顧文清

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210000）

現(xiàn)階段，我國(guó)《國(guó)家賠償法》規(guī)定公有公共設(shè)施致害的問(wèn)題不屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶?，因此，我?guó)公有公共設(shè)施致害的案件主要采用民事法律來(lái)解決，也有少部分法院選擇適用行政法律。近年來(lái)，橋梁、道路等公共設(shè)施的缺陷而致人身、財(cái)產(chǎn)遭受損失的案件日益增多。由于缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)相似的案件各法院在判決結(jié)果可能存在較大的差異，如政府的免責(zé)情形，受害者能否向第三人追償?shù)?。司法?shí)踐中類似的問(wèn)題還有很多，若要有效保證當(dāng)事人的合法權(quán)益，這些問(wèn)題亟待解決。因此，為了公民的利益以及發(fā)揮憲法中保障公民權(quán)利的精神，有必要擴(kuò)大國(guó)家賠償?shù)姆秶?，將公共設(shè)施致害的賠償問(wèn)題納入其中。

一、公有公共設(shè)施的概念和特征

（一）公有公共設(shè)施的概念

我國(guó)法律上并沒(méi)有“公有公共設(shè)施”的概念，到目前為止，學(xué)術(shù)界尚未形成通論，學(xué)者們對(duì)此有不同的看法。比較具有代表性的有，馬德懷教授認(rèn)為，公有公共設(shè)施是指由行政機(jī)關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理，供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、下水道、車站、機(jī)場(chǎng)、自來(lái)水廠、煤氣供應(yīng)站等。[1]金立琪先生認(rèn)為，公有公共設(shè)施是指由政府設(shè)置或管理，為公共使用目的而建造的設(shè)施。[2]應(yīng)松年先生認(rèn)為，公有公共設(shè)施又稱公共營(yíng)造物，指道路、河川、港埠、自來(lái)水、下水道、機(jī)關(guān)辦公處所、公共場(chǎng)所等。[3]綜合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，公有公共設(shè)施指的是行政機(jī)關(guān)及其特許主體為滿足社會(huì)公共利益提供給公眾使用的設(shè)施，其設(shè)置或管理不以營(yíng)利為目的，包括但不限于航空站、市場(chǎng)、河流、道路、公園、學(xué)校、停車場(chǎng)、車站、橋梁等。

（二）公有公共設(shè)施的特征

1．“公有”應(yīng)做擴(kuò)大解釋

傳統(tǒng)上的“公有”意味著歸國(guó)家、集體所有，但隨著社會(huì)發(fā)展的需要，出于對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政效率的考慮和提高社會(huì)公共資源的利用效率，也出現(xiàn)了許多個(gè)人、企業(yè)或者其他組織將自己所有的財(cái)產(chǎn)設(shè)備出租給國(guó)家所用，或者國(guó)家征收征用的情形，國(guó)家又將該財(cái)產(chǎn)設(shè)備設(shè)施投放于社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域。[4]因此，“公有公共設(shè)施”中的“公有”概念應(yīng)當(dāng)作一個(gè)擴(kuò)大化的解釋，只通過(guò)設(shè)施所有權(quán)的歸屬去判斷是否屬于“公有”過(guò)于狹隘，即使設(shè)施屬于私人所有，但只要該設(shè)施投放公共場(chǎng)合，為了公共利益的實(shí)際需求，使用對(duì)象不特定，就在“公有”的范圍。

2．由國(guó)家公權(quán)力行政機(jī)關(guān)和特許主體進(jìn)行設(shè)置或管理

公有公共設(shè)施一般由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行設(shè)置和管理，但在實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)往往由于本部門(mén)的人力、物力和財(cái)力的限制，會(huì)通過(guò)許可、委托或授權(quán)的方式把設(shè)置或管理公有公共設(shè)施的資格交給符合條件、具有能力的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，這樣就提高了社會(huì)資源的利用效率。這些社會(huì)主體本質(zhì)上還是代表國(guó)家在行使權(quán)利、履行職能。

3．設(shè)立和管理必須是為了公共利益，不以營(yíng)利為目的

通常情況下，公共設(shè)施的設(shè)置是為了公共利益，提高公眾的生活便捷度和幸福感，一般情況下其使用是免費(fèi)的。但“不以營(yíng)利為目的”不等同于所有的公共設(shè)施都是無(wú)償使用的，也存在部分收費(fèi)的情況，如高速公路通過(guò)費(fèi)和過(guò)橋費(fèi)。這些費(fèi)用不是以營(yíng)利為目的，而是維持正常運(yùn)作和用來(lái)維護(hù)保養(yǎng)公有公共設(shè)施。因此，即使管理者會(huì)對(duì)公有公共設(shè)施收取使用費(fèi)，也與營(yíng)利性質(zhì)的企業(yè)不同，旨在通過(guò)收取費(fèi)用加強(qiáng)管理，更好地為公眾服務(wù)。

二、我國(guó)公有公共設(shè)施致害救濟(jì)的賠償現(xiàn)狀

關(guān)于公有公共設(shè)施致害的賠償救濟(jì)問(wèn)題，目前我國(guó)《國(guó)家賠償法》尚未規(guī)定。實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)、公民等在解決公有公共設(shè)施致害問(wèn)題時(shí)一般都選擇民事賠償途徑。但民事途徑具有一定的局限性和不對(duì)等性，因?yàn)楣泄苍O(shè)施在其性質(zhì)和用途、負(fù)責(zé)的設(shè)置和管理的行政機(jī)關(guān)的屬性和職權(quán)上，很明顯與民事賠償有較大的區(qū)別。筆者通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)我國(guó)公有公共設(shè)施致害的救濟(jì)現(xiàn)狀如下：

（一）過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則不利于受害者舉證

目前我國(guó)《國(guó)家賠償法》的歸責(zé)原則是過(guò)錯(cuò)原則，即國(guó)家機(jī)關(guān)有過(guò)錯(cuò)才承擔(dān)責(zé)任。若要證明國(guó)家機(jī)關(guān)在安裝和管理公有公共設(shè)施上存在過(guò)錯(cuò)，由賠償請(qǐng)求人承擔(dān)舉證責(zé)任。由于賠償請(qǐng)求人身份、信息的不對(duì)等性，他們通常都處于不利地位，舉證上存在困難，拿不出有力證據(jù)，面臨著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，目前的過(guò)錯(cuò)規(guī)則原則不利于受害者舉證，無(wú)法有效保護(hù)受害者的合法權(quán)益。

（二）現(xiàn)有法律規(guī)定存在缺陷

現(xiàn)行法律法規(guī)并未對(duì)公共設(shè)施的概念作出明確的界定，學(xué)者的觀點(diǎn)也不完全相同?！睹穹ǖ洹分幸?guī)定的建筑物致害與公共設(shè)施致害不同，公共設(shè)施的范圍大于建筑物公共設(shè)施，其不僅包括建筑物，同時(shí)也包括公益性質(zhì)的有形物?！睹穹ǖ洹非謾?quán)責(zé)任編第一千二百五十二條至第一千二百五十八條對(duì)建筑物及建筑物上的擱置物、懸掛物致害的情形進(jìn)行了規(guī)定。但可見(jiàn)目前的法律規(guī)定較少，適用情形有限，并且沒(méi)有區(qū)分這些設(shè)施的公有屬性和私有屬性?，F(xiàn)行立法的不完善不利于受害人尋求法律救濟(jì)，責(zé)任主體難以確定且容易逃避責(zé)任。

（三）賠償主體不合理

行政機(jī)關(guān)或特許法人、企事業(yè)單位是目前法律中規(guī)定的主要賠償主體，筆者認(rèn)為這種規(guī)定不太不合理?，F(xiàn)階段，很多具備管理、維護(hù)能力的企業(yè)、事業(yè)單位通過(guò)行政合同、特許經(jīng)營(yíng)、委托等方式從國(guó)家手中獲得了管理維修的資格。但當(dāng)公有公共設(shè)施致害結(jié)果嚴(yán)重時(shí)，企、事業(yè)單位可能因數(shù)額巨大而無(wú)法承擔(dān)賠償費(fèi)用，不有利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

三、公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)膬?yōu)勢(shì)

（一）有利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益

目前我國(guó)公共設(shè)施管理、經(jīng)營(yíng)缺少相應(yīng)的制度，通常是無(wú)人負(fù)責(zé)。當(dāng)損害發(fā)生要追究管理人的民事責(zé)任時(shí)，各部門(mén)之間相互“踢皮球”，推卸責(zé)任，難以找到適格主體。

（二）避免公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理者承擔(dān)過(guò)重的責(zé)任

若適用民法，就可能會(huì)直接導(dǎo)致本應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)的損害補(bǔ)償責(zé)任直接轉(zhuǎn)移到了公有公共設(shè)施的行政主體，當(dāng)損害賠償數(shù)額較大時(shí)容易造成較重的負(fù)擔(dān)。而事實(shí)上，設(shè)置和管理公有公共設(shè)施的本意是為了人民群眾的權(quán)益，所以由社會(huì)承擔(dān)責(zé)任更為合理。應(yīng)該將損害賠償納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?，同時(shí)應(yīng)該區(qū)分國(guó)家賠償責(zé)任和公用企業(yè)之間的民事責(zé)任，即并非所有的公用設(shè)施的致害都由國(guó)家承擔(dān)公法責(zé)任，對(duì)于沒(méi)有特殊條款明確規(guī)定的公用設(shè)施和企業(yè)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損害，我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)特殊條款予以解決，國(guó)家也不需要擔(dān)負(fù)其賠償?shù)呢?zé)任。

（三）我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)

我國(guó)于1994年制定了《國(guó)家賠償法》，當(dāng)時(shí)我國(guó)以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主，財(cái)政并不富裕。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家財(cái)政越來(lái)越充足，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)占有越來(lái)越重要的地位，國(guó)家承擔(dān)賠償?shù)哪芰σ仓鸩皆鰪?qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家賠償會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政造成較大的負(fù)擔(dān)，筆者認(rèn)為可以通過(guò)完善保險(xiǎn)、行政追償?shù)绕渌绞綔p輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，雖然國(guó)家是賠償?shù)闹黧w，但并不會(huì)免除組織機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人以及相關(guān)工作人員的責(zé)任。

（四）長(zhǎng)期民法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)

《民法典》正式頒布之前，原《侵權(quán)責(zé)任法》為確立國(guó)家賠償責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。民法作為國(guó)家賠償法的重要淵源，對(duì)國(guó)家賠償法中的問(wèn)題具有重要的借鑒意義。各地法院已經(jīng)適用民事法律規(guī)定審理了不少類似的案件，為解決公有公共設(shè)施致害問(wèn)題積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，比較出名的有1999年“全國(guó)高速公路第一案”“長(zhǎng)沙公路百慕大案”“重慶綦江彩虹橋倒塌案”，這些案件均在當(dāng)時(shí)受到大量關(guān)注，引發(fā)學(xué)者對(duì)公共設(shè)施致人損害救濟(jì)模式的熱烈討論和深刻思考。

四、公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)闹贫葮?gòu)建

（一）構(gòu)成要件

1．致害物須為公有公共設(shè)施

如上文所述，公有公共設(shè)施是指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其特許的主體，不以營(yíng)利為目的，為滿足社會(huì)公共利益設(shè)置或管理的提供給公眾使用的設(shè)備，只有滿足公有公共設(shè)施的范圍才適用國(guó)家賠償，包括道路、公園、學(xué)校、停車場(chǎng)、車站、橋梁、航空站、市場(chǎng)、河流等等。需要注意的是，如前文所述，“公有”應(yīng)做擴(kuò)大化的解釋。若設(shè)施具有“私人”屬性，則不屬于公有公共設(shè)施的范圍。

2．該公有公共設(shè)施的設(shè)置或管理有缺陷或者瑕疵

公有公共設(shè)施致害的一個(gè)前提條件是在其設(shè)置和管理上存在缺陷或瑕疵，也就是說(shuō)公有公共設(shè)施本身存在安全問(wèn)題和致害的可能性，無(wú)法讓公民安全使用。當(dāng)偷工減料、設(shè)計(jì)不合理、技術(shù)不合格時(shí)，公有公共設(shè)施在安裝時(shí)就存在安全隱患。當(dāng)缺少管理人員或管理人員怠于行使檢查、維修、保養(yǎng)的職能時(shí)，公有公共設(shè)施建設(shè)完成之后就存在管理上的瑕疵，如橋梁有裂縫未及時(shí)修補(bǔ)。

3．造成受害者的人身或財(cái)產(chǎn)損害

有損害是賠償?shù)那疤岷鸵罁?jù)，為了避免國(guó)家賠償范圍的隨意擴(kuò)大，增加不必要的財(cái)政支出，因此要對(duì)公有公共設(shè)施致害的范圍進(jìn)行界定。結(jié)合各國(guó)的立法現(xiàn)狀和學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)看，主要有以下兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是公有公共設(shè)施致害的賠償范圍僅包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，只有在人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí)才予以賠償；另一種觀點(diǎn)是將賠償范圍擴(kuò)大到各種人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即除了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外還包括如人格權(quán)、名譽(yù)權(quán)等等。[5]

筆者認(rèn)為，賠償?shù)姆秶鷳?yīng)僅限于人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因?yàn)楝F(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》中明確規(guī)定了行政賠償和刑事賠償?shù)姆秶鷥H限于人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此可以推定公有公共設(shè)施致害賠償范圍也應(yīng)限定于受害者的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)損害且客觀存在，若是未來(lái)可能發(fā)生的、如可得利益的損失，則應(yīng)當(dāng)被排除在外。

4．公有公共設(shè)施的瑕疵與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系

因果關(guān)系是指行為與結(jié)果之間決定與被決定，引起與被引起之間的關(guān)系。因果關(guān)系的作用大體體現(xiàn)在兩方面：一是確定責(zé)任是否成立，二是確定責(zé)任的范圍。此要件要求損害事實(shí)與公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理的缺陷或瑕疵有著直接的因果關(guān)系，如果損害的發(fā)生并不是由公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理的缺陷或瑕疵所直接導(dǎo)致，則不應(yīng)認(rèn)定兩者之間有因果關(guān)系。[6]例如，2019年無(wú)錫高架橋坍塌事故中，貨車嚴(yán)重超載，導(dǎo)致橋梁兩側(cè)受力不均而側(cè)翻，致3人死亡、2人受傷。橋梁的設(shè)計(jì)、建造及維護(hù)上并不存在瑕疵，因此損害結(jié)果與公有公共設(shè)施的瑕疵無(wú)因果關(guān)系，受害人就不能要求國(guó)家賠償。

（二）歸責(zé)原則

國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則是國(guó)家賠償責(zé)任的理論基石，是從法律價(jià)值上判斷國(guó)家在何種情況下承擔(dān)賠償責(zé)任的根本標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。[7]筆者認(rèn)為，我國(guó)公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償應(yīng)采用無(wú)過(guò)錯(cuò)的歸責(zé)原則。無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則是指只要公有公共設(shè)施致人損害的事實(shí)真實(shí)發(fā)生，且致害結(jié)果與公有公共設(shè)施的缺陷存在因果關(guān)系，即使行政主體主觀上沒(méi)有致害的故意或過(guò)失，受害人就可以要求國(guó)家賠償。無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則減輕了賠償請(qǐng)求人的舉證難度，有利于保障受害人的權(quán)益，而且加強(qiáng)了建立和管理公共設(shè)施的行政機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任。

（三）賠償義務(wù)機(jī)關(guān)

國(guó)家賠償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)為國(guó)家，但國(guó)家作為一個(gè)抽象的概念，實(shí)際中并不存在，必須要依托于相應(yīng)的單位或組織，作為公有公共設(shè)施的賠償請(qǐng)求權(quán)人，在尋求救濟(jì)時(shí)，只能通過(guò)向特定的行政機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償。為了防止出現(xiàn)賠償請(qǐng)求權(quán)人無(wú)處索賠以及賠償義務(wù)機(jī)關(guān)相互推托的情況，侵害賠償請(qǐng)求權(quán)人的權(quán)益，因此在公有公共設(shè)施致害領(lǐng)域，筆者認(rèn)為賠償國(guó)有公共設(shè)施造成的損害的機(jī)關(guān)應(yīng)該是實(shí)際設(shè)立或管理的機(jī)關(guān)。

（四）免責(zé)事由

1．不可抗力

不可抗力可以免責(zé)的情況有兩類。一是自然災(zāi)害，如地震、龍卷風(fēng)、暴風(fēng)雨等；二是由當(dāng)事人以外的第三人的行為導(dǎo)致的損害，這些情形無(wú)法預(yù)防且不能為人類所控制。損害的發(fā)生不是由公有公共設(shè)施本身的缺陷或瑕疵導(dǎo)致的，而是自然災(zāi)害或第三人行為導(dǎo)致的建筑物坍塌致人傷亡，因此受害者不能要求國(guó)家賠償。

2．受害人故意

受害人故意指的是受害人故意造成損害，即明知道自己的行為會(huì)導(dǎo)致不利后果，但仍然希望或放任不利后果的發(fā)生。如受害人未遵守使用方法錯(cuò)誤地使用了不存在任何缺陷或瑕疵的公有公共設(shè)施致自己受害，這種情況下不能要求國(guó)家賠償。

五、結(jié)語(yǔ)

本文主要探討公有公共設(shè)施致害是否應(yīng)歸入國(guó)家賠償以及公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)闹贫葮?gòu)建。目前，世界上很多國(guó)家和地區(qū)都已經(jīng)將公有公共設(shè)施致害歸入國(guó)家賠償?shù)姆秶覈?guó)在此方面還存在不足之處，未將其歸入國(guó)家賠償?shù)姆秶?，因此受害人在尋求救?jì)時(shí)多采用民事途徑，但民事法律尚不完備，不利于保障受害者的合法權(quán)益。筆者從公有公共設(shè)施及概念界定和特征入手，結(jié)合國(guó)情，分析現(xiàn)行制度的不足和歸入國(guó)家賠償范圍的理由。綜上所述，筆者認(rèn)為，我國(guó)的公有公共設(shè)施致害應(yīng)該歸入國(guó)家賠償法的范圍并不斷完善相關(guān)制度建設(shè)。