■本刊記者 劉紅偉 張穎

城市和鄉(xiāng)村是生產(chǎn)生活的重要空間載體，城鄉(xiāng)建筑是歷史文化的重要物質載體，蘊含著深厚的精神內(nèi)涵、承載著豐富的時代價值。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》（以下簡稱《意見》），引發(fā)強烈反響?！兑庖姟返某雠_，有怎樣的背景？為城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承提出了哪些新要求？包含哪些“硬核”措施？如何加強對歷史文化遺產(chǎn)的管理？如何讓老百姓進一步支持、關心歷史文化保護傳承工作……近日，在國務院新聞辦公室舉辦的新聞發(fā)布會上，住房和城鄉(xiāng)建設部相關負責人回應了社會關注的熱點問題。

“《意見》是一個具有重要里程碑式的頂層設計”

“近年來，我們著力推動城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作，取得了積極成效?！睍?，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長黃艷曬出了我國城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)的保護“成績單”：截至目前，全國共公布國家歷史文化名城137座，省級歷史文化名城190座；住建部會同國家文物局公布中國歷史文化名鎮(zhèn)312個，中國歷史文化名村487個，6819個村落被列入中國傳統(tǒng)村落保護名錄，形成迄今為止世界上規(guī)模最大的農(nóng)耕文明遺產(chǎn)群；全國共劃定歷史文化保護街區(qū)970片，確定歷史保護建筑4.27萬處。跟2015年相比，歷史街區(qū)的數(shù)量翻了一倍，歷史建筑的數(shù)量增加了4倍。

黃艷表示，取得成績的同時，我們也應清醒地看到，還有不少歷史文化資源沒有納入保護名錄，還沒有做到要素全囊括、空間全覆蓋，歷史文化遺產(chǎn)受到破壞的現(xiàn)象仍有發(fā)生，與黨中央的要求、人民群眾的期盼還有差距。

近年來，為了進一步做好傳承保護工作，住建部從研究城鄉(xiāng)歷史文化體系入手，組織專家學者對歷史文化的演進脈絡進行了全方位、系統(tǒng)的梳理，提出要把見證5000多年中華文明史、180多年的近代史、100年的建黨史、70多年的新中國史以及40多年的改革開放史的代表性歷史文化遺存，以及當代重要的建設成果保留下來、保護起來，“這樣我們就系統(tǒng)地、分門別類地、分時間段地把保護對象搞清楚了。”黃艷說。

黃艷表示，“我們要把管理制度建立起來，要分成國家級、省級、市縣級，各層級的政府責任要明確出來。黨中央對這項工作非常重視，列為深化改革的一項重要事項。這個《意見》在5月21日中央深改委第19次會議上審議通過?！?/p>

“簡單說，《意見》是我國自1982年建立歷史文化名城保護制度近40年以來，首次以中央名義專門印發(fā)的關于城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承的文件，這是城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作非常重要的頂層設計和綱領性文件，為下一步做好保護傳承工作指明了方向，提供了遵循?！秉S艷說。

據(jù)黃艷介紹，《意見》共由五個部分組成，一共20條。其中，第一部分是總體要求，共四層意思：始終要把保護放在第一位；以系統(tǒng)完整保護傳承城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)和全面真實講好中國故事、中國共產(chǎn)黨故事為目標；建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，完善制度機制政策、統(tǒng)籌保護利用傳承，做到空間全覆蓋、要素全囊括，著力解決城鄉(xiāng)建設中歷史文化遺產(chǎn)屢遭破壞、拆除等突出問題；確保各個時期重要城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)得到系統(tǒng)性保護。第二部分主要明確了要構建城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，這個體系包括兩部分，一是保護對象的體系；二是管理制度的體系。第三部分是對保護工作提出了明確的要求。從保護到利用、到融入城鄉(xiāng)建設的有機體系，再到從物化的保護對象上升到文化自信的精神傳承。第四部分是工作機制政策，以及要保證這些要求措施落地的一些管理手段。第五部分是對所有要求的政策支撐。

黃艷同時表示，《意見》明確了要保什么、怎么保，要求是什么，明確了中央、地方的責任，明確了各部門的責任，為各地進一步做好歷史文化傳承工作提供了非常有力的支撐?！斑@是一個非常具有里程碑式的頂層設計?！?/p>

“建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系包含兩個層面”

《意見》明確提出，構建城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系。到2025年，多層級多要素的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系初步構建；到2035年，系統(tǒng)完整的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系全面建成。

建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系的目的是在城鄉(xiāng)建設中全面保護好中國古代、近現(xiàn)代歷史文化遺產(chǎn)和當代重要建設成果，全方位展現(xiàn)中華民族悠久連續(xù)的文明歷史、中國近現(xiàn)代歷史進程、中國共產(chǎn)黨團結帶領中國人民不懈奮斗的光輝歷程、中華人民共和國成立與發(fā)展歷程、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的偉大征程。

城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，是一個怎樣的體系？住房和城鄉(xiāng)建設部總經(jīng)濟師楊保軍介紹說，過去，我們推進保護工作系統(tǒng)性不強、整體性不夠，《意見》明確提出要建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，這里包含兩個層面：

第一，系統(tǒng)完整保護各類歷史文化遺產(chǎn)。一是要做到空間全覆蓋、要素全囊括，既要保護單體建筑，也要保護街巷街區(qū)、城鎮(zhèn)格局，還要保護好歷史地段、自然景觀、人文環(huán)境和非物質文化遺產(chǎn)?！兑庖姟芬螅猿鞘?、村鎮(zhèn)等活態(tài)遺產(chǎn)為主體和依托將歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村（傳統(tǒng)村落）、街區(qū)和不可移動文物、歷史建筑、歷史地段、工業(yè)遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、灌溉工程遺產(chǎn)、非物質文化遺產(chǎn)、地名文化遺產(chǎn)等各類歷史文化遺產(chǎn)作為有機整體，形成保護傳承體系，進行保護?！爸档米⒁獾氖牵@是中央文件第一次提出了‘歷史地段’這一概念，完善了保護對象的類型?！倍茄由鞎r間軸。在過去歷史文化保護工作中，存在著重視古代、輕視近現(xiàn)代的傾向，還不能真實、立體、全面的展現(xiàn)古代中國和現(xiàn)代中國。針對這一問題，《意見》提出，不僅要保護好中國古代的遺產(chǎn)，還要保護好近現(xiàn)代和當代重要的建設成果，強調要通過系統(tǒng)保護各個時期的歷史文化遺產(chǎn)，全方位展現(xiàn)古代文明5000年、近現(xiàn)代歷史180年、中國共產(chǎn)黨建黨100年、新中國成立70年、改革開放40年的光輝歷程，從而生動、立體地講好“中國故事”。

第二，建立完善保護傳承的管理體制。一是要求國家、省、市、縣上下聯(lián)動。目前，城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作還沒有形成全國一盤棋的局面，對各類保護對象的保護和管理，在國家、省和市縣層面還缺乏統(tǒng)籌安排，《意見》明確提出，要建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系的管理體制，注重上下聯(lián)動，增強工作的整體和系統(tǒng)性。二是要求分級落實任務和明確責任。在國家和省級層面，要完善頂層設計，健全制度機制，分別建立國家級、省級的保護對象名錄和分布圖，明確保護管控的要求；在市縣層面，要落實好屬地責任，按照國家和省級要求，加快認定公布市縣級的保護對象，提出保護清單，及時掛牌、測繪、建檔，明確保護規(guī)則，完善管理辦法。

“城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承是一項綜合性工作”

眾所周知，城鄉(xiāng)歷史文化傳承涉及多個方面，如何調動各方積極性，是城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作的關鍵。對此，住房和城鄉(xiāng)建設部建筑節(jié)能與科技司司長蘇蘊山表示，城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承是一項綜合性工作，社會關注度高，也涉及多部門、多方面。既要統(tǒng)籌發(fā)揮各個行業(yè)、各個部門的作用，又要充分調動社會的力量，發(fā)揮市場的積極作用。

蘇蘊山說，《意見》從加強統(tǒng)籌協(xié)調、推動多方參與、強化獎勵激勵三個方面提出了相關要求，這其中包含以下三個方面的內(nèi)涵：

其一，加強統(tǒng)籌協(xié)調，充分發(fā)揮各部門、各行業(yè)的作用。城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承涉及規(guī)劃建設管理的全過程，不是一兩個部門或行業(yè)就能干得好的，所以《意見》要求住房和城鄉(xiāng)建設、文物部門要履行好統(tǒng)籌協(xié)調的職責，同時要求宣傳、發(fā)展改革、民政、財政、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務、文化和旅游、應急管理等各個部門都要共同參與，各司其職，形成保護的合力。

其二，要推動多方參與，爭取各方主體的支持。一是要鼓勵各方主體在保護傳承的規(guī)劃建設管理各個環(huán)節(jié)都要發(fā)揮積極作用。二是要明確所有權人、使用人和監(jiān)管人等各利益相關方的責任，嚴格落實保護管理要求。三是簡化相關審批手續(xù)，包括制定相關優(yōu)惠政策來激發(fā)市場主體參與和投入的積極性。

其三，要強化獎勵激勵。一是制定獎補政策，包括以獎代補、資金補助方式，調動各方積極性。二是通過宣傳推廣成功的經(jīng)驗，表彰激勵先進，激發(fā)大家的主動性。

對于如何讓老百姓更支持和更關心歷史文化保護傳承工作，蘇蘊山表示，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，包括歷史街區(qū)、歷史建筑，都是城市重要的特色空間，是城市生產(chǎn)生活的重要載體，保護傳承工作與老百姓的日常生活都有著密切的關系。

蘇蘊山認為，要讓老百姓關心支持和參與，就必須把他們關心的、關注的事情放在重要的位置。

第一，要將改善民生作為優(yōu)先事項，讓保護更有溫度。一是要補足名城名鎮(zhèn)名村包括傳統(tǒng)村落、歷史街區(qū)、歷史地段的配套基礎設施和公共服務設施的短板，改善人居環(huán)境，增加老百姓的幸福感。二是要多措并舉，提高防災減災救災的能力，解決老百姓關心的安全問題，讓群眾更有安全感。

第二，發(fā)揮遺產(chǎn)的綜合價值，讓生活更美好。一是要整合散落的歷史文化資源，串點成線、連線成網(wǎng)，構建融入生產(chǎn)生活的展示線路、廊道和網(wǎng)絡，讓群眾在“日用而不覺”中感受文化的魅力。二是城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)是發(fā)展文化旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢資源，要讓這些資源活起來、用起來，讓老百姓獲得實實在在的好處，有更多的獲得感。比如，利用好老房子、老地段，發(fā)展文化展示、特色商業(yè)，讓老百姓從中受益，錢袋子鼓起來。

“讓城鄉(xiāng)歷史文化保護融入城鄉(xiāng)建設，不僅要守住保護底線，還要加強活化利用”

《意見》提出，在城鄉(xiāng)建設中要把歷史文化保護放在首要位置。然而，究竟應當如何做好保護工作？蘇蘊山表示，進入新的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承的主要矛盾、形勢要求都發(fā)生了變化。傳統(tǒng)的保護工作思路也必須進行調整，讓城鄉(xiāng)歷史文化保護融入城鄉(xiāng)建設，推動城鄉(xiāng)高質量發(fā)展，不僅要守住保護底線，還要加強活化利用。

蘇蘊山說，《意見》從五個方面提出了明確的要求：

第一，做到應保盡保。形象地講，一是“找出來”，就是把有保護價值的歷史文化資源發(fā)掘出來；二是“納進來”，要把各類歷史文化資源納入到保護清單當中，劃定各類保護對象的范圍，明確提出保護要求；三是“亮出來”，要把納入到保護清單的歷史文化資源及時進行認定、公布、建檔、掛牌。

第二，不要隨意拆除破壞。在城鄉(xiāng)建設當中，不僅要對納入保護清單的保護對象實施嚴格管理，不能拆除破壞，同時對那些具有保護價值的老房子、古民居，也不能隨意拆除。此外，地形地貌、河湖水系、老樹、老地名，這些也都承載著深厚的城市文化的記憶，也不能隨意破壞、更改。對于因公共利益需要或者存在安全隱患確實不得不拆除的，要認真做好評估論證。同時，要廣泛聽取相關部門和公眾的意見，慎重拆除。

第三，推進活化利用。要充分發(fā)揮歷史文化資源的價值，將其用起來、活起來。一是要用開放的思維，加大歷史文化遺產(chǎn)的開放力度，更好服務于公眾；二是要加大歷史建筑，包括工業(yè)遺產(chǎn)的改造利用力度，通過加建、改建和添加必要的設施等方式來適應現(xiàn)代生產(chǎn)生活的需要；三是要發(fā)揮農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、灌溉工程遺產(chǎn)的作用，促進生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

第四，融入城鄉(xiāng)建設。城市、鄉(xiāng)村，包括城鄉(xiāng)的建筑，既是文化的物質載體，也是城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活的空間載體，保護傳承和城鄉(xiāng)建設是不可分割的。所以，一是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局，妥善處理好新老城的關系，既要合理疏解老城過重的負擔，更要保護好老城的肌理和風貌；二是加強重點地段建設活動管控，以及建筑、城市雕塑的設計引導，保護好傳統(tǒng)的文化基因，避免“千城一面、萬樓一貌”；三是要用微改造的“繡花”功夫，推動老街區(qū)、老建筑的修復改造；四是在鄉(xiāng)村建設當中，要保護利用好各類歷史文化遺存，助力鄉(xiāng)村振興。

第五，要大力弘揚歷史文化。要通過一系列的保護利用舉措，讓城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)真正活起來，融入到老百姓的生活當中，讓城市和鄉(xiāng)村處處顯文化、見歷史，讓老百姓在生活當中能夠觸摸到歷史，感悟到文化魅力，不斷增強文化自信。

“做好歷史文化保護傳承，是實施城市更新行動的重要抓手”

實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃綱要明確的重大工程項目。近年來，全國各地積極推進實施城市更新行動，取得了顯著成效。然而，在推進城市更新行動當中，有些城市出現(xiàn)了隨意拆除老建筑、砍伐老樹等現(xiàn)象，引起了當?shù)厝罕姷牟粷M，也引起了中央領導的關注。

前不久，住建部印發(fā)《關于在實施更新行動中防止大拆搭建問題的通知》，對城市更新工作劃定底線，要求保留城市記憶，穩(wěn)妥推進改造提升。“做好歷史文化保護傳承工作，是實施城市更新行動的重要抓手?！睏畋＼姳硎?。

楊保軍說，保護古樹名木是中國一個很好的文化傳統(tǒng)，資料記載至少可以上溯到西周時期?！对娊?jīng)》有一篇“蔽芾甘棠，勿翦勿伐，召伯所茇”，講的就是老百姓為了紀念召伯在一棵甘棠樹下處理過公務，為民辦了很多實事，于是說“這棵樹不能砍、不能折、不能伐、不能移，因為我們看到這棵樹就想起了召伯的功績”。

楊保軍指出，幾千年來，睹物思人，都是中國的文化傳統(tǒng)。老百姓對凝聚歷史記憶的古樹、老房子，有著深厚的感情。要尊重這樣的感情。在城市更新中劃定和嚴守底線，糾正過去更新中出現(xiàn)的不當行為。

楊保軍介紹，近日中辦國辦印發(fā)的《意見》，對做好歷史文化保護傳承工作提出了更高的要求。

《意見》明確指出，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假亂真，不破壞地形地貌、不砍老樹，不破壞傳統(tǒng)風貌，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意更改老地名。城市更新必須嚴守這一底線，盡可能留下歷史的記憶，留住人民的鄉(xiāng)愁。

此外，《意見》還要求要按照“留改拆”并舉，以保留保護為主的原則，實施城市生態(tài)修復和功能完善工程，穩(wěn)妥推進城市更新。要改變以往“拆改留”的邏輯，由“拆改留”轉變?yōu)椤傲舾牟稹?。楊保軍指出，我們不能再走大拆大建的老路，要通過資源的普查，把具有價值的歷史文化資源先留下來、保下來，然后再進行更新改造。

楊保軍說，城市更新不能繼續(xù)延用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設方式，要轉變方式方法，要采用“繡花”“織補”等微改造方式進行?！皬倪@些年的經(jīng)驗看，那些保護工作做得比較好的城市，比如揚州、紹興等，往往能夠做到不急功近利。以小規(guī)模、漸進式的節(jié)奏，久久為功，才能做好城市的更新和保護工作?！?/p>

楊保軍表示，下一步，住建部將貫徹落實文件的精神，加大對地方保護傳承工作的監(jiān)督指導力度，積極推進城市更新試點工作，探索總結可復制可推廣的經(jīng)驗，引導各地在城市更新中做好歷史文化保護傳承工作。

“加強監(jiān)督檢查和強化考核問責，是最關鍵的手段和舉措”

《意見》為城鄉(xiāng)建設中歷史文化保護傳承工作提出多項任務和要求，如何讓《意見》提出的要求真正得到落實？黃艷表示，“這個問題也是我們特別期盼中央頂層設計能夠明確管理的措施?！?/p>

黃艷認為，《意見》的政策能不能落實、管不管用，關鍵在于有沒有具體有效的手段和措施，圍繞管得住、管得好的目標?！啊兑庖姟诽岢黾訌姳O(jiān)督檢查和強化考核問責，是最關鍵的手段和舉措。”

在加強監(jiān)督檢查方面，《意見》提出，建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承日常巡查管理制度，建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承評估機制，健全監(jiān)督檢查機制，國家相關主管部門及時開展抽查檢查，鼓勵公民、法人和其他組織舉報涉及歷史文化保護傳承的違法違規(guī)行為等內(nèi)容。黃艷表示，將巡查工作納入社區(qū)網(wǎng)格化管理、城市管理綜合執(zhí)法等范疇，能夠隨時隨地發(fā)現(xiàn)問題，能夠隨時隨地糾正問題，及時全覆蓋。

在強化考核問責方面，《意見》提出，將歷史文化保護傳承工作納入全國文明城市測評體系。強化對領導干部履行歷史文化保護傳承工作中經(jīng)濟責任情況的審計監(jiān)督，審計結果以及整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要參考?！鞍驯Ｗo成效和領導干部的考核、任免、獎懲掛鉤，這是一個非常重要的手段，對造成后果的責任人還要依規(guī)依紀依法作出處理。”黃艷說。

黃艷介紹說，為了確保各項任務得到貫徹落實，《意見》也在最后一部分強調要有保障支撐。保障支撐的內(nèi)容主要包括以下四個方面：一是堅持和加強黨的全面領導；二是完善法律法規(guī)；三是加大資金投入；四是加強教育培訓。

在黨的全面領導方面，《意見》提出，各級黨委和政府要深刻認識在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的重要意義，始終把黨的領導貫穿保護傳承工作的各方面各環(huán)節(jié)，確保黨中央、國務院有關決策部署落到實處?！霸诔青l(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承工作，這是黨中央、國務院重要的決策部署。這是最重要的一條保障?！秉S艷說。

“我們要依法行政，要把對歷史文化保護傳承的新理念新要求上升到法律法規(guī)層面上加以落實?！秉S艷表示，目前現(xiàn)有的兩部關于保護的法規(guī)已難以滿足新時期要求，需要研究新立一部綜合性的法規(guī)，來落實黨中央、國務院的部署要求?！兑庖姟芬矊ｉT提出，修改《歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例》。文件下發(fā)以后，我們還要抓緊制定修改相關的部門規(guī)章，同時，也要指導地方做好地方性法規(guī)的保障?！耙婪ㄐ姓?、依法治國，立法工作是非常重要的基礎性支撐，這方面我們還有大量的工作要落實?！?/p>

多年來，城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承面臨著資金投入不足的難點?！坝捎谫Y金不足，很多地方滿足不了工作需求，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其如此。調研發(fā)現(xiàn)，137座國家歷史文化名城中，大概有三成沒有資金投入。”黃艷介紹。

對此，《意見》提出，健全城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作的財政保障機制，中央和地方財政要依據(jù)各級事權做好資金保障。地方政府要將保護資金列入本級財政預算，重點支持國家級、省級重大項目和革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、脫貧地區(qū)的歷史文化保護傳承工作。鼓勵按照市場化原則加大金融支持力度，拓展資金渠道。

“人是推動工作、落實工作、做好工作最重要的主體，尤其是行業(yè)人員的認識和能力，再就是干部的認識和能力，直接影響到保護傳承工作的成效?！秉S艷認為，城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承離不開教育培訓的支撐。一是要加強領導干部的培訓。各級黨校，包括行政學院、干部學院，要增加培訓課程，提高領導干部在城鄉(xiāng)建設中對歷史文化保護傳承的認識和能力。二是要加強高校、職業(yè)學校相關學科專業(yè)的建設，開展技術人員和基層管理人員，包括農(nóng)村傳統(tǒng)工匠。“我們有6000多個傳統(tǒng)村落，如果沒有傳統(tǒng)工匠的手藝，連修都不知道怎么修，所以這種培訓力度也要加大?！?/p>