謝欣汝，蔣利清

(1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081；2.永州市人民檢察院 第一檢察部，湖南 永州 425000)

串通投標(biāo)罪是1997年《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》)增設(shè)的罪名。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)日益增多，串通投標(biāo)違法犯罪行為不斷涌現(xiàn)并呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。同時(shí)，司法辦案中串通投標(biāo)犯罪法律適用常常遇到困惑，影響著辦案效果。本文通過(guò)對(duì)H省Y市近4年來(lái)辦理串通投標(biāo)犯罪案件進(jìn)行研究分析，總結(jié)串通投標(biāo)罪司法適用困境，尋求解決之道。

一、現(xiàn)狀：當(dāng)前串通投標(biāo)罪的特點(diǎn)

2016年1月至2020年8月，H省Y市檢察機(jī)關(guān)共受理審查起訴串通投標(biāo)案件21件52人，其中2016年2件2人，2017年3件6人，2018年4件14人，2019年7件19人，2020年1-8月5件11人①，案件數(shù)量逐年上升，并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

(一)涉案領(lǐng)域集中

這些案件中，除1件8人涉及學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)之外，其余20件44人均為工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)，占比95.2%和84.6%。其中，涉及學(xué)校公租房建設(shè)項(xiàng)目4件9人、安置小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目5件8人、道路建設(shè)項(xiàng)目5件13人、公園建設(shè)項(xiàng)目3件3人、人防工程建設(shè)項(xiàng)目2件11人，共計(jì)涉及項(xiàng)目18個(gè)，中標(biāo)項(xiàng)目金額19億余元，金額1000萬(wàn)元以上項(xiàng)目12個(gè)。某區(qū)人民檢察院辦理的龍某某串通投標(biāo)案，涉案某安置房小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目金額達(dá)15億余元②。

(二)涉案主體多元

投標(biāo)人、行業(yè)主管部門(mén)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、腐敗官員在案件中相互勾結(jié)，參與作案人員眾多，情況復(fù)雜。如，黃某某行賄、串通投標(biāo)案，黃某在三個(gè)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中串通投標(biāo)，其中在某管理區(qū)中小學(xué)合格學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)中，通過(guò)向行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)行賄得到關(guān)照，并與業(yè)主方串通設(shè)置招標(biāo)條件確保其掛靠的企業(yè)中標(biāo)；在某中學(xué)公租房建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)中，掛靠多家公司圍標(biāo)，并把競(jìng)標(biāo)代理權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他投標(biāo)人；在某大學(xué)公租房項(xiàng)目招投標(biāo)中，又向其他投標(biāo)人購(gòu)買(mǎi)競(jìng)標(biāo)代理權(quán)。

(三)掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重

掛靠又叫“借用”，全稱(chēng)是企業(yè)掛靠經(jīng)營(yíng)，指機(jī)構(gòu)或組織從屬或依附于另一機(jī)構(gòu)或組織。就建筑業(yè)而言，掛靠是指一個(gè)施工企業(yè)允許他人在一定期間內(nèi)使用自己企業(yè)名義對(duì)外承接工程的行為[1]。從審查的案件看，沒(méi)有相關(guān)建筑資質(zhì)的個(gè)人或企業(yè)，借用有相關(guān)資質(zhì)的建筑施工單位名義參與投標(biāo)，或者與有相關(guān)資質(zhì)的建筑施工單位約定，自己支付招投標(biāo)相關(guān)費(fèi)用，該單位出面投標(biāo)，如果中標(biāo)，掛靠該單位施工并交納管理費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)此，無(wú)論能否中標(biāo)，被掛靠單位均無(wú)損失，因此往往欣然接受掛靠邀約。在審查的案件中，掛靠投標(biāo)38人，占案件人數(shù)的73%。有的個(gè)人在多個(gè)項(xiàng)目中掛靠多家企業(yè)參與投標(biāo)，有的企業(yè)由于擁有較高等級(jí)的建筑資質(zhì)，在多個(gè)項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)中將企業(yè)資質(zhì)出借他人投標(biāo)。

(四)圍標(biāo)現(xiàn)象突出

投標(biāo)人之間相互約定，排擠其他投標(biāo)人，使某個(gè)利益相關(guān)者中標(biāo)，從而謀取利益。從審查的案件看，具體涉及以下幾種方式：1. 同時(shí)掛靠若干單位投標(biāo)，表面上幾家單位參加投標(biāo)，實(shí)際上一人操縱。如胡某某串通投標(biāo)案，在某安置小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中，利用三家公司資質(zhì)圍標(biāo)。2.投標(biāo)單位之間購(gòu)買(mǎi)競(jìng)標(biāo)代理權(quán)，減少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，達(dá)到順利中標(biāo)。如某學(xué)院公租房項(xiàng)目招標(biāo)中，溫某某與黃某某決定合伙承建該項(xiàng)目，并借用三家公司資質(zhì)圍標(biāo)。因報(bào)名投標(biāo)該項(xiàng)目的公司較多，為避免相互廝殺，在項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)的前幾天，溫、黃向蔣某某、艾某某、朱某某分別支付100萬(wàn)元、48萬(wàn)元、19萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)其他公司的競(jìng)標(biāo)權(quán)，其他公司放棄競(jìng)標(biāo)，最終黃、溫掛靠的其中一家公司中標(biāo)。3.邀請(qǐng)“陪標(biāo)”，為增大中標(biāo)幾率，或者為了達(dá)到“投標(biāo)人至少三個(gè)”的要求，邀請(qǐng)其他企業(yè)“陪標(biāo)”。如蔡某某串通投標(biāo)案，為增大中標(biāo)幾率，蔡邀請(qǐng)了某市兩家公司陪標(biāo)。

(五)“合理定價(jià)”出現(xiàn)

實(shí)踐中，有些項(xiàng)目采取“統(tǒng)一報(bào)價(jià)，搖球中標(biāo)”的方式，公開(kāi)標(biāo)底價(jià)格，不存在串通投標(biāo)報(bào)價(jià)。如劉某某串通投標(biāo)案，定標(biāo)方式是“合理定價(jià)評(píng)審抽取法”，即招標(biāo)單位制定工程合理造價(jià)并予以公開(kāi)，劉某某掛靠20余家單位圍標(biāo)，經(jīng)隨機(jī)抽取，中標(biāo)兩個(gè)標(biāo)段。又如某人防工程項(xiàng)目邀請(qǐng)招標(biāo)中，甲乙丙丁四家具有承建資質(zhì)的建設(shè)工程公司得到邀請(qǐng)，標(biāo)價(jià)為1125萬(wàn)元。甲公司負(fù)責(zé)人蔣某與乙公司掛靠人魏某約定，無(wú)論乙公司是否中標(biāo)，均給魏某25萬(wàn)元好處費(fèi)，若乙公司中標(biāo)，施工權(quán)交給蔣某。此后，魏某從蔣某處領(lǐng)到25萬(wàn)元。但在開(kāi)標(biāo)前資格審核時(shí)，乙公司法人代表身份驗(yàn)證沒(méi)有通過(guò)，從而被取消競(jìng)標(biāo)資格，其他三家公司經(jīng)搖號(hào)確定丁公司中標(biāo)。

二 、問(wèn)題：適用串通投標(biāo)罪存在的困惑

在上述案件中，提起公訴18人，法院判決生效12人，其中判處有期徒刑實(shí)刑5人、有期徒刑或拘役緩刑5人、單處罰金2人，最高刑期為有期徒刑一年二個(gè)月；不起訴32人，不訴率64%，其中絕對(duì)不起訴9人、存疑不起訴5人、相對(duì)不起訴18人。不起訴率較高的原因，除串通投標(biāo)罪屬輕罪之外，還反映一些案件在認(rèn)定與處理上存在很大分歧。

(一)犯罪主體范圍認(rèn)識(shí)不清

《刑法》規(guī)定串通投標(biāo)罪主體是投標(biāo)人和招標(biāo)人，但對(duì)投標(biāo)人和招標(biāo)人具體概念沒(méi)有明確的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法》第八條的規(guī)定，“招標(biāo)人是依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織”，該法第二十五條規(guī)定“投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或者其他組織”。一是自然人是否為犯罪主體。如唐某某串通投標(biāo)案，唐為獲得某公路改造工程A、B段項(xiàng)目，通過(guò)掛靠7家公司順利中標(biāo)，唐實(shí)際承建項(xiàng)目。該案審理中，有的認(rèn)為唐某某作為自然人，不符合《招標(biāo)投標(biāo)法》要求的投標(biāo)人為法人或其他組織的身份，但將自然人排除在串通投標(biāo)罪的主體之外，難免會(huì)有放縱犯罪之嫌，將自然人作為串通投標(biāo)罪主體又沒(méi)有明確的法律依據(jù)，只能從法益保護(hù)的角度以及刑法自身體系內(nèi)作實(shí)質(zhì)解釋?zhuān)瑢⒆匀蝗苏J(rèn)定為串通投標(biāo)罪的犯罪主體，這種情形下往往會(huì)有審判不認(rèn)定或?qū)徟姓J(rèn)定后申訴上訪(fǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此作相對(duì)不起訴較妥。二是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否為犯罪主體。代理機(jī)構(gòu)既非招標(biāo)人，也非投標(biāo)人，在《刑法》明確規(guī)定串通投標(biāo)罪主體為投標(biāo)人、招標(biāo)人的情況下，依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第十三條規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會(huì)中介組織。對(duì)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否構(gòu)成串通投標(biāo)罪的主體，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此存在一定的爭(zhēng)議。如有學(xué)者指出，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)雖然代理招標(biāo)人進(jìn)行招標(biāo)事宜，但畢竟不是招標(biāo)人，嚴(yán)格遵守罪行法定原則，不宜對(duì)“招標(biāo)人”作擴(kuò)大解釋[2]，但也有法院判決認(rèn)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)構(gòu)成串通投標(biāo)罪③。

(二)必要共同犯罪把握不準(zhǔn)

依照《刑法》“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”以及“投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)”的規(guī)定，串通投標(biāo)罪主體必然是二人以上才談得上串通，主觀(guān)方面必定是二人以上的行為人為互相溝通信息具有共同犯罪故意，客觀(guān)方面行為人串通投標(biāo)行為必然是一種共同犯罪行為[3]。然而實(shí)踐中很多案件只追究1人刑事責(zé)任，引發(fā)出其與誰(shuí)串通的問(wèn)題。如，胡某某串通投標(biāo)案、唐某某串通投標(biāo)案、劉某某串通投標(biāo)案，均為掛靠圍標(biāo)，只對(duì)掛靠人立案查處。又如張某串通投標(biāo)案，法院認(rèn)定張某與招標(biāo)人串通投標(biāo)，依照刑法第二百二十三條第二款判決張某犯串通投標(biāo)罪，但并未對(duì)招標(biāo)人追究刑事責(zé)任。對(duì)參與串通但未參加投標(biāo)或者陪標(biāo)的人是否應(yīng)當(dāng)作為共犯追究刑事責(zé)任，在具體案件中的認(rèn)識(shí)與處理也不一致。如前述某人防工程項(xiàng)目邀請(qǐng)招標(biāo)中，在開(kāi)標(biāo)前資格審核時(shí)，乙公司法人代表身份驗(yàn)證沒(méi)有成功被取消競(jìng)標(biāo)資格，有的認(rèn)為不考慮標(biāo)價(jià)確定的因素，魏某掛靠的乙公司競(jìng)標(biāo)資格已被取消，沒(méi)有實(shí)際參加投標(biāo)，魏某不構(gòu)成犯罪。

(三)掛靠投標(biāo)追責(zé)底氣不足

一方面，對(duì)被掛靠單位追究刑事責(zé)任的少。對(duì)于掛靠參加投標(biāo)的情形而言，被掛靠單位是參加投標(biāo)的主體，如果競(jìng)標(biāo)成功，被掛靠單位是投標(biāo)的真正主體。對(duì)此，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，如果被掛靠單位明知掛靠者圍標(biāo)而積極配合的，其行為應(yīng)具有串通性，掛靠者與被掛靠者均應(yīng)作為串通投標(biāo)罪認(rèn)定[4]48。然而現(xiàn)實(shí)中，由于犯罪的隱蔽性，以及犯罪嫌疑人的反偵查性，查明被掛靠單位“明知”難度非常大。同時(shí)由于缺乏對(duì)被掛靠單位追究刑事責(zé)任的意識(shí)，少數(shù)案件即便有證據(jù)證明被掛靠單位“明知”，也未進(jìn)一步查實(shí)。如胡某某串通投標(biāo)案證據(jù)顯示，在某安置小區(qū)項(xiàng)目投標(biāo)中，胡找到某公司法人代表商談掛靠投標(biāo)后，該法人代表不僅同意，還幫其聯(lián)系了另一家公司掛靠，有參與行為并提供幫助。又如唐某某串通投標(biāo)案證據(jù)顯示，招投標(biāo)前，唐某某安排其掛靠的7家公司的工作人員入住賓館、一起吃飯，并核對(duì)7家公司的競(jìng)標(biāo)報(bào)價(jià)，該7家公司工作人員對(duì)掛靠圍標(biāo)心知肚明。另一方面，被掛靠單位不知情或沒(méi)有證據(jù)證明被掛靠單位知情的情況下，掛靠人是否構(gòu)成串通投標(biāo)罪存在爭(zhēng)議。有的認(rèn)為掛靠人掛靠多家單位進(jìn)行圍標(biāo)實(shí)際上只有行為人一人，不具備兩個(gè)以上主體勾結(jié)串聯(lián)的情況，不存在串通投標(biāo)行為④。也有的認(rèn)為，一人控制幾家公司投標(biāo)，比與其他人的串通更為嚴(yán)重，舉輕以明重，當(dāng)然構(gòu)成串通投標(biāo)[5]。對(duì)此，福建省高級(jí)法院、檢察院、公安廳2007年《關(guān)于串通投標(biāo)犯罪案件有關(guān)問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定“采取掛靠、盜用等非法手段，以多個(gè)投標(biāo)人名義進(jìn)行圍標(biāo)的，按串通投標(biāo)罪的規(guī)定處罰”[4]49，以文件的形式明確規(guī)定圍標(biāo)為串通投標(biāo)犯罪行為。

(四)“串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”理解困難

依照刑法規(guī)定，“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”是投標(biāo)人之間串通投標(biāo)的行為要件。實(shí)踐中有些項(xiàng)目采取“統(tǒng)一報(bào)價(jià)，搖球中標(biāo)”的方式，公開(kāi)標(biāo)底價(jià)格，不存在串通投標(biāo)報(bào)價(jià)。如上述某區(qū)院辦理的劉某某串通投標(biāo)案，定標(biāo)方式是“合理定價(jià)評(píng)審抽取法”，對(duì)此，有的認(rèn)為“合理定價(jià)評(píng)審抽取法”不存在投標(biāo)人“相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”的問(wèn)題，不符合構(gòu)罪要件；有的認(rèn)為，對(duì)“串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”應(yīng)作擴(kuò)大解釋?zhuān)瑒⒛衬车男袨閷儆凇安煌稑?biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制”，符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定的“視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)”情形，構(gòu)成串通投標(biāo)罪。調(diào)研的案件中，因認(rèn)為邀請(qǐng)招標(biāo)項(xiàng)目不存在抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)作絕對(duì)不起訴1件3人，認(rèn)為采取合理定價(jià)評(píng)審抽取法雖不構(gòu)成串通投標(biāo)罪但違反招標(biāo)投標(biāo)法，應(yīng)予打擊與警示，作相對(duì)不起訴1件1人。

(五)情節(jié)嚴(yán)重和直接損失認(rèn)定有顧慮

首先是情節(jié)嚴(yán)重的認(rèn)定。從罪狀表述上看，刑法第二百二十三條第二款不用情節(jié)嚴(yán)重即構(gòu)罪；但《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》對(duì)兩種情形不加區(qū)別地規(guī)定了相同的追訴標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于第二款串通投標(biāo)行為究竟是適用刑法，不用情節(jié)嚴(yán)重即構(gòu)成犯罪，還是與第一款一樣適用立案追訴標(biāo)準(zhǔn)成為司法辦案的難點(diǎn)，有的認(rèn)為符合立案追訴標(biāo)準(zhǔn)并不必然符合定罪標(biāo)準(zhǔn)[6]。同時(shí)，立案追訴標(biāo)準(zhǔn)中除了第(一)項(xiàng)“損害招標(biāo)人、投標(biāo)人或者國(guó)家、集體、公民的合法利益，造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬(wàn)元以上的”外，第(二)至第(五)項(xiàng)均沒(méi)有規(guī)定損害標(biāo)準(zhǔn)，與《刑法》條文規(guī)定不一致，尤其是第(三)項(xiàng)“中標(biāo)項(xiàng)目金額在二百萬(wàn)元以上的”，因串通投標(biāo)行為給招標(biāo)人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失不好查證與認(rèn)定，公安機(jī)關(guān)往往以最容易掌握與判斷的該項(xiàng)為立案標(biāo)準(zhǔn)，但這些立案標(biāo)準(zhǔn)是否構(gòu)成犯罪存在較大爭(zhēng)議，實(shí)踐中很多人認(rèn)為，串通投標(biāo)罪根據(jù)《刑法》規(guī)定應(yīng)有造成損失的結(jié)果，應(yīng)按《刑法》規(guī)定來(lái)認(rèn)定。其次是直接損失的認(rèn)定。根據(jù)立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，“造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬(wàn)元以上的”，應(yīng)予立案。但如何判斷與計(jì)算直接經(jīng)濟(jì)損失，實(shí)踐中認(rèn)為，一旦串通投標(biāo)中標(biāo)，正常投標(biāo)所能形成的價(jià)格便無(wú)法確定，串通投標(biāo)行為給招標(biāo)人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失難以認(rèn)定。且在串通投標(biāo)人掛靠多家單位圍標(biāo)的案件中，掛靠人或支付管理費(fèi)給被掛靠單位，或直接購(gòu)買(mǎi)其他參與投標(biāo)單位的代理權(quán)，參與投標(biāo)活動(dòng)投入的人力、物力、財(cái)力均由掛靠人承擔(dān)，并且中標(biāo)后還給予一定的利益給參與圍標(biāo)的單位，從表面上看，并沒(méi)有給招標(biāo)人和其他投標(biāo)人造成損害。

三、緣由：串通投標(biāo)罪構(gòu)成要件理解的爭(zhēng)議

《刑法》對(duì)串通投標(biāo)罪罪狀進(jìn)行了明確的敘述。隨著招標(biāo)投標(biāo)行政法律法規(guī)對(duì)串通投標(biāo)規(guī)定的不斷完善，在打擊串通投標(biāo)犯罪中，作為行政犯，能否根據(jù)行政法律法規(guī)的規(guī)定，來(lái)判斷串通投標(biāo)犯罪行為的形式構(gòu)成要件與實(shí)質(zhì)違法性，是司法實(shí)踐中對(duì)該罪法律適用產(chǎn)生困惑的重要原因。

(一)《刑法》對(duì)串通投標(biāo)罪的罪狀描述

罪狀，是《刑法》分則罪刑規(guī)范對(duì)某種犯罪具體狀況的描述，指明適用該罪刑規(guī)范的條件，行為人的行為只有符合某種罪刑規(guī)范的罪狀，才能適用該規(guī)范[7]。根據(jù)刑法分則條文對(duì)罪狀的描述方式，可以分為簡(jiǎn)單罪狀、敘明罪狀、引證罪狀和空白罪狀。從刑法第二百二十三條規(guī)定看，串通投標(biāo)罪屬于敘明罪狀，比較詳細(xì)、具體地描述了串通投標(biāo)罪的犯罪構(gòu)成：客體方面，侵犯的是復(fù)雜客體，包括招標(biāo)人、其他投標(biāo)人或國(guó)家、集體、公民的合法利益，以及公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序；客觀(guān)方面，表現(xiàn)為投標(biāo)人相互串通報(bào)價(jià)，把報(bào)價(jià)抬高或者壓低，或者是投標(biāo)人與招標(biāo)人相互勾結(jié)；主體方面，包括投標(biāo)人和招標(biāo)人；主觀(guān)方面，處于故意，包括直接故意和間接故意。行為人的行為只有符合這些構(gòu)成要件，才能適用串通投標(biāo)罪的規(guī)范。串通投標(biāo)罪采用敘明罪狀，使得司法辦案人員必須嚴(yán)格遵守其罪狀來(lái)判定串通投標(biāo)罪，否則擔(dān)心有違罪刑法定原則。

(二)行政法對(duì)串通投標(biāo)行為的規(guī)定發(fā)展

1993年反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第十五條 “投標(biāo)者不得串通投標(biāo)，抬高標(biāo)價(jià)或者壓低標(biāo)價(jià)”，1997年刑法第223條相互“串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”的描述來(lái)源于此。此后，招標(biāo)投標(biāo)行政法律法規(guī)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在串通投標(biāo)概念上突破了“串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”，并列舉各種具體情形。1998年1月6日，國(guó)家工商行政管理局公布施行《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》，其中第二條第四款④對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中串通投標(biāo)指“抬高標(biāo)價(jià)或者壓低標(biāo)價(jià)”之意進(jìn)行了擴(kuò)充。2000年1月1日《招標(biāo)投標(biāo)法》施行，第三十二條規(guī)定“投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人公平競(jìng)爭(zhēng)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益”，把串通投標(biāo)報(bào)價(jià)與排擠其他投標(biāo)人公平競(jìng)爭(zhēng)并列為損害招標(biāo)人或其他投標(biāo)人合法權(quán)益的兩種行為。2011年11月30日國(guó)務(wù)院通過(guò)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，明確“屬于投標(biāo)人相互串通投標(biāo)”的5種情形和“視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)”的6種情形，為新時(shí)期招投標(biāo)市場(chǎng)規(guī)范健康發(fā)展做出針對(duì)性和可操作性的制度安排。2017年11月《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修改中，作為串通投標(biāo)罪表述來(lái)源的第十五條規(guī)定被刪除。但刑法關(guān)于串通投標(biāo)罪的規(guī)定一直沒(méi)有變，在該罪的規(guī)定上，僅有2001年最高人民檢察院、公安部《關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第六十八條規(guī)定串通投標(biāo)案追訴標(biāo)準(zhǔn)(即“直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬(wàn)元以上的”“采取威脅、欺騙等非法手段的”“因串通投標(biāo)，受過(guò)行政處罰二次以上，又串通投標(biāo)的”)，以及2010年最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》第七十六條，對(duì)串通投標(biāo)案通過(guò)增加“違法所得數(shù)額在十萬(wàn)元以上的”“中標(biāo)項(xiàng)目金額在二百萬(wàn)元以上的”等立案標(biāo)準(zhǔn)增強(qiáng)操作性。

(三)現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議

由于串通投標(biāo)罪的刑法條文沒(méi)有規(guī)定“違反招投標(biāo)法……”，實(shí)務(wù)中就是否要根據(jù)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)的規(guī)定認(rèn)定犯罪的成立存在爭(zhēng)議。比如，面對(duì)串通投標(biāo)行為的擴(kuò)張，對(duì)投標(biāo)人相互串通投標(biāo)客觀(guān)行為的認(rèn)定，是嚴(yán)格限定在刑法規(guī)定的“串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”，還是適用招標(biāo)投標(biāo)行政法律法規(guī)對(duì)“串通投標(biāo)”行為的界定？有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依照罪刑法定原則，對(duì)《刑法》規(guī)定的串通投標(biāo)報(bào)價(jià)追究刑事責(zé)任；有的認(rèn)為，應(yīng)對(duì)“串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”作擴(kuò)大解釋[8]；有的認(rèn)為，從法定犯的原理分析，“違反招投標(biāo)法”應(yīng)為串通投標(biāo)罪不成文的構(gòu)成要件要素，通過(guò)這些行政管理法規(guī)的補(bǔ)充適用，司法機(jī)關(guān)就可以在有限而合理的范圍內(nèi)，將第二百二十三條抽象性的法條加以具體化，從而使“罪刑法定主義在行政控制的作用面向”充分發(fā)揮和體現(xiàn)[9]。

四、路徑：解決串通投標(biāo)罪適用難的建議

串通投標(biāo)行為嚴(yán)重影響招投標(biāo)的公正性和嚴(yán)肅性，不僅破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理和誠(chéng)信環(huán)境，影響公眾對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的信任，同時(shí)對(duì)工程質(zhì)量和施工安全造成潛在危險(xiǎn)，并助長(zhǎng)腐敗的蔓延，亟需對(duì)串通投標(biāo)罪統(tǒng)一法律適用，解決司法實(shí)務(wù)中的困惑。

(一)發(fā)布指導(dǎo)性案例，統(tǒng)一裁判規(guī)則

指導(dǎo)性案例是為了促進(jìn)成文法的具體化和填補(bǔ)成文法的不足，達(dá)到罪名、刑罰與情理相一致[10]。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展、以及司法體制改革不斷深入的當(dāng)下，指導(dǎo)性案例的現(xiàn)實(shí)作用愈發(fā)凸顯。針對(duì)目前串通投標(biāo)罪法律適用中存在的困惑，通過(guò)發(fā)布指導(dǎo)性案例及裁判要旨，可以使串通投標(biāo)法律的精神、原則在司法適用中貫徹一致，避免多重解讀甚至曲解，不僅有利于對(duì)類(lèi)似的案件作出基本相同的裁判，同時(shí)有益于提升辦案人員的司法能力。搜索“串通投標(biāo)”“人民司法”，結(jié)果有4條，含錢(qián)斌、馬作彪著《串通投標(biāo)罪之主體認(rèn)定》,肖杰著《串通投標(biāo)罪的主體、共犯及犯罪形態(tài)》，但均未上升至最高人民檢察院或最高人民法院指導(dǎo)性案例，因此，對(duì)串通投標(biāo)罪發(fā)布指導(dǎo)性案例十分必要。

(二)強(qiáng)化招標(biāo)程序設(shè)計(jì)，固定掛靠“明知”證據(jù)

加大對(duì)掛靠人以及被掛靠單位的查處力度，加大違規(guī)違法成本，遏制頻發(fā)態(tài)勢(shì)。對(duì)于明知掛靠人用于投標(biāo)，而轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)證書(shū)或者以其他方式允許他人以本企業(yè)的名義承攬工程的，應(yīng)當(dāng)追究被掛靠單位共同犯罪的刑事責(zé)任。推行承諾書(shū)制度，固定主觀(guān)明知的證據(jù)，承諾書(shū)的內(nèi)容可以包括，投標(biāo)公司及其法定代表人、實(shí)際控制人、董事會(huì)成員、具體負(fù)責(zé)投標(biāo)事項(xiàng)的管理人員明確知道正在進(jìn)行的投標(biāo)項(xiàng)目和行為，一切與投標(biāo)項(xiàng)目有關(guān)的行為均系該公司的自主行為，不涉及其他公司和其他個(gè)人，如有關(guān)聯(lián)公司及利益，進(jìn)行聲明。這種方式可以一定程度上杜絕法定代表人稱(chēng)不知情或借口系單位內(nèi)部管理人員的個(gè)人原因出借資質(zhì)企圖免除責(zé)任的圍標(biāo)行為，從而使出借資質(zhì)或掛靠投標(biāo)等行為有所收斂[11]。

(三)出臺(tái)司法解釋?zhuān)?xì)化法律適用標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)辦理串通投標(biāo)刑事案件適用法律問(wèn)題，由最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的司法解釋。在主體的界定方面，為適應(yīng)招投標(biāo)主體擴(kuò)大化、多元化的趨勢(shì)，明確規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)包括依照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定提出項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及具體組織、參加招標(biāo)活動(dòng)并知悉相關(guān)信息的人員如項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、委托代理人、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員和招投標(biāo)活動(dòng)中的工作人員等，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的響應(yīng)招標(biāo)參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或者其他組織、投標(biāo)代理人以及具體組織、參加投標(biāo)報(bào)價(jià)的有關(guān)人員[12]。并吸納福建省高級(jí)法院、檢察院、公安廳2007年《關(guān)于串通投標(biāo)犯罪案件有關(guān)問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》中的相關(guān)規(guī)定，如“掛靠其他單位或者盜用其他單位名義進(jìn)行串通投標(biāo)犯罪的，追究掛靠者、盜用者的刑事責(zé)任；被掛靠單位明知掛靠者串通投標(biāo)而接受其掛靠，為掛靠者實(shí)行串通投標(biāo)犯罪提供便利條件的，按共同犯罪處理”“采取掛靠、盜用等非法手段，以多個(gè)投標(biāo)人名義進(jìn)行圍標(biāo)的，按《刑法》第二百二十三條第一款的規(guī)定處罰”。在客觀(guān)行為方面，結(jié)合當(dāng)前串通投標(biāo)行為發(fā)展趨勢(shì)，以及行政法律法規(guī)“屬于投標(biāo)人相互串通投標(biāo)”和“視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)”情形，對(duì)串通投標(biāo)行為進(jìn)行細(xì)化，加強(qiáng)行政和刑事法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對(duì)于“情節(jié)嚴(yán)重”，可將《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》中有關(guān)串通投標(biāo)罪的立案追訴情形，通過(guò)司法解釋明確規(guī)定為“情節(jié)嚴(yán)重”的情形。

(四)適度提高法定刑，有效遏制犯罪發(fā)生

如前文所述，串通投標(biāo)者之間形成利益共同體，雙方或者多方都是受益人，加之串通投標(biāo)行為本身具有極強(qiáng)的隱蔽性，而我國(guó)目前對(duì)串通投標(biāo)犯罪設(shè)置的刑罰過(guò)低，只規(guī)定了三年以下有期徒刑或拘役、單處或并處罰金的刑罰，導(dǎo)致這類(lèi)案件不訴多、起訴后適用緩刑多，違法犯罪成本低，與串通投標(biāo)行為帶來(lái)的巨額經(jīng)濟(jì)利益不對(duì)等。可以借鑒美國(guó)的做法，針對(duì)不同主體間的串通行為制定詳細(xì)的規(guī)制原則，同時(shí)提高串通投標(biāo)罪的最高刑期和罰金。 美國(guó)串通投標(biāo)犯罪成本極高，其對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰上限可達(dá)到1億美元，且刑期也達(dá)到最高刑10年[14]。通過(guò)增加犯罪成本，使刑罰處罰給串通投標(biāo)者造成的經(jīng)濟(jì)損失、自由損失最大化，有效遏制犯罪行為。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)也越來(lái)越多，串標(biāo)行為也越來(lái)越普遍，串通投標(biāo)犯罪形勢(shì)也越來(lái)越嚴(yán)峻。盡管近年來(lái)司法機(jī)關(guān)在打擊串通投標(biāo)犯罪方面取得了一定的成果，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在犯罪主體范圍認(rèn)識(shí)不清、共同犯罪把握不準(zhǔn)等司法實(shí)踐問(wèn)題。司法機(jī)關(guān)要把打擊和防范串通投標(biāo)等市場(chǎng)交易中的違法行為作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，堅(jiān)持不懈地抓下去，不斷取得新成效，深入推進(jìn)健全市場(chǎng)機(jī)制和反腐倡廉建設(shè)。對(duì)此本文針對(duì)串通招投標(biāo)問(wèn)題進(jìn)行研究，就如何完善串通投標(biāo)犯罪法律適用問(wèn)題提出了建議。筆者認(rèn)為只要完善法律法規(guī)體系，提升打擊串通投標(biāo)犯罪的能力，串通招投標(biāo)行為必定能被遏制，合法招投標(biāo)人及國(guó)家的根本權(quán)益才能得到確保。

注釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)來(lái)源于H省Y市檢察院案件管理系統(tǒng)。

②本文的案件均來(lái)源于H省Y市檢察機(jī)關(guān)辦理的案件。

③黑龍江省綏化市北林區(qū)人民法院刑事判決書(shū)[(2016)黑1202刑初284號(hào)]。

④福建省高級(jí)人民法院、檢察院、公安廳《關(guān)于串通投標(biāo)犯罪案件有關(guān)問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》{閩公綜【2007】734號(hào)}。