秦 迪

（中共長春市委黨校，吉林 長春 130000）

一、我國行政法律體系基本形成

（一）1949年新中國成立至1978年我國實(shí)行改革開放

隨著1954年《中華人民共和國憲法》和一批基本法律的頒布，社會主義法制開始建設(shè)，我國行政法學(xué)進(jìn)入了一個(gè)與中國實(shí)踐相結(jié)合的新發(fā)展階段。自1949年至1978年，我國在行政立法方面頒布了大量行政組織法，例如1949年《中華人民共和國中央人民政府組織法》、1949年《中央人民政府政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》、1950年《省人民政府組織通則》《市人民政府通則》等。同時(shí)在行政工作人員方面，也頒布了相關(guān)行政法規(guī)。例如1950年頒布的《政務(wù)院關(guān)于任免工作人員的暫行辦法》、1950年頒布的《政務(wù)院關(guān)于各級政府工作人員保守國家機(jī)密的指示》、1951年頒布的《政務(wù)院關(guān)于任免工作人員和招考干部訓(xùn)練學(xué)校、訓(xùn)練班學(xué)員的暫行規(guī)定》、1953年頒布的《各級人民政府人民監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置人民監(jiān)察通訊員通則》等。在行政管理方面，此階段以處理歷史遺留問題和基本的社會管理為主。例如1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》、1955年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》和1957年頒布的《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱1957《治安管理處罰條例》）等。這一時(shí)期我國行政立法以借鑒“蘇聯(lián)行政立法”為主，內(nèi)容強(qiáng)調(diào)階級斗爭，例如1957年《治安管理處罰條例》，就被定位為“人民對各種壞分子實(shí)行專政的一個(gè)武器”。除此之外，該階段的行政立法大多原則籠統(tǒng)，精細(xì)化程度較低，未能形成系統(tǒng)的行政法律制度體系。

（二）1978年實(shí)行改革開放至今

1978年召開黨的十一屆三中全會，使我國行政法立法進(jìn)入“現(xiàn)代行政法時(shí)期”，十一屆三中全會提到的“加強(qiáng)社會主義法制”“保障人民民主”一直影響至今。以1982年《憲法》作為我國行政法律體系的根本遵循，我國已經(jīng)基本形成了由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、地方規(guī)章等規(guī)范性文件構(gòu)成的基本行政法律體系框架，包含了行政實(shí)體法到行政程序法的全體系行政法律制度。

從行政實(shí)體法來看，“行政三法”的相繼問世建立起我國行政行為法的基本法律框架，對行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制行為從設(shè)定主體、設(shè)定權(quán)限，行為主體、行使程序和權(quán)利救濟(jì)等進(jìn)行了一系列明確細(xì)致規(guī)定，起到了制約行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的重要作用。以2021年1月全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布新修改的《行政處罰法》為例，這次修改貫徹落實(shí)了黨中央重大部署和決策，本著發(fā)展要立法先行、改革要于法有據(jù)的理念，鞏固執(zhí)法領(lǐng)域已經(jīng)取得的重大成果。實(shí)體法方面的修改內(nèi)容主要體現(xiàn)了以下三個(gè)方面的特征：第一，我國新《行政處罰法》堅(jiān)持以實(shí)際需求為導(dǎo)向，充分滿足國家機(jī)構(gòu)改革和行政機(jī)制深化改革的需要。例如，本次修改增加行政處罰定義，確定了“不利處分”作為行政處罰行為的關(guān)鍵特征，增加了行政處罰種類，擴(kuò)大了地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限，進(jìn)一步規(guī)范了委托行為等。第二，我國新《行政處罰法》堅(jiān)持權(quán)由法定的法治原則，貫徹落實(shí)黨中央全面推進(jìn)依法治國的基本方略。例如，本次修改首次規(guī)定“綜合行政執(zhí)法”，嚴(yán)格了行政執(zhí)法責(zé)任等。第三，理論研究成果不斷被吸收到行政立法之中，例如本次修改即在行政處罰主觀要件方面采納了過錯(cuò)推定原則。［1］

從行政程序法來看，1989年頒布的《行政訴訟法》，正式建立起我國“民告官”的行政訴訟制度，該法以“規(guī)范行政權(quán)，保護(hù)公民權(quán)利”為立法目標(biāo)，我國法制建設(shè)開始轉(zhuǎn)向以人為本，構(gòu)建起“權(quán)利本位”的行政法律體系。其次，我國也正在對行政復(fù)議立法進(jìn)行試點(diǎn)，在不久的將來行政復(fù)議相關(guān)立法將全面修改，雖然我國現(xiàn)階段還沒有統(tǒng)一的“行政程序”立法，行政程序的相關(guān)規(guī)定散見于各行政法律規(guī)范的實(shí)體法之中，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，改革創(chuàng)新的不斷深入，經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，我國行政法律體系也必將不斷地成熟和完善。

二、我國行政法學(xué)理論體系基本建立

（一）從“管理論”到“平衡論”的發(fā)展

新中國成立初期，受蘇聯(lián)行政法學(xué)的影響以及出于穩(wěn)固新中國社會管理秩序的需求，我國行政法學(xué)理論研究以“管理論”為主流理論。“管理論”主張?jiān)谛姓C(jī)關(guān)和行政相對人之間，側(cè)重規(guī)范行政相對人的行為，以保證行政管理目的的順利達(dá)成。“管理論”思想指導(dǎo)下的行政立法大多強(qiáng)調(diào)“壓制型”行政模式，即采取偏強(qiáng)制性的手段管理公民，公民權(quán)利難以得到有效保障。隨著我國《行政處罰法》《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》相繼頒布，管理論思想越來越不能適應(yīng)實(shí)踐的發(fā)展，逐漸產(chǎn)生“控權(quán)論”和“平衡論”思想。［2］“控權(quán)論”于20世紀(jì)80年代開始流行，其主張控制政府公權(quán)力，規(guī)范政府行政行為，其將“依法行政”作為其基本原則。以羅豪才為代表學(xué)者的“平衡論”則主張規(guī)范行政權(quán)力和保障公民權(quán)利二者應(yīng)當(dāng)保持平衡，該觀點(diǎn)認(rèn)為行政主體與行政相對人之間呈現(xiàn)一種雙向互動關(guān)系，在這種互動關(guān)系之中，二者的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)保持均衡。此種理論下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提升軟性行政手段的適用范圍，減少命令、強(qiáng)制等手段的適用。平衡論的思想不僅為行政法的理論研究提供了新的研究框架和進(jìn)路，同時(shí)也更能為當(dāng)下面臨諸多挑戰(zhàn)的現(xiàn)代行政法提供更充分的理論支撐。

（二）行政法基本原則漸趨成熟

伴隨著行政法治理論與實(shí)踐的發(fā)展完善，我國行政法逐漸確立了六大基本原則，即合法性原則、合理性原則、程序正當(dāng)原則、誠實(shí)守信原則、高效便民原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。

1.合法行政原則。合法行政是行政法的首要原則，也是行政法律關(guān)系與其他法律關(guān)系的主要區(qū)別，該原則主要包括“法律優(yōu)先”和“法律保留”，即行政機(jī)關(guān)的任何行政行為都應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架下開展，必須得到法律的授權(quán)，不得與法律相抵觸。沒有法律規(guī)定的情況，行政機(jī)關(guān)也不得作出影響或者減損公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的行為。該原則屬于滿足形式行政法治的要求，其與滿足實(shí)質(zhì)行政法治要求的合理性原則一道實(shí)現(xiàn)行政法治基礎(chǔ)性原則。

2.合理性原則。在行政機(jī)關(guān)依法行政、滿足正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上，依法治國對行政行為提出了更高的要求，即行政行為必須滿足合理性原則。合理性原則的主要內(nèi)容是公平公正對待、作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)因素以及比例原則。該原則作為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的重要部分，有助于公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也體現(xiàn)了對行政相對人合法權(quán)益的更高保障，實(shí)現(xiàn)行政程序與行政效率的動態(tài)平衡。以比例原則為例，其在我國《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》中都有所體現(xiàn)，例如《行政處罰法》第五條就明確規(guī)定了行政處罰應(yīng)當(dāng)符合過罰相當(dāng)。我國《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》也將“明顯不當(dāng)”列為審查標(biāo)準(zhǔn)。在我國的法治建設(shè)中，合理性也體現(xiàn)在行政法律體系的方方面面。

3.程序正當(dāng)原則。我國一直以來有著“重實(shí)體輕程序”的傳統(tǒng)觀念，而程序正當(dāng)原則作為現(xiàn)代國家行政立法的基本原則之一，其重要性越來越被立法者所重視。在我國1996年頒布的《行政處罰法》第一次明確了程序正當(dāng)原則，并逐漸把這種觀念落實(shí)到一系列的制度規(guī)范之中。新修改的我國《行政處罰法》也進(jìn)一步完善了行政處罰程序，使其更加科學(xué)理性。我國《行政訴訟法》也將“是否符合法定程序”作為判定行政行為違法的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，違反法定程序的視情節(jié)輕重給予撤銷或者確認(rèn)違法等判決。程序作為理性的產(chǎn)物，其程序制度的設(shè)計(jì)有助于整個(gè)社會，尤其是行政機(jī)關(guān)的理性運(yùn)行。正當(dāng)程序原則作為支撐形式正義的基石原則，目前我國已有規(guī)定的法定程序主要有：行政回避、行政聽證、申訴程序、告知程序、送達(dá)程序等。［3］

除上述較為重要的原則外，行政法基本原則還包括：其一，高效便民原則，主要包含兩個(gè)子原則：一是行政效率，行政機(jī)關(guān)禁止不合理延遲、拖延履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵守時(shí)限要求；二是便利當(dāng)事人原則，行政行為過程中，應(yīng)當(dāng)秉持著便利當(dāng)事人的服務(wù)態(tài)度和辦事原則。這也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。其二，誠實(shí)信用原則，即要求行政行為發(fā)布的信息、作出的行政行為應(yīng)當(dāng)真實(shí)、有效，并且保持一定的穩(wěn)定性，加強(qiáng)政府公信力，不能朝令夕改。其三，權(quán)責(zé)一致原則，要求行政機(jī)關(guān)依法行政，行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的監(jiān)督、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。一方面要賦予行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的必要權(quán)力，加強(qiáng)執(zhí)行力，提高行政效率，保證政令暢通，另一方面要求政府用權(quán)受監(jiān)督，嚴(yán)格依法定授權(quán)按照法定程序，做到依法行政，否則將受到法律上否定的不利評價(jià)，承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

三、我國行政理念實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變

（一）從“依政策辦事”向“依法行政”轉(zhuǎn)變

新中國成立后，面臨的艱巨任務(wù)是在短期內(nèi)快速使國家恢復(fù)農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)，平穩(wěn)過渡到社會主義生產(chǎn)建設(shè)上來，這是1949年至1956年黨和政府的工作重心。當(dāng)時(shí)頒布的行政立法多為行政組織方面的立法，且行政管理立法水平有限，可執(zhí)行性較差。因此，該時(shí)期行政工作仍以黨中央重大決策、會議文件、上級指示為主。1978年十一屆三中全會召開后，彭真同志明確表示“要從依靠政策辦事逐漸過渡到不僅依靠政策還要建立健全法制，依法辦事”。1993年我國《政府工作報(bào)告》首次提出“依法行政”，同年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》進(jìn)一步明確了依法行政的意義和要求內(nèi)容。1997年，黨的十五大更進(jìn)一步，在“依法行政”的基礎(chǔ)上明確提出將“依法治國”作為基本方略。2004年我國《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》則正式提出要推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。黨的十九大把全面依法治國上升為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。黨的各次會議和習(xí)近平總書記的重要講話都體現(xiàn)了行政法治在推進(jìn)我國全面依法治國中的重要地位，行政法治的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在推進(jìn)依法行政、實(shí)現(xiàn)行政法治的過程中，深刻領(lǐng)會習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的精髓要義，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。我國的行政法治也必將在“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)中不斷完善和發(fā)展，努力適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，發(fā)揮法治保障的基石作用。

（二）從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變

新中國成立后，我國開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在此種環(huán)境下，政府可以稱之為“全能政府”，其特征是以強(qiáng)制性手段管理控制國家經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)，公共空間、社會生活被公權(quán)力全面滲透，處于行政權(quán)力的管理控制之下。1978年后，我國開始發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)，市場活力得到很大釋放，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和行政理論研究的不斷深入都對政府提出了更高的要求，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國政府體制開始走上改革之路。回顧歷史，歷次的政府體制改革都在不斷精簡政府機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步。黨的十六屆六中全會正式提出了“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”的任務(wù)。改革開放40年來，我國不斷深化對服務(wù)型政府建設(shè)的認(rèn)識，尤其是黨的十八大以來，政府機(jī)構(gòu)繼續(xù)縱深改革，推進(jìn)政府職能加速向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。我國也實(shí)現(xiàn)了從“管制型政府”向建設(shè)“堅(jiān)持以人民為中心”“全心全意為人民服務(wù)”的服務(wù)型政府的重大歷史轉(zhuǎn)變。