石 蕊

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100191）

一、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則適用的現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代末，我國(guó)在《環(huán)境保護(hù)法》中確立了“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的原則，不能否認(rèn)，這一原則總體是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)需要的，作為環(huán)境保護(hù)的基本原則，在法律適用過程中，起到宏觀指導(dǎo)作用。但是20世紀(jì)90年代，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道，過度追求經(jīng)濟(jì)效益成為常態(tài)，各地往往優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的原則沒有得到很好的實(shí)施。

2014年，全國(guó)人大對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行重新修訂，其中第一章第五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”。顯然，與此前的版本對(duì)比，在立法原則方面有很大的進(jìn)步。此后，就“保護(hù)優(yōu)先”原則學(xué)者展開各種討論，提出不同觀點(diǎn)，周衛(wèi)認(rèn)為，原則的確立并不意味著不惜一切代價(jià)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)[1]，極端的保護(hù)不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很難統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。曹建章認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策，這一原則是對(duì)國(guó)策的響應(yīng)與落實(shí)，也是當(dāng)前社會(huì)生態(tài)環(huán)境不斷惡化的必然反映，是正確處理兩者關(guān)系的優(yōu)先選擇，突顯法制進(jìn)步[2]。

從以上學(xué)者的觀點(diǎn)可以看出，基本觀點(diǎn)就是贊成與反對(duì)，究其背后因素，歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的較量。筆者認(rèn)為，原則的修訂，正是將兩者的天平進(jìn)行重新校正，由原來的經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暽鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)，人與自然和諧相處，這是人類社會(huì)進(jìn)步的必然選擇。

二、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則適用的條件

（一）應(yīng)充分把握環(huán)境保護(hù)原則的內(nèi)涵

法律原則的適用，不能脫離本身的基本特征，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，以法理釋意的方式定位適用空間。該原則內(nèi)涵豐富，優(yōu)先原則指的是同等條件下，可以優(yōu)先考慮，并不意味著絕對(duì)優(yōu)先，具有相對(duì)性。主要指在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)。

（二）合理的路徑是環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則適用的支撐要素

法律的實(shí)施往往需要特定的路徑，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)長(zhǎng)期以來采取較為優(yōu)化的路徑。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，政府依據(jù)有關(guān)方針或建議，出臺(tái)與之相關(guān)的政策，在問題較為集中或特征較為明顯的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，在充分考量試點(diǎn)成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)行不斷修正問題，然后在更大范圍內(nèi)實(shí)施。政府政策取得實(shí)效后，由立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律。政策打頭陣的方式，具有穩(wěn)妥、漸進(jìn)、負(fù)面效應(yīng)少等優(yōu)點(diǎn)，缺點(diǎn)是歷時(shí)較長(zhǎng)，其中方針或建議是法律制定的依據(jù)和原則。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則適用的領(lǐng)域，也正是我國(guó)從政策、試點(diǎn)到法律的過程，這一過程有力印證和支撐了環(huán)境保護(hù)原則的合理性。

（三）利益兼顧是環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則適用的先決條件

“無法兼顧的沖突”則是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間存在無法兼顧甚至不可調(diào)和的現(xiàn)實(shí)沖突，此時(shí)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法兼顧、不能共存[3]。環(huán)境保護(hù)離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這兩者如孿生兄弟，如影相隨，從根本上決定了二者不具備相對(duì)獨(dú)立性，保護(hù)環(huán)境是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提上進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更不可忽視環(huán)境保護(hù)。兩者都存在相對(duì)應(yīng)的利益，更具備一定的價(jià)值，具備價(jià)值就蘊(yùn)含了兩者間的沖突很難避免。法律的主要功能就是協(xié)調(diào)各方關(guān)系，因此，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的適用，不能采取一刀切的辦法，要綜合各方因素，如環(huán)境的可承載性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性、群眾生活需求程度等，以保證各方利益兼顧，體現(xiàn)原則適用的合理性。

三、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則適用的難點(diǎn)

（一）很難平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)是相輔相成的，兩者的最終目標(biāo)是一致的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是為了不斷滿足人們的物質(zhì)需求，環(huán)境保護(hù)可以讓人們身心愉悅、保持健康，在一定條件下，可以互相轉(zhuǎn)化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳形態(tài)是綠色、可持續(xù)發(fā)展，兩者間既是沖突關(guān)系，也可以相互包容。近年來，國(guó)家倡導(dǎo)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，這就要求不但要發(fā)展，而且要改變發(fā)展理念，在新興產(chǎn)業(yè)上下功夫，在科技含量上下力氣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理了，污染減少，空氣質(zhì)量變好，環(huán)境保護(hù)自然就實(shí)現(xiàn)了。所以，在任何情況下，都應(yīng)統(tǒng)籌考慮。平衡二者關(guān)系是環(huán)境保護(hù)原則適用的難點(diǎn)之一，二者在一定范圍內(nèi)具有可協(xié)調(diào)性，最終目標(biāo)的差異性導(dǎo)致沖突的尖銳性。

（二）環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則適用過程不可忽視公民生存權(quán)利

在環(huán)境保護(hù)過程中，公民生存權(quán)利應(yīng)予以充分尊重，保障生存應(yīng)優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在適用該原則時(shí)，不論該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r優(yōu)劣、環(huán)境保護(hù)水平高低，首先要把公民能否生存放在第一位。這也給該原則的適用形成了另一道難題，即公民生存權(quán)的界定。由于我國(guó)各地發(fā)展不均衡，公民生存條件存在一定的差異，合理處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系過程中，對(duì)于公民生存權(quán)的考慮往往很難合理定位。

（三）司法適用難

在司法過程中，如何公正、公平、合理地將法律原則適用到具體案件中，需要充分考慮各方因素，具體問題具體分析，如果適用不當(dāng)，不但起不到調(diào)解糾紛、實(shí)現(xiàn)和諧的作用，反而會(huì)降低法律公信力。

四、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則適用的關(guān)鍵

（一）融入法律運(yùn)行機(jī)制

第一，作為我國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，與其他法律原則一樣，該原則具有強(qiáng)制性，在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)該嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，保障法律地位。其次，可借鑒性不足。保護(hù)優(yōu)先并未出現(xiàn)在大多數(shù)國(guó)家的環(huán)境基本法中，甚至只是極少數(shù)國(guó)家的立法實(shí)踐[4]。第二，這項(xiàng)原則具有很強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)提供了根本遵循和方向指引，不管地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何，都應(yīng)嚴(yán)格遵照實(shí)施，保證該原則的普遍適用性和權(quán)威性。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為法律原則，在具體案例中，很難像法律規(guī)則一樣直接解決問題，要充分保障這一原則的適用，應(yīng)當(dāng)全面融入當(dāng)前法律運(yùn)行機(jī)制，與具體的法律規(guī)則結(jié)合。

（二）保障居民基本生活需求

在《環(huán)保法》修訂后，有學(xué)者認(rèn)為如果僅從保護(hù)優(yōu)先原則的字面意思來看，可以說該原則僅指對(duì)環(huán)境的保護(hù)優(yōu)先于對(duì)環(huán)境的開發(fā)利用，但這樣解釋就不能完整地處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾[5]。環(huán)境保護(hù)原則方面，國(guó)外立法與國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段立法大同小異，多數(shù)秉承環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則。其主要內(nèi)容為，在環(huán)境管理過程中，當(dāng)環(huán)境利益與其他各種利益無法協(xié)調(diào)時(shí)，把保護(hù)環(huán)境放在第一順位。但值得注意的是，國(guó)外立法中，這條原則包含的內(nèi)容比較豐富，還包括優(yōu)先考慮居民的健康權(quán)、居民的生存權(quán)、居民勞動(dòng)權(quán)和生活必需的良好生態(tài)的權(quán)利。這些法律規(guī)定，與我們國(guó)家倡導(dǎo)的以人為本相對(duì)應(yīng)，把人的因素放在第一位，充分體現(xiàn)了人的基本權(quán)利在環(huán)境保護(hù)中的重要地位。

（三）健全行政、司法機(jī)制，確保環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則落地

保障“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則”順利適用，有兩個(gè)觀念必須改變。一是各級(jí)政府不能只盯經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)展與否作為衡量政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)；二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)先行，其他可以緩一緩、放一放的思想不能持續(xù)。因此，健全行政、司法機(jī)制很有必要，各級(jí)政府應(yīng)制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，把環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則體現(xiàn)在工作考核中，把環(huán)境保護(hù)工作前移，注重預(yù)防和監(jiān)管；司法領(lǐng)域，完善環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，不斷強(qiáng)化綜合執(zhí)法能力，將環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則作為法律的基本原則，充分應(yīng)用到司法審判中去。

總之，《環(huán)境保護(hù)法》從立法目的到基本國(guó)策，體現(xiàn)了當(dāng)代人對(duì)生態(tài)環(huán)境高度重視，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，對(duì)環(huán)境優(yōu)先的原則把握不可有絲毫懈怠，只有環(huán)境保護(hù)好了，才能更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，才能更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在新時(shí)代背景下，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先是我國(guó)環(huán)保事業(yè)的基本準(zhǔn)則，不僅要把這個(gè)準(zhǔn)則堅(jiān)持好，還要不斷擴(kuò)大其適用范圍，嘗試在更多領(lǐng)域合理應(yīng)用環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。