侯書平

（平頂山學(xué)院，河南 平頂山 467000）

一、生態(tài)文明建設(shè)中政府環(huán)境責(zé)任的法律規(guī)定

（一）政府環(huán)境責(zé)任主體和環(huán)境責(zé)任形式

與舊法相比，2014年我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》將政府環(huán)境責(zé)任主體從“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理員”擴(kuò)大到“地方各級(jí)人民政府、環(huán)境保護(hù)主管部門和其他環(huán)保監(jiān)管職責(zé)部門”，責(zé)任主體范圍的擴(kuò)大，擴(kuò)大了生態(tài)文明建設(shè)的中堅(jiān)力量，是環(huán)境保護(hù)及生態(tài)文明建設(shè)的前提。

在政府環(huán)境責(zé)任主體擴(kuò)大的同時(shí)，與之對(duì)應(yīng)的是環(huán)境責(zé)任形式的變化，2014年我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了多種形式的政府環(huán)境責(zé)任。其一是政治責(zé)任，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，將維持各行政區(qū)域內(nèi)良好的環(huán)境質(zhì)量作為各級(jí)人民政府的一大基本職責(zé)。同時(shí)，在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條規(guī)定了實(shí)現(xiàn)各級(jí)地方政府的環(huán)境職責(zé)的配套制度，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。考核的主體是縣級(jí)以上人民政府，具體指各級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人。考核的內(nèi)容是各行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況是各級(jí)政府考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。為了體現(xiàn)信息公開、公眾參與的重要原則，考核的結(jié)果會(huì)向社會(huì)公開，進(jìn)一步加強(qiáng)了各級(jí)政府重視其環(huán)境職責(zé)的重要性，政府環(huán)境責(zé)任中的政治責(zé)任是促使其積極參與環(huán)境保護(hù)，主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的重要職責(zé)。

除了各級(jí)地方政府的政治責(zé)任，在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中還規(guī)定了其行政責(zé)任，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》在第二十六條以及第六十八條詳細(xì)列舉了八種需要承擔(dān)行政責(zé)任的情形，主要包括對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的，依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的等違法或怠慢的行為。如有以上行為的，規(guī)定對(duì)直接負(fù)責(zé)人員給予記過、記大過或者降級(jí)處分，對(duì)其產(chǎn)生嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。行政責(zé)任的規(guī)定，使得政府的環(huán)境責(zé)任不再形同虛設(shè)，這些行政責(zé)任的實(shí)施，督促著各級(jí)地方人民政府及其工作人員主動(dòng)承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境，提高本區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的重要職責(zé)。

促使地方政府承擔(dān)其環(huán)境責(zé)任的除了政治責(zé)任和行政責(zé)任之外，還有法律責(zé)任。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六十九條規(guī)定了刑事責(zé)任，同時(shí)在行政訴訟中，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定公民、法人或者其他組織對(duì)于政府環(huán)境行為不服的，可以提起行政訴訟，如果行政機(jī)關(guān)敗訴則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）四個(gè)層次的政府環(huán)境行為監(jiān)督制約制度

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確了地方政府作為環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的第一責(zé)任主體，需要緊抓地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，形成了四個(gè)方面的監(jiān)督體系：一是公民的監(jiān)督，公民的監(jiān)督權(quán)作為憲法性權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)和尊重。二是人大的監(jiān)督，通過兩個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)，一是各級(jí)人民政府每年應(yīng)當(dāng)將本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境的狀況以及環(huán)境目標(biāo)的完成情況向本級(jí)的人大、人大常委會(huì)報(bào)告，依法接受人大的監(jiān)督；二是對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的重大環(huán)境事件，人民政府也應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，以便更好地發(fā)揮人大對(duì)政府環(huán)境治理的監(jiān)督作用。三是司法的監(jiān)督，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》公益訴訟制度的出臺(tái)，使得對(duì)政府治理和管理污染行為進(jìn)行審查和監(jiān)督，明確政府的環(huán)境責(zé)任，通過對(duì)具體行政行為的行政訴訟起到對(duì)環(huán)境治理的司法監(jiān)督，從而發(fā)揮司法在環(huán)境責(zé)任方面的作用。四是行政的監(jiān)督，主要通過對(duì)“行政限批”“越級(jí)處罰”“行政處分及引咎辭職”等相關(guān)規(guī)定來監(jiān)督，將環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核制度評(píng)價(jià)寫入我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》，加強(qiáng)了政府在行政作為與不作為方面的審核。

（三）“越級(jí)處罰”“引咎辭職”等責(zé)任制度

與舊法相比，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》創(chuàng)造性地首次提出了“越級(jí)處罰”“引咎辭職”等責(zé)任制度，切實(shí)加大了地方政府的環(huán)境責(zé)任。

1.越級(jí)處罰

越級(jí)處罰主要規(guī)定在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六十七條，違反環(huán)境法及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，對(duì)應(yīng)當(dāng)作出處罰的有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門不予進(jìn)行處罰的情況，其上級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門可以越過其下級(jí)部門直接作出行政處罰的決定。越級(jí)處罰在一定程度上加強(qiáng)了上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門的監(jiān)督，避免執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.引咎辭職

引咎辭職是一種責(zé)任運(yùn)作空間制度化的體現(xiàn)，其目的在于強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門的責(zé)任，而不是懲罰。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條的規(guī)定，有關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門若有包庇環(huán)境違法行為，給不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可等八種違法行為，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人員將給予記過，甚至撤職或開除處分，主要責(zé)任人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

二、我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中政府環(huán)境責(zé)任的困境

（一）缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的環(huán)境綜合監(jiān)管體制

盡管我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》賦予了各地方環(huán)保監(jiān)管部門相對(duì)比較大的執(zhí)法權(quán)限，但遺憾的是對(duì)于部門之間的合作與分工并沒有加以詳細(xì)的規(guī)定，因此在行政執(zhí)法的過程中時(shí)常會(huì)出現(xiàn)政出多門、多頭執(zhí)法等不良現(xiàn)象。由于政府環(huán)境主管部門與分管部門地位的平等，關(guān)系不明確，導(dǎo)致相互“踢皮球”的現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)于哪些具體方面是主管部門負(fù)責(zé)，哪些方面又是分管部門的職責(zé)，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》并沒有明確的規(guī)定，因此出現(xiàn)了對(duì)于有些問題雙方部門爭(zhēng)著想要管理，有些問題雙方部門都不愿意管理的現(xiàn)象。

（二）政府決策中公眾參與流于形式

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》將“信息公開與公眾參與”獨(dú)立一章，體現(xiàn)了對(duì)公眾參與決策的重視，為公眾參與政府有關(guān)環(huán)境治理過程提供法律依據(jù)，避免或者減少?zèng)Q策的失誤［1］。雖然公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要性越來越受到重視，但是就目前實(shí)施的情況來看，規(guī)定過于原則性，缺少具體措施作保障，公眾如何參與到環(huán)境治理中去，參與的方式有哪些，政府信息的公開程度等這些規(guī)定不夠具體，使得公眾參與形同虛設(shè)，并沒有發(fā)揮預(yù)期的作用。

（三）政府環(huán)境問責(zé)制度存在缺陷

政府在治理社會(huì)生態(tài)環(huán)境方面具有舉足輕重的作用，但大氣污染、水污染、土地污染等現(xiàn)象層出不窮，原因在于我國(guó)政府環(huán)境問責(zé)制度存在缺陷，問責(zé)的主體不夠明確，問責(zé)的對(duì)象、問責(zé)的范圍等邊界模糊不清，同時(shí)問責(zé)的方式較為單一，使得不能很好履行環(huán)境職責(zé)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，問責(zé)的不到位，造成政府環(huán)境主管部門的相關(guān)工作人員在工作中懶政庸政，即便是出現(xiàn)了不作為等現(xiàn)象，也不能及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行追究。

三、完善政府環(huán)境責(zé)任的路徑選擇

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》雖然在環(huán)境法律的體制機(jī)制和責(zé)任等相關(guān)問題上進(jìn)行了很大的創(chuàng)新，但仍然存在以下幾個(gè)需要完善的方面：

（一）推動(dòng)環(huán)境綜合監(jiān)管體制的變革

雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)保部門規(guī)定為統(tǒng)一的監(jiān)督管理部門，但在具體的運(yùn)用中并沒有設(shè)計(jì)具體行使的權(quán)利和流程，在行政執(zhí)法的過程中難免會(huì)出現(xiàn)政出多門、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，因此我們可以從以下方面解決：

1.建立各政府部門的協(xié)作機(jī)制

在環(huán)境治理的過程中，為避免各部門之間政出多門、分散監(jiān)管的亂象，設(shè)立一個(gè)專門的環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局等部門的有關(guān)工作，統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)管理，設(shè)立生態(tài)建設(shè)方案，提高資源的利用率，統(tǒng)一制定配套的環(huán)境治理政策，充分發(fā)揮各部門的合力，由生態(tài)環(huán)境部牽頭，其他各部門參與，從法律層面明確各部門的權(quán)限范圍和職責(zé)范圍，明確統(tǒng)一行使監(jiān)管職能的途徑。

2.整合各主管部門中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)職能

目前從我國(guó)各部門在環(huán)境保護(hù)方面的職能管理事項(xiàng)的分工得知，各部門的環(huán)境管理事項(xiàng)較為分散，也有些方面存在著職能的重疊，比如我國(guó)的生態(tài)環(huán)境部和水利部?jī)?nèi)都有監(jiān)測(cè)站，都會(huì)發(fā)布“水和廢水”監(jiān)測(cè)、“噪聲”監(jiān)測(cè)等報(bào)告，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)各部門發(fā)布的數(shù)據(jù)不一。再比如說生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家林業(yè)與草原局都具備對(duì)林業(yè)資源的保護(hù)與管理權(quán)力，在某些方面作出的決定會(huì)有所不同。因此對(duì)各主管部門中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)職能從管理環(huán)境的方便性、權(quán)威性和專業(yè)性等方面整合，能夠達(dá)到管理效果的最大化。

（二）完善政府決策中的公眾參與制度

1.完善公眾參與權(quán)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與的規(guī)定，只規(guī)定在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境立法公布之前的立法意見的征詢，環(huán)境決策的聽證制度等方面，且征詢對(duì)象有限。因此對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，可以把評(píng)價(jià)對(duì)象的范圍擴(kuò)大到對(duì)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境治理有重大影響的立法和決策或者是其他的政府比較重大的決策，讓公眾更好地參與到?jīng)Q策過程中，更加體現(xiàn)決策的可行性和科學(xué)性。

2.完善政府信息公開制度。要想使公眾參與到環(huán)境保護(hù)的決策中，就必須保證政府對(duì)外公開信息的真實(shí)性、時(shí)效性和全面性，因此應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)的決策中增加對(duì)于公眾知情權(quán)的保護(hù)，確保公眾有相對(duì)應(yīng)的法律制度來保障獲知信息的準(zhǔn)確性和獲知途徑的可行性。

3.確定公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是公民享有良好環(huán)境的保障，是公民實(shí)現(xiàn)其環(huán)境權(quán)益的基礎(chǔ)，也是公民參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的重要依據(jù)，因此應(yīng)當(dāng)在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)和界定，以保證公眾在環(huán)境保護(hù)中的法律地位和參與環(huán)境決策的權(quán)利。公眾已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)的中堅(jiān)力量，所以更應(yīng)該通過立法的方式來重視和保證公眾的環(huán)境權(quán)，充分發(fā)揮公眾在環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)決策中的重要作用。

（三）完善政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)制度

1.明確問責(zé)主體

在明確政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)主體方面可以從行政機(jī)關(guān)問責(zé)、立法機(jī)關(guān)問責(zé)、司法機(jī)關(guān)問責(zé)和社會(huì)公眾問責(zé)四方面著手：

第一，行政機(jī)關(guān)問責(zé)主要是對(duì)自己是否履行環(huán)境治理和保護(hù)責(zé)任進(jìn)行的監(jiān)督和深究，是政府部門內(nèi)部的監(jiān)督，設(shè)置的機(jī)構(gòu)主要包括審計(jì)、監(jiān)察和其他具有監(jiān)督責(zé)任的專門機(jī)關(guān)。行政首長(zhǎng)有權(quán)對(duì)于本部門的工作人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行追究與處罰，對(duì)下屬部門和工作人員也有一定的監(jiān)督權(quán)，可以追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

第二，立法機(jī)關(guān)問責(zé)具有較高的權(quán)威性和主動(dòng)性。因此根據(jù)我國(guó)國(guó)情，可在問責(zé)機(jī)構(gòu)上針對(duì)某一方面問題設(shè)立議事機(jī)構(gòu)，由這個(gè)議事機(jī)構(gòu)擁有實(shí)質(zhì)并且獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，對(duì)地方政府履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行問責(zé)，使其規(guī)范化、具體化。

第三，司法機(jī)關(guān)問責(zé)是相對(duì)于立法機(jī)關(guān)問責(zé)而言的被動(dòng)問責(zé)，采取的是不告不理的問責(zé)方式，只有當(dāng)原告通過起訴，法院才可以受理。但我國(guó)在司法訴訟方面仍有所不足，政府應(yīng)該不斷加大自身的環(huán)境執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，推動(dòng)司法問責(zé)的實(shí)施，增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)問責(zé)的力度。

第四，社會(huì)公眾問責(zé)相對(duì)于行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)問責(zé)來說缺乏強(qiáng)制性和規(guī)范性，但其作為一種問責(zé)方式在我國(guó)政治民主生活中更為重要。加強(qiáng)問責(zé)，應(yīng)先提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和問責(zé)意識(shí)，建立公眾參與制度，同時(shí)通過對(duì)制度的建設(shè)使公眾的問責(zé)能真正的表達(dá)，保障和實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境保護(hù)權(quán)利。

2.明確責(zé)任的承擔(dān)主體

政府部門作為環(huán)境治理和保護(hù)的主體，應(yīng)增強(qiáng)自身環(huán)境行政立法，制定相關(guān)環(huán)境保護(hù)的制度和規(guī)則。當(dāng)部門未能履行或者違反相關(guān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任時(shí)則應(yīng)對(duì)其追究相應(yīng)的法律責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任［2］。同時(shí)，對(duì)于負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的其他行政主管部門也應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境問責(zé)的對(duì)象，對(duì)于政府部門的負(fù)責(zé)人更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的引領(lǐng)、指導(dǎo)作用，若其管理的地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染問題也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3.明確問責(zé)內(nèi)容

政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)的內(nèi)容是政府環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)法律責(zé)任的法定事由，當(dāng)政府不履行其法定職責(zé)即某項(xiàng)事務(wù)處理時(shí)存在拒絕、懶慢、敷衍、推諉等情形，或者是對(duì)該項(xiàng)事務(wù)有錯(cuò)誤決策且沒有聽取公眾意見果斷地決策時(shí)應(yīng)當(dāng)受到問責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。