕入境簽證、取消航班以及關(guān)閉海陸空入境通道，WHO 要求相關(guān)國(guó)家陳述理由，只有40%的國(guó)家做出了回應(yīng)，許多國(guó)家告知WHO 此類(lèi)措施并非健康相關(guān)的措施因而并不在《國(guó)際衛(wèi)生條例》的規(guī)制之下，在WHO 提出撤銷(xiāo)過(guò)度的額外措施的建議后，截至2015 年12 月18 日仍有34 個(gè)國(guó)家繼續(xù)實(shí)施不成比例的措施。

對(duì)此，《國(guó)際衛(wèi)生條例》作用審查委員會(huì)建議通過(guò)強(qiáng)化透明度促進(jìn)條約的遵守，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)與國(guó)家和其他利益攸關(guān)方的互動(dòng)。其認(rèn)為，透明度規(guī)則有助于促進(jìn)遵守的原因在于其公開(kāi)會(huì)抑制國(guó)家違反條約行為的發(fā)生；透明度還有助于《國(guó)際衛(wèi)生條例》以更加積極的方式實(shí)施，它給予國(guó)家和WHO從事建設(shè)性對(duì)話(huà)的機(jī)會(huì)并可以從其他國(guó)家的經(jīng)歷中汲取教訓(xùn)；改進(jìn)《國(guó)際衛(wèi)生條例》實(shí)施計(jì)劃的核心要素是評(píng)估、行動(dòng)、再評(píng)估的循環(huán)往復(fù)，WHO 應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)此項(xiàng)循環(huán)工作中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

新冠疫情期間的表現(xiàn)再次證明，《國(guó)際衛(wèi)生條例》的作用并未有根本性改進(jìn)。在宣布新冠疫情成為國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，WHO 同樣給出了臨時(shí)建議，不建議采取過(guò)激的貿(mào)易和旅行限制措施，但各國(guó)各掃門(mén)前雪，出臺(tái)的限制性措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出WHO 的建議。截至2020 年8 月4 日，192 個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施了貿(mào)易和人員限制措施[4]。這些貿(mào)易限制措施既阻礙了各國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情的努力，加劇了公共衛(wèi)生危機(jī)，也擾亂了供應(yīng)鏈，破壞了國(guó)際貿(mào)易秩序，助長(zhǎng)了去全球化的呼聲。

在爭(zhēng)端解決方面，締約國(guó)尚未使用過(guò)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第56 條解決彼此之間的爭(zhēng)端。在H1N1 流感病毒疫情期間，受影響的出口國(guó)選擇在WTO 而不是WHO 主張權(quán)利和解決爭(zhēng)端，2009 年6 月23 日，在《實(shí)施衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)定》委員會(huì)會(huì)議上，加拿大、美國(guó)、墨西哥、日本、新西蘭等國(guó)提出禁止進(jìn)口活豬和牛肉產(chǎn)品對(duì)于應(yīng)對(duì)H1N1 流感病毒疫情是不正當(dāng)?shù)腫5]?？梢?jiàn)，后疫情時(shí)代全球貿(mào)易治理不能僅僅依靠“軟法”機(jī)制。《國(guó)際衛(wèi)生條例》明確其不影響任何締約國(guó)根據(jù)其他國(guó)際協(xié)議享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，不禁止締約國(guó)根據(jù)其參加的任何國(guó)際協(xié)議將爭(zhēng)端訴諸該協(xié)議建立的爭(zhēng)端解決機(jī)制，即《國(guó)際衛(wèi)生條例》的“軟法”治理機(jī)制和其他“硬法”治理機(jī)制是兼容的。

二、WTO：“硬法”治理模式的現(xiàn)實(shí)困境

WTO 是全球貿(mào)易治理的核心機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，其以促進(jìn)全球貿(mào)易開(kāi)放為聚焦點(diǎn)，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為宗旨，涵蓋了與公共衛(wèi)生相關(guān)的貿(mào)易規(guī)則。

（一） WTO 法的“硬法”模式

WTO 框架內(nèi)與公共衛(wèi)生有關(guān)的規(guī)則包括：（1） 1994 年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》；（2） 《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》；（3） 《貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)定》；（4） 《實(shí)施衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)定》；以及（5） 其他具體承諾和諸邊協(xié)定。其中，與公共衛(wèi)生最為相關(guān)的是第（4） 項(xiàng)《實(shí)施衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)定》，它于1995 年生效，成為WTO 框架下規(guī)制食品和動(dòng)植物健康相關(guān)的多邊貿(mào)易規(guī)則。

對(duì)于以維護(hù)公共衛(wèi)生為目的的貿(mào)易限制措施，《實(shí)施衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)定》第3 條的規(guī)定與《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43 條的規(guī)定具有相似之處，但更為精細(xì)和明確。首先，作為一個(gè)原則性規(guī)定，成員方的衛(wèi)生或者動(dòng)植物檢疫措施必須基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議（若有） ，符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議即視為該措施是保護(hù)人類(lèi)及動(dòng)植物的生命或健康所必需。其次，當(dāng)存在科學(xué)理由，成員方可以采取獲得比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議更高水平保護(hù)的衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施。再次，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，成員方也可以采取獲得比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議更高水平保護(hù)的衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施，但須滿(mǎn)足多項(xiàng)條件：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須考慮現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)以及其他因素；在確定恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平時(shí)應(yīng)考慮對(duì)進(jìn)口國(guó)經(jīng)濟(jì)成本的影響等，并盡量減少對(duì)貿(mào)易的負(fù)面影響；采取的措施應(yīng)避免構(gòu)成任意的、不正當(dāng)?shù)钠缫暬驅(qū)?guó)際貿(mào)易構(gòu)成偽裝的限制；采取的措施對(duì)貿(mào)易的限制不應(yīng)超過(guò)為達(dá)到適當(dāng)?shù)男l(wèi)生或動(dòng)植物檢疫保護(hù)所必需的程度，并考慮技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性。最后，在科學(xué)證據(jù)不充分的情況下，成員方可以基于現(xiàn)有的相關(guān)信息（包括有關(guān)國(guó)際組織提供的信息和其他成員方采取的衛(wèi)生或者動(dòng)植物檢疫措施） 采取臨時(shí)性的衛(wèi)生或者動(dòng)植物檢疫措施。在此情形下，成員方應(yīng)謀求獲取為更加客觀地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)所必需的額外資料，并在合理期限內(nèi)復(fù)查相關(guān)的衛(wèi)生或動(dòng)植物檢疫措施。

除了實(shí)體規(guī)則明確的義務(wù)特征，WTO 法的“硬法”特征突出體現(xiàn)在爭(zhēng)端解決機(jī)制。WTO 框架下的多邊協(xié)議統(tǒng)一適用《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則和程序的諒解》。首先，受貿(mào)易限制措施影響的任何成員方均可單方啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序而無(wú)須另行取得爭(zhēng)端對(duì)方的同意；其次，以往實(shí)踐中，專(zhuān)家組以及上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告對(duì)科學(xué)證據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、透明度等方面均進(jìn)行嚴(yán)格的解釋?zhuān)行е萍s了不公平貿(mào)易措施的實(shí)施[6]；最后，被爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)的裁決對(duì)爭(zhēng)端當(dāng)事方具有法律約束力，敗訴方如不遵守最終結(jié)果可以被授權(quán)報(bào)復(fù)。綜上，WTO 法可稱(chēng)為“硬法”之治。不過(guò)，WTO 法的“硬法”特征只是相對(duì)而言，“硬法”機(jī)制的運(yùn)作在某種程度上仍然依賴(lài)成員方特別是大國(guó)的善意，WTO 爭(zhēng)端解決程序機(jī)制存在明顯的功能性缺陷[7]。作為“硬法”的WTO 法，卻難以在后疫情時(shí)代充分發(fā)揮作用。

（二） WTO 法適用的現(xiàn)實(shí)困境

首先，WTO“硬法”機(jī)制正面臨著生存危機(jī)。在美國(guó)的持續(xù)阻撓下，自2019 年12 月10 日以來(lái)，WTO 上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)陷入癱瘓的境地，WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題，“硬法”機(jī)制面臨生死存亡的考驗(yàn)。2020 年4 月30 日，中國(guó)、歐盟等向WTO 遞交了《多方臨時(shí)上訴仲裁安排》，以期作為上訴機(jī)構(gòu)的臨時(shí)補(bǔ)償方案，但其適用范圍有限，效果有待觀察。2020 年7 月28 日，沙特阿拉伯對(duì)“卡塔爾訴沙特阿拉伯知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)措施”一案（DS567） 專(zhuān)家組報(bào)告提起“虛無(wú)”的上訴，使?fàn)幎私鉀Q遙遙無(wú)期[8]。在此意義上，新冠疫情發(fā)生前，WTO 法已經(jīng)成為事實(shí)上的“軟法”，其遵守依賴(lài)于各成員方的善意。

其次，WTO 法作為以促進(jìn)貿(mào)易開(kāi)放為宗旨的常態(tài)立法，難以充分滿(mǎn)足后疫情時(shí)代的立法要求。WTO 成立于1994 年，鼠疫、天花、霍亂、流感等均已成為歷史，新型病毒的威脅尚未出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)全球化處于起步階段，在新自由主義的主導(dǎo)下，WTO 的主要宗旨是最大限度地消除貿(mào)易壁壘，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。換言之，WTO 法制運(yùn)行的時(shí)代背景默認(rèn)為自由開(kāi)放的和平時(shí)代，其設(shè)立宗旨并未考慮到疫情常態(tài)化的背景。這突出表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：

第一，現(xiàn)行WTO 法規(guī)定的“一般例外”條款為成員方采取公共衛(wèi)生相關(guān)的貿(mào)易限制措施如禁止進(jìn)出口、對(duì)進(jìn)出口實(shí)行數(shù)量限制和非自動(dòng)進(jìn)口許可等預(yù)留了政策空間，但同時(shí)也可能成為后疫情時(shí)代的立法漏洞。例如，1994 年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第20 條（一般例外） 第2 款作了原則性規(guī)定，即在不構(gòu)成任意的、不合理的歧視或不對(duì)國(guó)際貿(mào)易構(gòu)成偽裝的限制的條件下，成員方可以采取或?qū)嵤楸Ｗo(hù)人類(lèi)及動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施。除與規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易有關(guān)的《實(shí)施衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)定》外，“一般例外”規(guī)則不夠清晰明確，未形成系統(tǒng)的多邊制度。后疫情時(shí)代，“一般例外”條款的引用可能常態(tài)化，它可能成為貿(mào)易保護(hù)主義的幌子，危及多邊貿(mào)易體制。

第二，《實(shí)施衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)定》強(qiáng)調(diào)科學(xué)證據(jù)的立場(chǎng)與后疫情時(shí)代的立法要求存在偏差。后疫情時(shí)代暴露了人類(lèi)科學(xué)認(rèn)知的局限，新型病毒的出現(xiàn)導(dǎo)致科學(xué)共識(shí)的缺乏，國(guó)家在科學(xué)未知情形下采取措施可能成為新常態(tài)。國(guó)家根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43 條采取的額外衛(wèi)生措施，特別是在疾病迅速傳播早期采取的預(yù)防性措施，可能會(huì)構(gòu)成對(duì)《實(shí)施衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)定》的違反，這也意味著《實(shí)施衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)定》與在后疫情時(shí)代的立法要求不完全匹配。

第三，普遍存在的安全例外條款使WTO 法難以回應(yīng)后疫情時(shí)代全球治理的需求。后疫情時(shí)代國(guó)家安全關(guān)切凸顯，突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能引發(fā)緊急狀態(tài)，威脅國(guó)家安全。在2014 年西非埃博拉病毒疫情中，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)曾做出決議，認(rèn)為西非國(guó)家埃博拉疫情爆發(fā)對(duì)國(guó)際和平與安全構(gòu)成威脅[9]。2020年3 月1 日，世界衛(wèi)生組織宣布新型冠狀病毒全球大流行，給世界帶來(lái)重大的政治和經(jīng)濟(jì)影響。日本、美國(guó)、匈牙利等多國(guó)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)甚至戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)。2020 年9 月，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯警告新冠病毒威脅世界和平與安全，在國(guó)內(nèi)層面，由于新型冠狀病毒加劇了民眾的不滿(mǎn)，破壞了社會(huì)凝聚力，加劇了沖突，因此有可能成為恐怖主義和極端暴力主義的催化劑；在國(guó)際層面，供應(yīng)鏈中斷，貿(mào)易保護(hù)主義和民族主義抬頭會(huì)加劇國(guó)際緊張局勢(shì)，導(dǎo)致失業(yè)率上升，助長(zhǎng)政治動(dòng)蕩[10]。WTO 法中普遍存在自裁決性質(zhì)的安全例外條款，如1994 年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第21 條、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14 條第2 款、《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第73 條等?！皣?guó)家安全例外條款是為WTO 成員保護(hù)其基本國(guó)家利益所留的安全閥，并不意在為WTO 成員解決所有類(lèi)型的問(wèn)題提供最終手段”[11]。該條款建立在傳統(tǒng)安全概念的基礎(chǔ)上，其是否適用于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，如疫情引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)，尚不明確。在新冠疫情引發(fā)緊急狀態(tài)的情況下，締約方是否可以根據(jù)安全例外條款采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本國(guó)家安全利益所必需的任何行動(dòng)？ 如果答案是肯定的，就可能導(dǎo)致WTO 法難以對(duì)后疫情時(shí)代的國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。由于國(guó)家安全例外條款的模糊措辭以及缺乏對(duì)濫用國(guó)家安全例外條款的有效約束，安全例外條款的引用也可能演變?yōu)橘Q(mào)易保護(hù)主義的工具[12]。

截至2020 年5 月中旬，WTO 成員實(shí)施了256 項(xiàng)與新冠疫情明確相關(guān)的貿(mào)易措施，全部是與疫情出口限制相關(guān)的出口禁令[13]。在這些貿(mào)易限制措施中，很大一部分是限制藥品和個(gè)人防護(hù)物品出口。例如，印度、阿爾巴尼亞、孟加拉、厄瓜多爾等多國(guó)禁止醫(yī)療用品的出口，巴西、瑞士、阿根廷等對(duì)醫(yī)療用品實(shí)施出口許可證制度[14]。澳大利亞、加拿大等國(guó)出臺(tái)了與新冠疫情相關(guān)的服務(wù)貿(mào)易限制措施[15]。此外，還有很多貿(mào)易限制措施并未向WTO 通報(bào)。

三、WHO“軟法”與WTO“硬法”機(jī)制的融合

（一） 以人類(lèi)命運(yùn)共同體理念為引領(lǐng)

《國(guó)際衛(wèi)生條例》是確保世界人民免于遭受全球公共衛(wèi)生危險(xiǎn)的集體方式，但只有存在實(shí)施集體承諾時(shí)才能獲得集體收益。換言之，國(guó)際合作是《國(guó)際衛(wèi)生條例》成功實(shí)施的必要因素。采用“軟法”治理模式的《國(guó)際衛(wèi)生條例》并未規(guī)定有效的監(jiān)測(cè)機(jī)制，而僅僅為國(guó)家間行為設(shè)立了一套指南，由于缺乏強(qiáng)有力的核心和領(lǐng)導(dǎo)，各國(guó)在重大公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)期各掃門(mén)前雪，難以形成抵御全球公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的合力，全球公共衛(wèi)生和貿(mào)易秩序陷入“囚徒困境”，后疫情時(shí)代WHO 在全球貿(mào)易治理中的輔助作用差強(qiáng)人意。

WTO 法在實(shí)體規(guī)則上設(shè)置了諸多例外條款包括但不限于一般例外和安全例外條款，這些例外條款，特別是安全例外條款，需要締約國(guó)善意解釋。在以成員驅(qū)動(dòng)為特征的多邊體制中，WTO 實(shí)體規(guī)則的發(fā)展演進(jìn)取決于各締約國(guó)的政治意愿，自多哈回合談判以來(lái)，南北利益沖突長(zhǎng)期得不到解決，WTO談判新規(guī)則的功能陷入停滯。在爭(zhēng)端解決機(jī)制方面，由于“硬法”機(jī)制的有限性，裁決的執(zhí)行依賴(lài)相關(guān)被申請(qǐng)方的善意履行。更何況，WTO“硬法”機(jī)制本身的存在就依賴(lài)各成員方的善意合作。上訴機(jī)構(gòu)成員的任命采用協(xié)商一致的表決方式，在奉行本國(guó)優(yōu)先的理念下，美國(guó)濫用上訴機(jī)構(gòu)成員連任和新任的否決權(quán)，導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)擺停，是WTO“硬法”機(jī)制陷入生存危機(jī)最為重要的原因。當(dāng)前，在WTO 的三大功能中，正常運(yùn)轉(zhuǎn)的只剩下貿(mào)易政策審議功能，其只能起到增強(qiáng)透明度，加強(qiáng)輿論監(jiān)督的作用。在善意缺位的情況下，作為“硬法”的WTO 法亦難以在后疫情時(shí)代的全球貿(mào)易治理中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。

WHO“軟法”和WTO“硬法”治理機(jī)制雙失效的根源在于“全球經(jīng)濟(jì)治理的‘兩難悖論’，即全球化的世界經(jīng)濟(jì)與以民族國(guó)家為基礎(chǔ)的治理體系之間的矛盾”[16]。在國(guó)際社會(huì)無(wú)政府的現(xiàn)實(shí)背景下，破解全球貿(mào)易治理的困境必須依賴(lài)一種共同的理念，溝通民族國(guó)家的意志，培養(yǎng)締約國(guó)或成員方善意合作的政治意愿。隨著全球氣候變暖，重大傳染性疾病頻發(fā)，國(guó)際社會(huì)不再是簡(jiǎn)單的零和博弈，而是構(gòu)成了“你中有我、我中有你”的命運(yùn)共同體，這就要求必須整合國(guó)際社會(huì)的力量集體應(yīng)對(duì)后疫情時(shí)代的全球治理危機(jī)，而即有國(guó)際治理機(jī)制的基礎(chǔ)理念——個(gè)體主義和新自由主義無(wú)助于培養(yǎng)民族國(guó)家集體合作的善意。

2017 年1 月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部發(fā)表《共同構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體》的演講，指出當(dāng)今世界恐怖主義、難民危機(jī)、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延，和平發(fā)展的方案是構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體。人類(lèi)命運(yùn)共同體理念根植于“世界大同，天下一家”的中國(guó)傳統(tǒng)文化，它關(guān)注的是集體主義的人類(lèi)，是對(duì)以個(gè)體主義、新自由主義為核心的既有發(fā)展理念的顛覆。人類(lèi)命運(yùn)共同體理念切合經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代疾病傳播無(wú)國(guó)界的現(xiàn)實(shí)，其所主張的合作共贏等國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的原則對(duì)于克服后疫情時(shí)代各民族國(guó)家的利己主義，破解全球衛(wèi)生、貿(mào)易失序狀態(tài)至關(guān)重要。人類(lèi)命運(yùn)共同體理念與主權(quán)平等的基本原則是兼容的，人類(lèi)命運(yùn)共同體理念并不否定國(guó)家主權(quán)，但其利益考量超越了狹隘的民族主義，這或許正是破解世界經(jīng)濟(jì)“囚徒困境”的根本所在。

不過(guò)，人類(lèi)命運(yùn)共同體理念作為一種抽象的理念，不能代替具體的全球貿(mào)易治理體系，而是變革、重塑既有全球貿(mào)易治理體系的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。國(guó)際法是國(guó)際秩序得以建立和維系的必備工具和有效路徑，全球貿(mào)易治理體系必須建立在國(guó)際法的基礎(chǔ)上。人類(lèi)命運(yùn)共同體理念必須演化出更為具體的國(guó)際法規(guī)則，根植于國(guó)際法體系，推動(dòng)既有治理機(jī)制的變革。

（二） 以功能融合基礎(chǔ)上的“軟法”與“硬法”混合之治為路徑

WHO 以促進(jìn)全球衛(wèi)生為核心目標(biāo)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》雖然包含“避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾”的行動(dòng)宗旨，但其主要使命是預(yù)防、阻止重大疾病的國(guó)際傳播。WTO 以促進(jìn)全球貿(mào)易開(kāi)放為使命，WTO 法雖然包含一些與公共衛(wèi)生相關(guān)的規(guī)則，但相關(guān)規(guī)則呈“碎片化”之狀，缺乏一套與國(guó)際疫情防控措施有關(guān)的整體規(guī)范[17]?？傊?，后疫情時(shí)代WHO 或者WTO 均難獨(dú)當(dāng)一面，作為恰當(dāng)?shù)娜蛸Q(mào)易治理機(jī)構(gòu)。后疫情時(shí)代的全球貿(mào)易治理機(jī)制必須建立在功能融合的基礎(chǔ)上，即融合貿(mào)易與公共衛(wèi)生的雙重視角，而不能將二者割裂開(kāi)來(lái)。

理論上，功能融合存在兩種方式：一是具有不同功能的國(guó)際組織之間進(jìn)行合作。WHO 與WTO 相互尊重、密切合作可以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)，兼顧公共衛(wèi)生與國(guó)際貿(mào)易。此外，還應(yīng)重視聯(lián)合國(guó)在全球治理中的作用，維護(hù)聯(lián)合國(guó)在國(guó)際和平與安全方面的權(quán)威，以防范和應(yīng)對(duì)因疫情導(dǎo)致的國(guó)際社會(huì)動(dòng)蕩和沖突。二是在WHO 和WTO 體制內(nèi)進(jìn)行改革。WHO 作為最為權(quán)威、最為專(zhuān)業(yè)的衛(wèi)生組織，其對(duì)國(guó)際貿(mào)易秩序的規(guī)制是通過(guò)對(duì)額外衛(wèi)生措施的規(guī)制間接實(shí)現(xiàn)的。WHO 應(yīng)當(dāng)發(fā)展其在政治和經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力、專(zhuān)業(yè)和職責(zé)，成為國(guó)際貿(mào)易和全球衛(wèi)生交叉領(lǐng)域的主力軍。WTO 作為最權(quán)威、最為專(zhuān)業(yè)的貿(mào)易組織，應(yīng)將公共衛(wèi)生和全球正義列為首要議程，積極促進(jìn)全球貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展。這兩種融合方式并不互相排斥，而是可以共存，相輔相成。

繼而，后疫情時(shí)代的全球貿(mào)易治理應(yīng)當(dāng)是“軟法”與“硬法”的混合之治。一方面，事實(shí)證明，“軟法”之治難以有效發(fā)揮作用，無(wú)法到達(dá)預(yù)期目標(biāo)。另一方面，后疫情時(shí)代國(guó)家安全關(guān)切凸顯，全面實(shí)施“硬法”之治面臨不小的阻力。安全利益是國(guó)家的核心利益，安全問(wèn)題是國(guó)家最不情愿讓渡的權(quán)力領(lǐng)域，根據(jù)作為習(xí)慣法編纂的《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任（草案） 》，在不可抗力、危難或者危急情況下，國(guó)家不遵守其國(guó)際義務(wù)可以（或可能） 解除其違法性。正是基于安全問(wèn)題的主權(quán)敏感性和核心重要性，后疫情時(shí)代的全球貿(mào)易治理難以全面實(shí)施“硬法”之治。不過(guò)，后疫情時(shí)代也不能將國(guó)家安全過(guò)度泛化，要對(duì)“安全例外”條款進(jìn)行細(xì)分，區(qū)分傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，在非安全領(lǐng)域形成系統(tǒng)的國(guó)際法規(guī)則。具體而言，需要在WTO 法體系中界定什么情形下構(gòu)成非傳統(tǒng)安全威脅，在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域賦予國(guó)家一定的政策空間，以及暫時(shí)偏離WTO 義務(wù)的靈活性，建立與WHO 臨時(shí)建議、長(zhǎng)期建議的銜接機(jī)制，并確保所實(shí)施措施的透明度，接受貿(mào)易審議機(jī)制的監(jiān)督。此外，對(duì)于不能上升到國(guó)家安全關(guān)切的情形，應(yīng)在WTO 規(guī)制的所有領(lǐng)域即貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域擴(kuò)充一般例外條款，形成系統(tǒng)的機(jī)制，使之適應(yīng)后疫情時(shí)代背景，并適用“硬法”機(jī)制解決相關(guān)爭(zhēng)端，維護(hù)多邊貿(mào)易體制的權(quán)威。

功能融合基礎(chǔ)上的“軟法”與“硬法”混合之治面臨的挑戰(zhàn)不言而喻。第一，在以平權(quán)為基礎(chǔ)的國(guó)際社會(huì)中，由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，不同的國(guó)際法體系呈現(xiàn)出碎片化特征，相互之間的協(xié)調(diào)并非易事。雖然《世界衛(wèi)生條例》明確要求WHO 與其他國(guó)際組織合作，WTO 亦承諾與WHO 和其他國(guó)際組織密切合作，以應(yīng)對(duì)新冠疫情帶來(lái)的挑戰(zhàn)，然而，在哪一個(gè)層次和環(huán)節(jié)上合作、如何形成機(jī)制化及法制化的合作機(jī)制，乃至是否具有合作的資源，都是棘手的挑戰(zhàn)；第二，疫情引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)衰退沖擊全球治理基礎(chǔ)，疫情后民族主義、逆全球化加劇，WTO 改革的難度可想而知?！耙咔榭赡苷T發(fā)全球產(chǎn)業(yè)鏈回縮和布局調(diào)整轉(zhuǎn)移，制造業(yè)回流或成為趨勢(shì)，本土化和區(qū)域化生產(chǎn)分工一定時(shí)期內(nèi)成為主流導(dǎo)向，全球產(chǎn)業(yè)紐帶的削弱勢(shì)必沖擊國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資和國(guó)際金融這三大全球治理的核心領(lǐng)域，加大原來(lái)基于經(jīng)濟(jì)全球化、由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則分歧”[18]。

不過(guò)，新冠疫情是挑戰(zhàn)，也是契機(jī)，由于新冠疫情給全球各國(guó)帶來(lái)切膚之痛，各國(guó)亦有可能痛定思痛，深刻領(lǐng)悟后疫情時(shí)代人類(lèi)命運(yùn)共同體理念的客觀性和重要性，找到各國(guó)利益的共同點(diǎn)，推動(dòng)國(guó)際組織橫向融合和內(nèi)部改革，建立適應(yīng)后疫情時(shí)代要求的全球貿(mào)易治理體系。