李正生

（湖南人文科技學(xué)院，湖南 婁底 417000）

一、我國行政立法聽證存在的問題

（一）我國行政立法公眾參與度低

由于長期以來社會公眾對參與立法的主體意識淡薄，造成了公眾的參與能力水平不足，進(jìn)一步影響了聽證的正常運轉(zhuǎn)。公眾認(rèn)為立法是立法機(jī)關(guān)的事，與自己沒多大直接關(guān)系，導(dǎo)致大多數(shù)公眾不踴躍參加行政立法聽證。這也反映出社會公眾缺乏主體意識、權(quán)利意識不足、參與意識淡薄。其次，公眾認(rèn)為雖然能夠參與立法聽證，但是這只不過是個形式，自己并不能夠?qū)α⒎Q策產(chǎn)生什么影響，到最后都是被動接受和認(rèn)可立法機(jī)關(guān)既定的決定。其實，在法治社會中，公眾如果能夠自覺地參與到立法活動中去，不單單是對自己依法享有的權(quán)利的行使和自我捍衛(wèi)，也是對建設(shè)民主法治社會的內(nèi)在基本要求。

（二）行政立法聽證缺乏明確的范圍

自從出臺了關(guān)于聽證制度的法律法規(guī)規(guī)定以后，便加快了聽證程序的建立和聽證制度的實施推廣。但是，由于法律法規(guī)只制定了原則性規(guī)定，缺乏詳細(xì)具體的規(guī)定，各地對行政立法聽證的內(nèi)容規(guī)定也各不相同，這就使得公眾對行政立法聽證更加困惑，不知道什么時候，對什么樣的立法才有權(quán)聽證。[1]如果公眾不知道什么事項的立法有聽證的權(quán)利，就不會參加聽證會。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）既沒有直接規(guī)定聽證的適用范圍，也沒有規(guī)定排除聽證的范圍。

（三）行政立法聽證啟動主體不明確

直到目前為止，我國的法律、法規(guī)都沒有將請求進(jìn)行行政立法聽證的權(quán)利授予行政機(jī)關(guān)以外的主體，導(dǎo)致了公民、社會組織等具有利害關(guān)系的人在對行政立法聽證程序有異議時得不到法律的幫助?！读⒎ǚā凡]有對啟動主體作出明確規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的時候，立法聽證想要舉行就更加是難上加難了。也正是因為啟動主體不明確，才造成了公眾參與聽證的諸多限制。

（四）缺少法律對聽證筆錄的效力規(guī)定

對聽證筆錄在立法決定中的作用，沒有作出明確的法律規(guī)定，即沒有法律規(guī)定應(yīng)根據(jù)聽證筆錄進(jìn)行立法。再者，因為行政立法聽證的制度比行政許可面臨著更加的復(fù)雜情況，所以行政許可關(guān)于聽證筆錄效力的法律條文不能直接適用到行政立法聽證的程序中去。由于沒有對聽證筆錄的效力進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，加上會議記錄人員對筆錄也不夠重視，又沒有嚴(yán)格的制度來記錄、核實和保管聽證筆錄，很多行政筆錄會被時間沖散，許多承載著民眾寶貴意見的聽證筆錄就被丟棄了。

二、完善我國行政立法聽證的建議

（一）鼓勵公眾參與行政聽證

政府要鼓勵和引導(dǎo)公眾積極參與有關(guān)行政立法的聽證，使社會公眾在參與行政立法聽證過程中的積極性和作用能夠得到更好的發(fā)揮，就必須想方設(shè)法采取措施來培養(yǎng)和提高社會公眾積極參與的能力。因此需要采取相關(guān)措施。具體來說：

1．加強(qiáng)公眾思想建設(shè)，幫助其樹立責(zé)任意識。公眾自身的想法、思想觀念都會對其是否參與立法聽證產(chǎn)生直接的影響。因此，要想提高公眾的參與能力，必須抓住提高公眾參與思想這個關(guān)鍵點。樹立責(zé)任意識，就要讓公眾明白，社會的穩(wěn)定和發(fā)展與他們自身的責(zé)任息息相關(guān)，誰也不能脫離社會獨立生存。如果社會公眾都具有這種強(qiáng)烈的責(zé)任意識，他們就會積極投入更多的精力去參與行政立法聽證。

2．制定相關(guān)的配套制度。要想真正激勵公眾參加行政聽證活動，達(dá)到完善聽證制度的目的，除了加強(qiáng)公眾思想建設(shè)外，立法機(jī)關(guān)也要出臺并且完善相關(guān)的配套制度，只有雙管齊下，公眾參與行政立法聽證才能收到成效。首先，立法機(jī)關(guān)要充分保障公眾的知情權(quán)。公眾參與聽證的前提是知情權(quán)。因此，在行政立法之前，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該加大宣傳力度，深層次披露行政立法信息，增強(qiáng)社會公眾的立法意識；披露立法信息的手段要多種多樣，比如，可以借助政府網(wǎng)站、公眾號、報紙、互聯(lián)網(wǎng)媒體等途徑，這樣不僅可以減少社會公眾了解和參與行政立法聽證所需要花費的時間和成本，還能有效提高公眾參與的積極性。其次，建立健全激勵機(jī)制和及時反饋機(jī)制。激勵機(jī)制的建立不僅能夠滿足公眾對物質(zhì)的需求，還能發(fā)展其更高級的需要，激發(fā)其自覺加強(qiáng)思想建設(shè)。建立反饋機(jī)制，及時回應(yīng)公眾，通過這種方式不僅能加強(qiáng)立法者與公眾的有效交流互動，還可以提高公眾的參與立法興趣和自覺性，使其明白自己對行政立法決定是有影響的。[2]

（二）立法明確行政立法聽證的適用范圍

明確行政立法聽證的適用范疇，能夠增強(qiáng)行政立法聽證制度的實用性。凡是立法，都將會不同程度地涉及行政關(guān)系人的權(quán)益，對凡是涉及相對人直接權(quán)益的立法，則進(jìn)行聽證。而利益之下，又具體區(qū)分利益的輕重程度。比如對涉及不同群體之間權(quán)利義務(wù)進(jìn)行全面調(diào)整的；涉及人民群眾普遍關(guān)注的民生熱點問題和經(jīng)濟(jì)社會在發(fā)展過程中遇到的突出矛盾的；涉及減少公民、法人和非法人組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，對社會公眾有重大影響的；需要進(jìn)行專題論證咨詢的其他重大利益調(diào)整事項。最后，還要考慮聽證實際效果。立法是一項技術(shù)高超的活動，對于專業(yè)領(lǐng)域的問題，可能一般的公眾聽不懂，這時候舉行聽證也不會取得多大的實際效果，但并不意味著不用舉行聽證，可以通過專家聽證會，來確保立法的合理性。

（三）明確行政立法聽證啟動主體

我國臺灣地區(qū)的法律明確規(guī)定了臺灣公民對行政立法聽證程序擁有自主動議權(quán)，公民在行使動議權(quán)之后，行政立法聽證程序就有機(jī)會被啟動，以此方式來確保自己能夠參與到行政立法活動全過程中去。我國有一部分地方也借鑒了這方面先進(jìn)的立法聽證工作經(jīng)驗，例如上海的《上海市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第六條規(guī)定：“本市和外省市的組織和個人以及港、澳、臺同胞和國外人士，可以提出制定規(guī)章的倡議?！盵3]因此，政府要明確行政立法聽證啟動主體，就應(yīng)該賦予公眾相應(yīng)的啟動權(quán)。即要允許行政相對人有對行政立法機(jī)關(guān)提出參與到立法聽證程序或者對立法草案進(jìn)行修改的申請權(quán)。這也是為了實現(xiàn)民主參與，尊重行政相對人的意見的需要。但是這個啟動權(quán)是要被動申請的，而不是主動給予的，當(dāng)立法機(jī)關(guān)收到申請時，應(yīng)該及時對申請進(jìn)行審查，認(rèn)為符合聽證條件的，將聽證的時間、地點等相關(guān)事宜告知聽證申請人；認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證的，也要及時回復(fù)并且注明原因以及救濟(jì)途徑。若是人人都可以隨意地啟動聽證，這樣也一定會導(dǎo)致行政資源的嚴(yán)重浪費，使行政立法停滯不前，消耗公眾和立法機(jī)關(guān)的耐心，阻礙社會的發(fā)展進(jìn)步。

（四）加強(qiáng)行政立法聽證筆錄效力

英美法系重程序，大陸法系重實體。大陸法系對中國的法律制度建設(shè)產(chǎn)生了重要的影響。因此，中國的法律制度傾向于強(qiáng)調(diào)解決生活中實際問題的實體法方向。但是，現(xiàn)代法治追求的更多是法律程序，中國對這方面的關(guān)注和理解遠(yuǎn)不如對實體法的重視。法律程序作為檢驗國家法治建設(shè)成果的重要參考之一，而且我們既然朝著建設(shè)法治國家這個宏偉的目標(biāo)前進(jìn)，那么就不得不重視法律程序特別是行政法律程序的地位和作用。[4]因此，要建立健全高效運轉(zhuǎn)的反饋機(jī)制，及時反饋公眾關(guān)注的情況，廣泛凝聚社會共識。聽證筆錄應(yīng)該規(guī)定在合理的時間內(nèi)進(jìn)行整理，對有益于改進(jìn)立法的意見應(yīng)該采納，而對于不采納的意見，也要跟采納的意見一樣，及時公布，并且注明采納或者不予采納的原因，真正做到立法有據(jù)，立法靠民。這不僅體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)廣泛聽取各方的意見，還讓公眾更加清晰地知曉行政法規(guī)和規(guī)章是如何吸收了他們提出的寶貴建議，及時回應(yīng)他們的權(quán)益訴求，以加強(qiáng)公眾對行政法規(guī)、規(guī)章的了解和支持，增強(qiáng)社會對行政法規(guī)、規(guī)章的支撐。增強(qiáng)行政立法聽證筆錄的效力，就是要把公眾的意見作為行政立法的重要依據(jù)之一，不再是行政機(jī)關(guān)獨自拍板做決定，而是充分吸收采納公眾提出有效的意見，確實保障公眾依法享受的各項權(quán)益。