包婉婉

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

社區(qū)是社會(huì)的基礎(chǔ)單元，協(xié)商民主在社區(qū)治理中的應(yīng)用成為社會(huì)治理的重要內(nèi)容，社區(qū)協(xié)商民主機(jī)制的建構(gòu)作為一種有效的社區(qū)治理方式而被深深地嵌入社區(qū)治理當(dāng)中。近年來，社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐有較多創(chuàng)新，也形成了較為成熟的實(shí)踐形態(tài)。雖然社區(qū)治理面臨的問題越來越需要協(xié)商民主的進(jìn)入，但社區(qū)協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐發(fā)展是一個(gè)需要持續(xù)探索的過程。厘清當(dāng)前社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)際情況，以及面臨的具體問題，對(duì)社區(qū)協(xié)商治理取得實(shí)效具有重要意義。

一、概念界定及制度發(fā)展概述

協(xié)商民主理論淵源于我國(guó)的治理傳統(tǒng)，植根于當(dāng)代中國(guó)的治理語境，是有助于解決公共治理難題的理想形態(tài)。我國(guó)經(jīng)過長(zhǎng)期探索與實(shí)踐，逐漸形成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義協(xié)商民主理論。

(一)協(xié)商民主理論的內(nèi)涵

厘清協(xié)商民主的內(nèi)涵是分析和研究其他問題的邏輯起點(diǎn)[1]28。我國(guó)學(xué)者俞可平在《當(dāng)代西方政治理論的熱點(diǎn)問題》中強(qiáng)調(diào)了協(xié)商民主的價(jià)值所在，他指出“協(xié)商民主是當(dāng)代民主政治的發(fā)展方向與核心”，之后對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行了概念界定，即協(xié)商民主是公民通過自由平等的對(duì)話、溝通、討論和審議等形式，有序參與公共決策和政治生活[2]。林尚立則對(duì)協(xié)商民主的概念作了另一種解釋，他認(rèn)為協(xié)商民主是一種民主政治，是基于民主程序的協(xié)商性價(jià)值偏好和由此衍生的協(xié)商性運(yùn)作程序、制度體系運(yùn)行及發(fā)展的民主政治[3]。陳家剛則從協(xié)商民主的價(jià)值出發(fā)，認(rèn)為協(xié)商民主能夠強(qiáng)化公共決策的合法性和正當(dāng)性，公共協(xié)商能夠產(chǎn)生的前提條件是公民必須進(jìn)行平等而自由的對(duì)話交流，公共協(xié)商才可以真正發(fā)揮其功能和優(yōu)勢(shì)[4]。張敏提出，協(xié)商民主追求理性對(duì)話的民主治理過程，它以基本的民主價(jià)值為取向，強(qiáng)調(diào)在公民之間以及參與者與公共機(jī)構(gòu)之間的有效協(xié)商[5]?？傮w來看，我國(guó)學(xué)者對(duì)協(xié)商民主的概念界定不一，但具有相同含義，即協(xié)商民主作為一種民主運(yùn)作程序，可以對(duì)制定公共政策和實(shí)現(xiàn)有序政治參與發(fā)揮積極作用。

(二)協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展

在我國(guó)的民主實(shí)踐中，社會(huì)主義協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，貫穿了我國(guó)社會(huì)主義民主政治全過程[6]173。我國(guó)協(xié)商民主起源于抗戰(zhàn)期間的“三三制”政權(quán)，這是經(jīng)過協(xié)商建立基層政權(quán)的典型代表。1949年第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的順利召開成為協(xié)商民主和協(xié)商治理發(fā)展的重要起點(diǎn)，這標(biāo)志著我國(guó)的協(xié)商民主建設(shè)步入了新的歷史方位[7]。1978年，國(guó)家推行改革開放政策，為社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)和制度環(huán)境。黨的十三大正式提出建立社會(huì)協(xié)商制度，確保領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間、不同的群眾之間以平等的方式展開面對(duì)面的溝通交流，從而實(shí)現(xiàn)便捷溝通信息和協(xié)調(diào)關(guān)系的目標(biāo)[8]。2000年以后，基層民主的實(shí)踐創(chuàng)新催生出更多新的協(xié)商主體和協(xié)商形式，協(xié)商載體與程序體現(xiàn)出越來越多的非政治性和社會(huì)化特征。如城鄉(xiāng)社區(qū)的民主懇談會(huì)、民主議事會(huì)、民主聽證會(huì)等制度，具有地域性、非政治性等特征，強(qiáng)調(diào)制度的工具性和目的明確性，有學(xué)者稱之為“社會(huì)協(xié)商”[9]。隨著時(shí)代的發(fā)展，協(xié)商民主的制度規(guī)范和實(shí)踐發(fā)展呈現(xiàn)出新態(tài)勢(shì)。2012年黨的十八大提出將協(xié)商民主正式作為我國(guó)的一項(xiàng)民主制度，這為推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)和協(xié)商治理進(jìn)程明確了制度方向和政策遵循。2015年中央頒布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商的基礎(chǔ)上，廣泛開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，并逐步探索社會(huì)組織協(xié)商，進(jìn)一步擴(kuò)展了協(xié)商民主的主體[10]。2019年黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)協(xié)商民主建設(shè)提出了新的目標(biāo)，將各方主體納入社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐中，構(gòu)建合理和完整的協(xié)商民主體系，落實(shí)協(xié)商民主機(jī)制，豐富協(xié)商民主的制度化實(shí)踐。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的協(xié)商民主實(shí)踐將民主的真實(shí)性進(jìn)一步落實(shí)到政治建設(shè)的具體實(shí)踐中，進(jìn)一步促進(jìn)了協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，更加注重和強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)商的包容性、有效性以及人民參與協(xié)商過程的實(shí)質(zhì)性，為城市社區(qū)治理引入?yún)f(xié)商民主奠定了穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)。

二、協(xié)商民主在城市社區(qū)治理中的比較優(yōu)勢(shì)

為了改善治理效果，增強(qiáng)社會(huì)治理能力，強(qiáng)化政治權(quán)威的合法性和有效性，協(xié)商民主理論被運(yùn)用到我國(guó)的社會(huì)治理中。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)協(xié)商治理，以實(shí)現(xiàn)治理效率為價(jià)值導(dǎo)向，具有無限潛能。而社區(qū)治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，治理過程中融入?yún)f(xié)商民主理念，借助其在政治、生活、社會(huì)等領(lǐng)域強(qiáng)大的耦合性[11]，在創(chuàng)新社區(qū)治理方式、拓展社區(qū)治理渠道、實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益整合以及破解居民自治困境等方面具有比較優(yōu)勢(shì)。

(一)創(chuàng)新社區(qū)治理方式

城市社區(qū)是我國(guó)具有地域性特征的社會(huì)生活共同體，也是社會(huì)治理的基層單元。近幾年社區(qū)建設(shè)開展以來，社區(qū)功能在逐步完善，但是也存在一些問題，如明顯的行政化的“他組織”色彩[12]。對(duì)此，社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)推動(dòng)構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商共治的社區(qū)治理體系和治理格局，實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)和體制外組織、正式和非正式組織以及社群網(wǎng)絡(luò)的多方聯(lián)動(dòng)。社區(qū)治理本質(zhì)上是對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的治理，治理主體包含基層政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民、社會(huì)組織等，由于涉及主體諸多，利益交錯(cuò)繁雜，因此很多事務(wù)并不能全部采用行政化手段來解決，很難制定出一個(gè)令所有人都滿意的最優(yōu)方案，每項(xiàng)公共決策對(duì)不同群體或個(gè)人的成本—福利函數(shù)存在非均衡不對(duì)等的影響，而決策的實(shí)施通常都會(huì)同時(shí)存在得利方和受損方[9]。最好的方法是社區(qū)居民進(jìn)行公開理性的對(duì)話、交流、商議甚至是彼此妥協(xié)，來找到符合絕大多數(shù)居民利益的“最大公約數(shù)”，最終共同落實(shí)協(xié)商結(jié)果。黨領(lǐng)導(dǎo)下的共治是社區(qū)治理的發(fā)展方向，而協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)共治的創(chuàng)新方式，在此基礎(chǔ)上建立的協(xié)商共治格局更符合社區(qū)的共同體屬性，更能夠使大家在彼此意見相左的情況下達(dá)成共識(shí)。因此，協(xié)商民主與社區(qū)治理的結(jié)合能夠?qū)⒕用褡灾闻c基層社會(huì)自我調(diào)節(jié)及基層政府治理進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理方式的創(chuàng)新，提高民主化水平。

(二)拓展社區(qū)治理渠道

社區(qū)協(xié)商民主作為一種民主生活化的微觀治理機(jī)制，主要通過行政機(jī)構(gòu)植入、社會(huì)組織互嵌和居民內(nèi)生推動(dòng)三種路徑進(jìn)行創(chuàng)新擴(kuò)散，內(nèi)容包含利益整合、矛盾疏解、平等對(duì)話、決策參與和合作執(zhí)行等機(jī)制[13]。協(xié)商民主所具備的這些特點(diǎn)和內(nèi)容是有效拓展社區(qū)治理渠道的重要優(yōu)勢(shì)，社區(qū)治理中的主體比較多元，公共事務(wù)又和社區(qū)居民的切身利益相關(guān)，而社區(qū)居民中包括新入住居民和老居民、城市居民和農(nóng)村居民、房屋購買居民和租住居民，居民的社會(huì)身份存在差異，因此基本訴求具有多樣性和復(fù)雜性特征。面對(duì)這種治理現(xiàn)狀，協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)就在于它能夠最廣泛地吸納多種利益訴求，以更好的協(xié)商共識(shí)處理社區(qū)治理中的棘手事務(wù)，不僅有助于豐富和完善社會(huì)激活的路徑，也增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的吸納能力。

除此之外，社區(qū)協(xié)商民主改變了傳統(tǒng)的權(quán)威式社區(qū)治理，挖掘治理場(chǎng)域和創(chuàng)造治理?xiàng)l件，將社區(qū)居民、社會(huì)組織等引入社區(qū)治理，以“行政吸納社會(huì)或服務(wù)”的嵌入式治理機(jī)制的形式，突破了以往社區(qū)治理中以集體主義和傳統(tǒng)倫理為價(jià)值取向?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定的范式。社區(qū)協(xié)商民主治理模式通過加大對(duì)民間組織的支持提高政府提供公共服務(wù)的能力，促使居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司對(duì)社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行分類控制，也使得地方政府轉(zhuǎn)變治理的行為策略，從培育市場(chǎng)轉(zhuǎn)向?qū)κ袌?chǎng)和公民社會(huì)的協(xié)調(diào)控制。這種治理渠道的拓展避免了對(duì)抗性社會(huì)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，更大程度上實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。

(三)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益整合

20世紀(jì)80年代，我國(guó)進(jìn)行城市經(jīng)濟(jì)體制改革，逐步取消“單位制”，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷帶來的挑戰(zhàn)，國(guó)家先后啟動(dòng)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，希望通過這一平臺(tái)，為居民提供及時(shí)和便利的公共服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的政治整合。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大變化，如大量的農(nóng)民工涌入城市務(wù)工，成為新興行業(yè)群體等，社會(huì)成員出現(xiàn)明顯的階層和群體分化，導(dǎo)致利益訴求更加復(fù)雜和難以調(diào)和。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的社會(huì)問題和矛盾在社區(qū)內(nèi)逐漸顯露出來。與此同時(shí)，社區(qū)內(nèi)的新老居民對(duì)社區(qū)條件如衛(wèi)生、環(huán)境、醫(yī)療、安全和秩序的要求也越來越高，服務(wù)訴求呈現(xiàn)出復(fù)雜、多元和個(gè)性化等特點(diǎn)[11]，由此也激發(fā)了很多社區(qū)內(nèi)的矛盾和沖突，這些現(xiàn)實(shí)情況使社區(qū)治理面臨難以突破的困境。而協(xié)商民主作為一種民主運(yùn)作程序，能夠引導(dǎo)居民通過平等理性的交流和商議，表達(dá)意見，提出需求，尋找“最大公約數(shù)”。居民在經(jīng)過審慎商議之后達(dá)成共識(shí)，這種民主運(yùn)作程序能夠吸納多元化的利益訴求，為社區(qū)居民和各類社會(huì)組織創(chuàng)造自治空間，既可以增強(qiáng)社區(qū)共同體的自我調(diào)節(jié)功能，又能夠協(xié)調(diào)多元利益主體，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)利益整合。

(四)破解居民自治困境

社區(qū)居民自治包括民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督四個(gè)方面的內(nèi)容，是相輔相成的四個(gè)環(huán)節(jié)。但是目前居民自治的實(shí)踐呈現(xiàn)出居民“淺表性”參與的特點(diǎn)，即社區(qū)居民通常僅是周期性地參與選舉投票，在其他方面處于疏離甚至冷漠狀態(tài)，民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的有效實(shí)現(xiàn)受到很大局限，逐漸被弱化或者虛化，相當(dāng)多的居民在社區(qū)公共事務(wù)中缺少話語權(quán)，由此出現(xiàn)居民選舉、居委會(huì)自治的趨勢(shì)[14]。居民參與社區(qū)治理的程度不高，其熱情和積極性也有所降低，嚴(yán)重削弱了社區(qū)居民的政治效能感，使得社區(qū)集體行動(dòng)很難有效開展。而協(xié)商民主恰好可以破解這一自治困境。協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)公民的有序政治參與，與社區(qū)有著先天的契合度，社區(qū)是最適宜協(xié)商民主的場(chǎng)域，社區(qū)內(nèi)的協(xié)商民主具有成效顯著、主題豐富、邏輯清晰、成本低廉四種優(yōu)勢(shì)[15]。將協(xié)商民主引入社區(qū)，在決策的各個(gè)階段開展積極有效的社區(qū)協(xié)商，促使居民深度參與決策、議事過程，共同協(xié)商處理社區(qū)共同體的公共事務(wù)，重新找回社區(qū)居民的民主權(quán)利應(yīng)有的價(jià)值和意義，對(duì)于補(bǔ)齊基層民主的“短板”，引導(dǎo)居民實(shí)現(xiàn)高度自治，破解社區(qū)居民自治困境具有積極意義。

三、城市社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐形態(tài)

隨著城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的深入發(fā)展，社區(qū)進(jìn)行民主協(xié)商的內(nèi)容也越來越廣泛，從實(shí)踐形態(tài)上來看，大體有三種類型：就關(guān)系居民自身利益的公共事務(wù)決策開展協(xié)商，即決策型協(xié)商民主；就社區(qū)治理熱點(diǎn)問題開展咨詢和議事性協(xié)商，即議事型協(xié)商民主；就社區(qū)居民與社區(qū)自治組織之間、社區(qū)群眾之間的矛盾進(jìn)行調(diào)解性協(xié)商，即調(diào)解型協(xié)商民主[13]。

城市社區(qū)內(nèi)的決策型協(xié)商民主，是由城市基層自治組織召集居民就社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成決策的一種民主形式，主要有居民會(huì)議、居民代表會(huì)議、居民決策聽證會(huì)等具體協(xié)商載體，很多地區(qū)推行的民主懇談會(huì)，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)基層社區(qū)重大公共事項(xiàng)進(jìn)行決策的公開聽證會(huì)。居民決策聽證會(huì)是最為頻繁和廣泛的決策型協(xié)商民主形態(tài)，是居民直接參與處理社區(qū)公共事務(wù)以行使民主權(quán)利的一種新機(jī)制。協(xié)商治理是民主公開、理性審慎的科學(xué)決策過程，在社區(qū)進(jìn)行重大公共事務(wù)決策之前和決策之時(shí)引入社區(qū)協(xié)商，為居民直接參與社區(qū)公共事務(wù)搭建制度平臺(tái)，有效整合他們的利益訴求，提高社區(qū)公共決策的民主性與合法化程度。除此之外，社區(qū)協(xié)商民主也是當(dāng)前社區(qū)內(nèi)鍛煉居民參與公共事務(wù)能力的重要舉措。

城市社區(qū)內(nèi)的議事型協(xié)商民主，是由城市社區(qū)內(nèi)的自治組織召集居民就涉及自身利益的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商、議事的民主形式，主要包括居民協(xié)商議事會(huì)、居民懇談會(huì)、居民論壇等，其中居民協(xié)商議事會(huì)是最具代表性的議事型協(xié)商民主形態(tài)。南京市鼓樓區(qū)是最早實(shí)踐居民協(xié)商議事會(huì)的地方，鼓樓區(qū)推行“六步工作法”，圍繞社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容、主題、載體、程序、成效、機(jī)制，在區(qū)內(nèi)120個(gè)社區(qū)實(shí)行“六化協(xié)商”，根據(jù)不同社區(qū)定制個(gè)性化社區(qū)協(xié)商目錄清單，并給予專項(xiàng)資金支持協(xié)商清單的落實(shí)[12]。同時(shí)整合互聯(lián)網(wǎng)資源，創(chuàng)造出理事制、云協(xié)商等眾多特色化協(xié)商制度?？梢哉f，南京市鼓樓區(qū)的議事型協(xié)商民主實(shí)踐是我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展議事型協(xié)商民主的良好開端。值得注意的是，議事型協(xié)商民主側(cè)重于議事和協(xié)商，只為決策提供依據(jù)，并不以形成公共決策為最終目的。

城市社區(qū)內(nèi)的調(diào)解型協(xié)商民主，是指利用協(xié)商的方式對(duì)本社區(qū)內(nèi)的一般性事務(wù)以及居民之間的矛盾進(jìn)行調(diào)解處理的一種協(xié)商民主方式，主要包括小區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商、社區(qū)警務(wù)室開放日、群眾訴求服務(wù)中心等具體形式。目前我國(guó)多個(gè)地區(qū)都引入了社區(qū)調(diào)解型協(xié)商民主方式，來協(xié)調(diào)和化解居民內(nèi)部的利益矛盾和沖突。如吉林省安圖縣為廣泛傾聽公眾訴求、反映公眾利益、調(diào)解社會(huì)各類矛盾糾紛，創(chuàng)造性地搭建了高效率、低成本的群眾訴求服務(wù)中心。該中心推行法律援助、行政來訪接待、群眾評(píng)判“三位一體”的社會(huì)矛盾化解模式，其中，群眾評(píng)判中心就是基于協(xié)商民主的基本理念與運(yùn)行程序而開展的民事民議實(shí)踐。再如寧波市鄞州區(qū)大力開放行政資源，打造由政府官員、專家學(xué)者、社區(qū)干部、本地居民、外來務(wù)工人員共同參與的“共識(shí)論壇”，開拓了如“四方例會(huì)”等多種形式的民主參與渠道，構(gòu)建社區(qū)—社會(huì)組織—社區(qū)工作人員“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，協(xié)商處理涉及居民自身利益的矛盾爭(zhēng)議事件。

四、城市社區(qū)協(xié)商民主的困境

近年來，隨著基層社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，城市社區(qū)協(xié)商民主也形成了良好的對(duì)話機(jī)制和多元格局。當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)一方面正在形成以基層黨組織為核心的多方協(xié)作的協(xié)商民主，另一方面通過社區(qū)協(xié)商會(huì)、座談會(huì)等形式鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)居民的廣泛直接參與，不僅保障社區(qū)協(xié)商的正確政治方向，還將社區(qū)協(xié)商民主落到了實(shí)處。社區(qū)協(xié)商主體通過對(duì)話、交流、商議等方式，處理事關(guān)居民自身利益的重要公共事項(xiàng)，逐步形成了以平等理性的制度化協(xié)商達(dá)成決策共識(shí)的民主治理機(jī)制。但這并不意味著我國(guó)的社區(qū)協(xié)商民主已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)制度化發(fā)展，在具體實(shí)踐中受到各種因素的制約，我國(guó)城市社區(qū)協(xié)商民主仍然存在諸如協(xié)商主體未得到有效整合、弱勢(shì)參與主體的話語權(quán)較弱、協(xié)商過程的協(xié)商性不足等問題。

首先，社區(qū)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，多元協(xié)商主體未得到有效整合。隨著社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)內(nèi)的主體日益多元化，每個(gè)主體都有自己固定的活動(dòng)領(lǐng)域和范圍，社區(qū)難以對(duì)其進(jìn)行適度協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，漸漸處于一種分散化和碎片化的狀態(tài)[16],從而造成社區(qū)協(xié)商呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)化的傾向。目前我國(guó)社區(qū)大多都未建立統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各主體的健全機(jī)制，很多情況下都是各做各的，互相不產(chǎn)生交集，一旦出現(xiàn)問題，只能臨時(shí)聚集協(xié)商，結(jié)束后便各自分散，由此社區(qū)內(nèi)便呈現(xiàn)出一種“雖然利益多元，但事不關(guān)己”的碎片化狀態(tài)。當(dāng)社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)亟待解決或比較棘手的現(xiàn)實(shí)問題，并關(guān)系到各利益主體時(shí)，或者當(dāng)基層政府發(fā)布開展社區(qū)協(xié)商的通知時(shí)，社區(qū)內(nèi)各利益主體就臨時(shí)聚集進(jìn)行協(xié)商，問題解決后，各主體也就隨之散去。社區(qū)內(nèi)缺乏就潛在問題和社情民意等內(nèi)容展開的日常性民主協(xié)商，從而導(dǎo)致社區(qū)協(xié)商處于運(yùn)動(dòng)化狀態(tài)。

其次，社區(qū)內(nèi)弱勢(shì)參與主體的話語權(quán)較弱，難以在協(xié)商過程中發(fā)揮出平等的影響力。一個(gè)人的表達(dá)能力主要由其所掌握的組織、經(jīng)濟(jì)和文化資源等可利用手段的數(shù)量，并且表達(dá)能力隨著社會(huì)層級(jí)的降低而減弱，社會(huì)成員實(shí)際上可以區(qū)分為強(qiáng)勢(shì)表達(dá)群體和弱勢(shì)表達(dá)群體[17]256-257。社區(qū)內(nèi)的多元協(xié)商主體也包括強(qiáng)勢(shì)和弱勢(shì)參與主體，二者在社會(huì)地位、資源信息等方面的差距，帶來了協(xié)商過程中雙方話語權(quán)利的不對(duì)等以及對(duì)公共決策影響力的不對(duì)等。公共決策的制定過程實(shí)際上就是各利益階層的利益博弈過程，強(qiáng)勢(shì)參與主體擁有充足的經(jīng)濟(jì)資源、組織資源以及強(qiáng)大的人脈關(guān)系，他們不僅可以通過自己的影響力干預(yù)社區(qū)公共決策的制定，還會(huì)和其他強(qiáng)勢(shì)參與主體結(jié)成同盟，共同影響社區(qū)治理過程。而弱勢(shì)參與主體的可支配資源較少，在社區(qū)協(xié)商治理過程中的話語空間比較狹小，不能有效表達(dá)自己的利益訴求，對(duì)協(xié)商過程和結(jié)果難以發(fā)揮應(yīng)有的影響力。

最后，社區(qū)居民之間的情感基礎(chǔ)薄弱，難以建立可靠的信任體系，再加上居民缺乏一定的協(xié)商意識(shí)和能力，導(dǎo)致協(xié)商過程存在協(xié)商性不足的問題。社區(qū)協(xié)商過程中居民參與討論時(shí)表達(dá)能夠被廣泛接受的理由，確保結(jié)束時(shí)達(dá)成的意見被廣泛認(rèn)可，是協(xié)商民主的價(jià)值追求，也是討論具備協(xié)商性的關(guān)鍵體現(xiàn)。在實(shí)踐中由于社會(huì)資本要素的匱乏，群際沖突就會(huì)以多種方式在既有社區(qū)結(jié)構(gòu)中存在[18]81。在我國(guó)社區(qū)的協(xié)商民主過程中，由于社區(qū)居民長(zhǎng)期處于“原子化”狀態(tài)，彼此之間缺乏信任基礎(chǔ)，又難以擺脫利益沖突和分化的制約，導(dǎo)致討論過程中自利性偏強(qiáng)、公共協(xié)商性缺失[19]。社區(qū)內(nèi)存在多元分化的利益主體，受到環(huán)境、知識(shí)水平和自身素質(zhì)的影響，協(xié)商過程中居民在表達(dá)自己的利益訴求時(shí)很難保證脫離自利性，“這對(duì)我有益”的觀點(diǎn)比比皆是。這種現(xiàn)象和協(xié)商主體的能力強(qiáng)弱也存在很大關(guān)聯(lián)。協(xié)商能力的強(qiáng)弱很大程度上表現(xiàn)在協(xié)商技術(shù)的運(yùn)用，協(xié)商中的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和監(jiān)督的技術(shù)運(yùn)用不善時(shí)，協(xié)商會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)論不休甚至是武力相向的情況。另外在協(xié)商民主的推進(jìn)過程中會(huì)受到原有制度和規(guī)則的制約，導(dǎo)致協(xié)商全程普遍缺乏公平性。很多社區(qū)在進(jìn)行公共決策之前并未引入社區(qū)協(xié)商，而是在政策執(zhí)行階段引入公民協(xié)商，這會(huì)使得協(xié)商治理技術(shù)的運(yùn)用范圍受到限制，從而降低協(xié)商過程的民主包容程度。因此社區(qū)協(xié)商民主的有效運(yùn)用離不開宏觀治理情境提供制度支撐，否則會(huì)誘發(fā)協(xié)商性不足的困境。

五、城市社區(qū)協(xié)商民主的優(yōu)化路徑

推動(dòng)社區(qū)治理和協(xié)商民主理論的深入融合，對(duì)國(guó)家治理體系建設(shè)具有重大意義。目前社區(qū)協(xié)商民主治理面臨著諸多困境，需要從以下四個(gè)層面進(jìn)行社區(qū)協(xié)商民主的優(yōu)化與完善，以此推動(dòng)社區(qū)協(xié)商民主的制度化建設(shè)和實(shí)踐創(chuàng)新。

第一，加強(qiáng)社區(qū)協(xié)商主體建設(shè)，形成多元主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。首先,要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，基層黨建是協(xié)商民主的群眾路線。充分整合互聯(lián)網(wǎng)資源，將互聯(lián)網(wǎng)與黨建緊密結(jié)合，加強(qiáng)黨員的理論學(xué)習(xí)，改進(jìn)和提高黨員的工作方式與工作水平；加強(qiáng)城市社區(qū)基層黨員干部建設(shè)，提高黨員干部的待遇水平，進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，提高黨組織的制度化水平。其次,加強(qiáng)自治組織建設(shè)，提高居委會(huì)的民主意識(shí)和工作能力，充分發(fā)揮引導(dǎo)居民自治的重要作用；對(duì)于社區(qū)內(nèi)引入的社會(huì)組織，設(shè)置更加規(guī)范化的引進(jìn)門檻，通過常規(guī)的培訓(xùn)活動(dòng)提高社會(huì)組織的合作意識(shí)和協(xié)商能力。最后,厘清社區(qū)內(nèi)各方主體分工，明確各方權(quán)責(zé)，形成多元主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。如社區(qū)黨委作為社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，要把握協(xié)商方向，監(jiān)督協(xié)商成果的落實(shí)；居委會(huì)要加強(qiáng)自治特性，弱化行政性和依賴性，做好資源調(diào)配，搭建平臺(tái)，發(fā)動(dòng)和整合社區(qū)力量；社區(qū)居民要關(guān)注公共利益，積極響應(yīng)共同體的號(hào)召，開展廣泛的政治參與；社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織要做好公共服務(wù)的提供，做好內(nèi)外接洽。構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，促使多方利益主體協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，面對(duì)社區(qū)公共問題進(jìn)行共同協(xié)商處理，對(duì)于社區(qū)治理現(xiàn)代化能夠起到關(guān)鍵作用。

第二，更為平等、包容、廣泛地“賦權(quán)”協(xié)商主體，激發(fā)社區(qū)協(xié)商治理的活力。在社區(qū)協(xié)商過程中，由于協(xié)商主體的地位不平等、資源稟賦差異和信息不對(duì)稱而造成的協(xié)商程序和結(jié)果的異化，是當(dāng)前面臨的重大問題。因此要消除強(qiáng)勢(shì)參與主體的官僚化和行政化意識(shí)，給予弱勢(shì)參與主體更多的話語權(quán)和決策權(quán)，營(yíng)造平等公正和諧的社區(qū)協(xié)商氛圍，對(duì)于社區(qū)協(xié)商過程的高效運(yùn)行具有基礎(chǔ)性意義。在社區(qū)治理中，涉及居民自身利益的重大公共事項(xiàng)，需要構(gòu)建公平公正的制度框架，由合適的組織單位牽頭，憑借如民主議事會(huì)、民主聽證會(huì)等各種協(xié)商治理平臺(tái)，在重點(diǎn)吸納威望高、能力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)精英的同時(shí)，也要重視基層群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)社會(huì)工作者的共同參與，將所有利益相關(guān)方有效組織起來，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商處理。社區(qū)內(nèi)協(xié)商主體涉及各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和部門、基層黨組織、自治組織、社會(huì)和市場(chǎng)組織等多元主體，參與主體的廣泛性和包容性對(duì)公共決策的制定、推行和落實(shí)具有積極意義，既能保障公共決策制定的合理性和民主性，又能使得公共決策在推行階段暢通無阻，實(shí)現(xiàn)公共決策的高效落實(shí)，為社區(qū)居民帶來切實(shí)益處。

第三，提升社區(qū)居民開展公共事務(wù)協(xié)商的意識(shí)和能力。協(xié)商民主是否有效取決于居民參與的程度。培育社區(qū)居民的公共意識(shí)，提高他們的協(xié)商能力，是增強(qiáng)協(xié)商過程的協(xié)商性和完善社區(qū)協(xié)商民主體制的重要舉措。首先，社區(qū)內(nèi)要進(jìn)行定期的宣傳活動(dòng)或培訓(xùn)，在無形中向居民傳遞要積極參與公共事務(wù)的信息，提升他們對(duì)社區(qū)公共利益的關(guān)注度。一項(xiàng)關(guān)于中國(guó)五個(gè)城市社區(qū)治理的調(diào)查顯示，居民參與率不高的原因是對(duì)議題不感興趣或者居民沒有時(shí)間[20]。因此在進(jìn)行社區(qū)協(xié)商時(shí)要注重議題的選取，重點(diǎn)向涉及公共利益的相關(guān)議題傾斜。其次，通過社區(qū)內(nèi)辦事公正的榜樣性人物進(jìn)行引導(dǎo)，深度挖掘這種社區(qū)精英作為社區(qū)治理的“代言人”，可以有效增強(qiáng)居民的參與度。最后，要引導(dǎo)居民在社區(qū)協(xié)商中保持理性。協(xié)商民主是一種理性的民主程序，居民的自利性會(huì)影響協(xié)商過程的順利進(jìn)行，也會(huì)影響協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，因此居民的理性在協(xié)商過程中顯得尤為重要?？傮w來說，通過外力的激發(fā)和自身的努力，喚醒社區(qū)居民對(duì)社區(qū)共同體的內(nèi)在情感與歸屬意識(shí)，打造情感“有機(jī)共同體”[21]，同時(shí)社區(qū)居民能夠逐步了解和適應(yīng)集體決策程序，提高公共協(xié)商和對(duì)話的能力，在潛移默化之中增強(qiáng)共同體話語認(rèn)同，習(xí)慣參與公共事務(wù)和具備現(xiàn)代公共精神。

第四，積極培育社區(qū)協(xié)商的社會(huì)資本。帕特南的社會(huì)資本理論包括信任、互惠規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)治理中民主協(xié)商體制的形成，需要有效培育和構(gòu)建由普遍社會(huì)信任、共同規(guī)范和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所組成的社會(huì)資本。首先，社區(qū)協(xié)商需要可靠的社區(qū)信任體系，鞏固社區(qū)內(nèi)的信任基礎(chǔ)，提升社區(qū)各主體之間的信任韌度和密度，讓鄰居或居委會(huì)成為居民遇到問題的首要求助對(duì)象。信任是社會(huì)資本中的基礎(chǔ)部分，社區(qū)信任體系的構(gòu)建是培育社區(qū)社會(huì)資本的基礎(chǔ)前提。處于普遍信任體系中的居民以及各協(xié)商主體能夠快速有效地展開社區(qū)協(xié)商，推動(dòng)協(xié)商工作成果的落實(shí)。其次，形成社區(qū)內(nèi)共同的規(guī)則體系，作為社區(qū)協(xié)商的制度保障，不僅要?jiǎng)澢甯骼嬷黧w間的義務(wù)和權(quán)利邊界，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)組織的制度規(guī)范；也要將協(xié)商民主的原則和規(guī)范嵌入社區(qū)協(xié)商程序和機(jī)制之中，塑造更加合理、科學(xué)的社區(qū)協(xié)商過程，增強(qiáng)社區(qū)協(xié)商的專業(yè)化和程序化；更要在協(xié)商過程中保障弱勢(shì)協(xié)商主體如社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民的合法權(quán)益，保持并增加社區(qū)社會(huì)資本的存量。最后，優(yōu)化社區(qū)內(nèi)的社會(huì)關(guān)系體系，開辟道德評(píng)判的現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主途徑，暢通道德信息傳遞的渠道，以有效的道德調(diào)控提升社區(qū)集體的社會(huì)資本。定期開展需要協(xié)作的相關(guān)比賽或活動(dòng)，為居民的日常對(duì)話創(chuàng)造條件，使居民在交流協(xié)作中能夠體會(huì)到“平等協(xié)作”“民主參與”“友好相處”的社區(qū)公共精神，不僅是提升社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)密度、增強(qiáng)協(xié)商性過程的有效途徑，也是協(xié)商民主機(jī)制生成和運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)。

六、結(jié)語

近年來，隨著社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的落地發(fā)展，我國(guó)城市社區(qū)引入?yún)f(xié)商民主以實(shí)現(xiàn)更加開放、民主化的社區(qū)治理模式，在具體實(shí)踐中也取得了很大成效。城市社區(qū)作為我國(guó)地域性的社會(huì)生活共同體，是社會(huì)治理的基層單元，持續(xù)推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主的有序發(fā)展、建立健全常態(tài)化的社區(qū)協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制以及注重培養(yǎng)社區(qū)居民的協(xié)商民主意識(shí)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理，完善國(guó)家治理體系以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)良性互動(dòng)的重要一環(huán)。