董镠

（交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，北京 100020）

一、引言

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的印發(fā)，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了明確的要求和建設(shè)框架?？蒲惺聵I(yè)單位作為國家驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的主要領(lǐng)地，又包括全額撥款、差額撥款、自收自支等不同經(jīng)費(fèi)籌集形式，由于經(jīng)費(fèi)收支渠道復(fù)雜，容易在內(nèi)部控制監(jiān)管上存在松懈心理，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)管理不到位。因此，加強(qiáng)科研事業(yè)單位的收支內(nèi)部控制管理尤為重要。

二、科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制相關(guān)理論

（一）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制概念

隨著內(nèi)控制度的發(fā)展和成熟，內(nèi)控的概念也在不斷地更新和完善，目前較有權(quán)威性的內(nèi)控定義來自美國審計(jì)總署《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》：“內(nèi)部控制指的是政府機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其組織運(yùn)行的高效，財(cái)務(wù)報(bào)告的實(shí)用和配套法律法規(guī)的匯總而進(jìn)行統(tǒng)籌管理的行為。”我國對(duì)科研事業(yè)單位明確提出內(nèi)部控制概念是來自于財(cái)政部2012年11月頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，其中明確指出：“內(nèi)部控制指的是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序?qū)?jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！币环矫妫瑑?nèi)部控制指的是科研事業(yè)單位內(nèi)部的管理系統(tǒng)，通過環(huán)境構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、措施執(zhí)行、監(jiān)督反饋等循環(huán)往復(fù)的過程，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)全單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效控制。另一方面，內(nèi)部控制并不是靜止的規(guī)則條例，而是通過制定—執(zhí)行—反饋—再制定的循環(huán)，不斷地發(fā)現(xiàn)新問題，適應(yīng)新政策，從而始終使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)處在可控范圍之內(nèi)。

（二）科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的主體與客體

科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的主體為科研事業(yè)單位本身，事業(yè)單位分類改革完成后，科研事業(yè)單位大多屬于公益二類事業(yè)單位，其附屬的獨(dú)立核算的生產(chǎn)經(jīng)營類單位不再作為科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體。

科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的客體為科研事業(yè)單位發(fā)生的各項(xiàng)資金活動(dòng)。所謂資金活動(dòng)，就是與單位資金流動(dòng)相關(guān)的日常業(yè)務(wù)，主要包括：預(yù)算管理、資金收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、合同管理等六個(gè)方面。其中，資金收支管理直接與單位各項(xiàng)日常業(yè)務(wù)活動(dòng)開展掛鉤，內(nèi)容最為繁雜和精細(xì)，屬于內(nèi)部控制管理的重要部分。

（三）科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的目標(biāo)

科研事業(yè)單位帶有一定的公益屬性，主要為社會(huì)提供各類公共服務(wù)，但其專業(yè)性強(qiáng)、開放度高、創(chuàng)新活躍、探索性強(qiáng)等特點(diǎn)又與其他事業(yè)單位有所區(qū)別。因此，科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：保障單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合理合規(guī)。任何開放和創(chuàng)新都應(yīng)當(dāng)在國家各項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)定范圍之內(nèi)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，尤其是應(yīng)遵守行政事業(yè)單位的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章制度、行政法令等。保障單位資金安全和高效?？蒲惺聵I(yè)單位的資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，保障國有資產(chǎn)安全，避免國有資產(chǎn)流失，提高國有資產(chǎn)使用效率，是科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵所在。保障單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)有效。會(huì)計(jì)核算有其真實(shí)性和客觀性原則的要求，科研事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息除單位本身使用外，還需要向社會(huì)大眾公開，只有信息真實(shí)有效，預(yù)決算信息的公開才有意義。八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施以來，各級(jí)行政事業(yè)單位都愈發(fā)重視預(yù)防舞弊的重要性。內(nèi)部控制通過對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的閉環(huán)管理，能夠最直觀有效的控制各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而從根本上杜絕舞弊滋生的土壤。提高單位提供公共服務(wù)的效果。科研事業(yè)單位不以營利為目的，目標(biāo)是提供更有效的公共服務(wù)產(chǎn)品和職能，因此內(nèi)部控制的最高目標(biāo)，就是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的高效性。

三、科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制存在的問題

（一）對(duì)內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不足

科研事業(yè)單位管理層多為科研專業(yè)人才，自身科研領(lǐng)域?qū)I(yè)化程度高，對(duì)科技創(chuàng)新資金需求大，但為資金收支的管理及財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為科研活動(dòng)的開展需要充足的科研資金支持，但對(duì)于怎樣用好、用活資金，避免資金收支過程中存在管理不清晰、不透明、資金使用率不高、是否符合預(yù)算執(zhí)行要求的情況不夠重視。甚至存在資金收支的內(nèi)部控制會(huì)在一定程度上阻撓科研項(xiàng)目的有效進(jìn)行，財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制是對(duì)科研人員工作積極性的打擊等想法，在內(nèi)部控制的實(shí)施和反饋階段不能夠理解和配合財(cái)務(wù)人員工作，降低了單位提供公共服務(wù)的有效性。

（二）單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全

科研事業(yè)單位作為公益二類事業(yè)單位，相當(dāng)一部分體量為差額撥款或自收自支事業(yè)單位?？蒲惺聵I(yè)單位的非財(cái)政撥款資金來源復(fù)雜，依靠著公共職能的特殊性能夠獲得大量由各級(jí)政府機(jī)關(guān)提供財(cái)政支持的科研項(xiàng)目收入，管理層甚至財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)這一部分非財(cái)政撥款資金的收支存在有著松懈管理的心理。同時(shí)，科研事業(yè)單位主要從事專業(yè)的科研工作，事業(yè)支出內(nèi)容有限，導(dǎo)致科研事業(yè)單位資金存量較大，資金沉淀期長，構(gòu)成復(fù)雜?？蒲惺聵I(yè)單位的資金收支管理既不能完全照搬行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理體系，又不能完全借鑒企業(yè)內(nèi)部控制管理手段，制度建設(shè)存在風(fēng)險(xiǎn)和漏洞。

（三）資金審批管理力度不足

近年來，國家為了進(jìn)一步鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，在科研行業(yè)投放了大量的研究資金。科研事業(yè)單位在存在非財(cái)政撥款存量資金的基礎(chǔ)上，主要職能在于提供公共服務(wù)而不在于獲得盈利，生存壓力較小。且科研事業(yè)單位為了提高科研工作的效率，加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化的有效性，對(duì)科研項(xiàng)目的業(yè)務(wù)部門放寬資金審批的權(quán)限，但由于業(yè)務(wù)部門對(duì)資金管理重要性認(rèn)識(shí)的缺乏，尤其在財(cái)務(wù)部門指導(dǎo)力度小，部門溝通不暢時(shí)，容易產(chǎn)生科研項(xiàng)目資金管理與單位整體預(yù)算管理的脫節(jié)，科研資金使用效率低，資金浪費(fèi)情況嚴(yán)重等現(xiàn)象。

同時(shí)，科研事業(yè)單位的監(jiān)督部門不夠明確，監(jiān)督頻率和力度較低，科研項(xiàng)目資金周期長，受客觀環(huán)境影響大，資金流向難以嚴(yán)格按照預(yù)算制定把控，預(yù)算更改頻繁，都使得科研事業(yè)單位在資金收支的預(yù)算執(zhí)行和控制漏洞的內(nèi)部整改不夠重視。

四、科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制問題完善策略

（一）充分提升全體人員的思想重視程度

各財(cái)政部門可通過加強(qiáng)對(duì)科研事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制培訓(xùn)，使廣大科研事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人充分認(rèn)識(shí)到科學(xué)管理、合理使用科研項(xiàng)目資金的重要性，從而認(rèn)識(shí)到資金內(nèi)部控制的重要性以及控制缺失的風(fēng)險(xiǎn)。只有管理層高度重視，并且建立起內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，才能從根本上為資金內(nèi)控建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐和源源不斷的動(dòng)力。

同時(shí)，通過加強(qiáng)單位內(nèi)部全體人員的培訓(xùn)，科研事業(yè)單位業(yè)務(wù)人員專業(yè)能力強(qiáng)，專注度高，對(duì)科研項(xiàng)目的完成迫切性強(qiáng)。只有提高科研業(yè)務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的管控意識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員的溝通暢通，配合緊密，單位資金管理的形勢才會(huì)越來越好。

（二）科學(xué)建設(shè)收支內(nèi)部控制的制度和流程

科研事業(yè)單位的收支內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)建立收入管理、票據(jù)管理、支出管理、債務(wù)管理等四個(gè)方面的內(nèi)部管理制度。管理層及財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要高度重視科研資金管理的重要性，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)控制的目標(biāo)，充分梳理目前自身單位存在的關(guān)鍵點(diǎn)、薄弱點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，借助專業(yè)第三方團(tuán)隊(duì)的幫助，梳理出明確的業(yè)務(wù)控制流程圖，從而使資金核算、審批、使用井然有序。

在制度建立的基礎(chǔ)上，合理的配置內(nèi)部控制崗位。明確各資金業(yè)務(wù)的歸口管理部門、管理崗位、職責(zé)權(quán)限、責(zé)任劃分、替代機(jī)制，確保不相容崗位相分離。通過不相容崗位的相互監(jiān)督、審核，從而形成各崗位的制衡態(tài)勢，從而最有效的防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

（三）加強(qiáng)審核審批控制，定期編制收支報(bào)告

科研事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)國家發(fā)布的收支控制的各項(xiàng)法律法規(guī)及時(shí)確定和更新收入、支出、債務(wù)的具體核算范圍。在收入方面，通過明確單位的職能和職責(zé)，確定所收收入類別，如所收收入屬于非稅收入，則應(yīng)按照國家規(guī)定明確、公開收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)機(jī)制，采用“收支兩條線”的方式，及時(shí)足額上繳財(cái)政。在支出方面，通過在支出管理辦法中明確各支出項(xiàng)目的支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)提供的原始單據(jù)。在債務(wù)方面，通過合理、謹(jǐn)慎的確定債務(wù)范圍，明確各類債務(wù)的時(shí)限，定期清理和償還，從而避免債務(wù)導(dǎo)致的各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

科研事業(yè)單位可以精細(xì)化審批流程，從而加強(qiáng)審批控制。收支事項(xiàng)審批可設(shè)置事前審批—事中審批—事后審核—確認(rèn)/支付審核四步驟。在審批時(shí)也可以根據(jù)不同類別的事項(xiàng)，事項(xiàng)的輕重緩急程度，涉及資金額度的大小，歸口部門的不同來細(xì)化審批流程，通過復(fù)雜精細(xì)的審批環(huán)節(jié)設(shè)置，既能夠?qū)崿F(xiàn)事項(xiàng)審批最簡化的流程，又能夠提高收支事項(xiàng)的辦事效率，還能夠從根本上控制各類收支事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。

相對(duì)于行政單位，科研事業(yè)單位主要以取得科研成果，更好地為公眾提供公共產(chǎn)品為目標(biāo)，并不具備政府職能，所取得的財(cái)政資金有限，對(duì)資金的控制要求沒有那么嚴(yán)格。相對(duì)于企業(yè)，科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)不是營利，因此對(duì)財(cái)務(wù)分析的重要性認(rèn)識(shí)不足?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)加大財(cái)務(wù)分析的力度，通過財(cái)務(wù)分析來發(fā)現(xiàn)資金業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的問題、單位財(cái)政收支平衡的情況、預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果、各部門收支平衡及變化程度、各支出類別占比及合理性，從而保障整個(gè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

五、科研事業(yè)單位收支內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)方案

科研事業(yè)單位收支資金流動(dòng)量大，內(nèi)容復(fù)雜，人員編制受限，因此，建立一個(gè)良好統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，既能夠一定程度避免人工操作出現(xiàn)的失誤，也能夠提高工作效率，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的準(zhǔn)確性。

（一）收入內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)方案

收入內(nèi)部控制系統(tǒng)可涵蓋工資薪金收入、勞務(wù)咨詢收入、合同咨詢收入等方面。工資薪金收入系統(tǒng)建設(shè)方面，可重點(diǎn)針對(duì)單位薪資發(fā)放中普遍存在個(gè)人所得稅、工資外收入、勞務(wù)報(bào)酬收入多次發(fā)放計(jì)稅難、計(jì)稅不精確等難題，重點(diǎn)將工資統(tǒng)發(fā)部分與其他收入部分整合管理，通過調(diào)整人員分類、定崗、定級(jí)及日常人事變動(dòng)，自動(dòng)計(jì)算工資、住房公積金、各類保險(xiǎn)數(shù)據(jù)。勞務(wù)咨詢收入方面，通過信息采集審批，系統(tǒng)校驗(yàn)人員身份證與銀行卡號(hào)信息來降低資金支付中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。在合同收入方面，收入系統(tǒng)與合同管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)合同簽訂—合同執(zhí)行—發(fā)票管理—收入確認(rèn)—財(cái)務(wù)核算一體化，并在各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)接審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多環(huán)節(jié)重復(fù)審批確認(rèn)，“三重一大”事項(xiàng)更要謹(jǐn)慎審批確認(rèn)，避免大額資金支付風(fēng)險(xiǎn)。

（二）票據(jù)內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)方案

將傳統(tǒng)的紙質(zhì)申請流程傳遞信息化，票據(jù)信息申請、開具、統(tǒng)計(jì)、分析均由票據(jù)系統(tǒng)完成，同時(shí)票據(jù)系統(tǒng)與審批系統(tǒng)、稅務(wù)/非稅系統(tǒng)連接。經(jīng)辦人網(wǎng)上申請時(shí)可自動(dòng)關(guān)聯(lián)稅務(wù)系統(tǒng)，通過模糊查詢搜索出正確的收票方信息，最大程度避免開票信息錯(cuò)誤。同時(shí)，通過財(cái)務(wù)系統(tǒng)與電子票據(jù)系統(tǒng)的對(duì)接，開具實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、智能化管理，提高開票效率，降低錯(cuò)誤率，財(cái)務(wù)人員從而可以從以往繁雜的手工開票、打印票據(jù)中解脫出來。通過票據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析，可以實(shí)時(shí)監(jiān)管資金回流情況以及重點(diǎn)需要關(guān)注領(lǐng)域，避免出現(xiàn)長期未回收款項(xiàng)。

（三）支出債務(wù)內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)方案

資金支出是科研事業(yè)單位乃至整個(gè)行政事業(yè)單位最日常、最繁重的工作。支出債務(wù)內(nèi)控系統(tǒng)最重要就是要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上報(bào)銷、網(wǎng)上審批、審核制單、財(cái)務(wù)記賬、資金支付的一體化。網(wǎng)上報(bào)銷環(huán)節(jié)可根據(jù)具體財(cái)務(wù)管理規(guī)定設(shè)定報(bào)銷金額、票據(jù)限制，降低財(cái)務(wù)人員人工審核的工作量。網(wǎng)上審批環(huán)節(jié)可根據(jù)業(yè)務(wù)類型、資金金額、經(jīng)濟(jì)分類、歸口部門管理的不同，盡可能保證審批環(huán)節(jié)精細(xì)化，對(duì)于重點(diǎn)關(guān)注的大額合同簽訂和大額資金支付，要多環(huán)節(jié)審批。審核制單和財(cái)務(wù)記賬環(huán)節(jié)可從系統(tǒng)自動(dòng)抽取數(shù)據(jù)，避免人工失誤。資金支付與財(cái)務(wù)審核記賬貫通，同時(shí)增加大額資金復(fù)核功能，確保資金安全。

六、結(jié)語

科研事業(yè)單位的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理與內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)至關(guān)重要的長期工作，在實(shí)際落地時(shí)更需要深入的調(diào)研、建設(shè)、反饋、再實(shí)施，從而從根本上保證內(nèi)控體系能夠與單位業(yè)務(wù)開展緊密連接、與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)科研事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、信息披露程度，對(duì)科研事業(yè)單位的發(fā)展提供更加積極向上可持續(xù)的保障。