陳 晨 吳 偉 王小祥 閆懂懂
(江蘇環(huán)保產業(yè)技術研究院股份公司,江蘇 南京 210000)
為了切實保護生態(tài)環(huán)境,避免生態(tài)環(huán)境遭受不明破壞,我國構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,并從立法角度出臺《環(huán)境保護法》對生態(tài)環(huán)境形成司法保障。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度當中論述的內容對現(xiàn)有的《侵權責任法》中部分條款予以補充,規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害行為人需要承擔的賠償責任,避免政府為企業(yè)污染行為買單。
行為人對生態(tài)環(huán)境造成損害,賠償磋商所具備的法律性質決定訴訟銜接流暢性。很多學者就生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質進行論述,總結學者觀點,主要從兩個方面論述磋商的法律性質,分別為民事磋商和行政磋商。民事磋商觀點中認為除了現(xiàn)在已經形成的環(huán)境民事訴訟中提供的磋商途徑外,《試點方案》中也提出磋商途徑,認為磋商是達成生態(tài)環(huán)境損害救濟責任關系的主要途徑,該種磋商屬于民事性質的磋商,雖然在過程中政府人員依然參與其中,但當事人本身不具備行政法律關系[1]。磋商過程中,賠償權利人能夠改變原本單一性的維護生態(tài)環(huán)境方式,而是和賠償義務人之間通過磋商達成協(xié)議,尋求生態(tài)環(huán)境修復或賠償新途徑。在該觀點中還認為《試點方案》的建立讓我國在生態(tài)環(huán)境方面的管理方式更加豐富,避免單純采用行政手段或者是公益訴訟手段進行環(huán)境保護的不足,促使環(huán)境管理效率快速提升。行政磋商觀點則表示,賠償權利人所在地的政府和賠償義務人之間就生態(tài)環(huán)境損害問題展開磋商,其主要討論環(huán)境修復以及具體的賠償事宜,該種磋商行為屬于行政磋商。主要的協(xié)議內容討論了環(huán)境損害程度、生態(tài)修復時間、期限等內容,行政性質的磋商具備較強約束力[2]。但是,該種磋商方式可以讓賠償權利人在生態(tài)環(huán)境還沒有遭受破壞的情況下,向人民法院提交申請,促使培養(yǎng)義務人在有破壞生態(tài)環(huán)境的意圖情況下承擔相應責任。當然,該過程中賠償義務人也同樣可以提起訴訟。
生態(tài)環(huán)境損害賠償民事磋商過程中的主體包含了賠償權利人和賠償義務人,其中賠償權利人主要是指在行政區(qū)域范圍內獲得國務院授權的具備生態(tài)環(huán)境損害賠償求請求權資格的地方省級人民政府。如同前文所論述的內容,我國在諸多法律條款中都規(guī)定了國土范圍內的自然資源均屬于國家所有,因此,國務院則代表國家對自然資源行使所有權。如果森林、草原、水流以及山嶺等自然環(huán)境受到污染或者破壞,則可以在法理角度由國務院代表國家申請生態(tài)環(huán)境損害賠償?!对圏c方案》當中已經規(guī)范了賠償權利人的范圍,也就是說,地方省級政府在受到國務院授權以后,可以在自身行政區(qū)范圍內行使對應的賠償權利人責任,并且請求環(huán)境損害賠償義務人賠償環(huán)境損害?!对圏c方案》的具體實踐過程中,貴州省、吉林省、湖南省、云南省等省份均遵從方案設置生態(tài)環(huán)境損害賠償機構,其注重生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)調工作[3]。賠償義務人在《試點方案》當中也有確切規(guī)定,認為企業(yè)或個人在違反法律規(guī)定情況下對環(huán)境造成污染或破壞,則可以被稱為賠償義務人。諸如《環(huán)境保護法》《侵權責任法》等法律當中均明確賠償義務人需要承擔的賠償義務內容。而在《試點方案》中更是對賠償義務人進行細致解釋。第一,個人或企業(yè)因違反法律規(guī)定造成環(huán)境突發(fā)事件產生,對生態(tài)環(huán)境造成損傷。第二,企業(yè)或個人對國家或省級主體生態(tài)功能區(qū)域造成污染或破壞。
生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿袷麓枭陶n題主要是指雙方所享受到的權利及承擔的義務指向對象,也就是賠償義務人在磋商完成后需要履行的環(huán)境修復行為或者是賠償費用。在具體時間過程中,賠償義務人通常需要賠償環(huán)境污染清除的花費、環(huán)境修復的花費、環(huán)境功能損失費用以及環(huán)境永久損傷費用等。
在《試點方案》當中,如果賠償義務人違反法律規(guī)定對生態(tài)環(huán)境產生較大損傷,從而形成突發(fā)環(huán)境事件,那么其需要承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任,在開始訴訟流程之前,雙方進行磋商,討論需要承擔的責任和義務,在訴訟之前解決糾紛問題。該種方式不僅能夠避免走司法途徑,也能夠豐富生態(tài)環(huán)境損害的解決途徑。按照上述所闡述的三種規(guī)定情境,賠償義務人在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時間以后需要及時履行自身的賠償責任,并在和賠償權利人的磋商過程中承認相關事實[4]。
2015年年初,最高人民法院頒布了《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號),但該文件中并沒有設置社會組織所提出的環(huán)境民事公益訴訟前置流程。為此,在開展環(huán)境民事公益訴訟之前,雙方可以就該生態(tài)環(huán)境損害問題進行磋商。但事實上,如果社會組織在磋商開始之前就提出環(huán)境民事公益訴訟,就會對現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度產生影響,不僅會限制該制度功能發(fā)揮,也會浪費對應的司法資源[5]。美國為了完善自身的環(huán)境公益訴訟制度,在開展訴訟之前就對訴訟雙方履行告知義務。例如,《清潔水法》當中明確規(guī)定會在訴訟開始之前的60天內告知訴訟雙方。也就是說,如果公民依據(jù)《清潔水法》對生態(tài)環(huán)境損害行為提起環(huán)境公益訴訟,其需要在提出訴訟的60天內將相關訴訟通告告知給聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為人以及違法行為人所在地政府。否則,公民不能提出該起訴訟。美國的該種規(guī)定能夠確保聯(lián)邦環(huán)保局以及行為人所在地政府能夠按照規(guī)定履行自身職責,也避免法院承受過多的訴訟負擔,對公民隨意訴訟的行為起到限制作用。日本也出臺相關法律來對公民的環(huán)境公益訴訟行為進行規(guī)范,《地方自治法》的第二百四十二條中已經明確,日本的公共團體中居民不能為了自身利益來提起民眾訴訟,并且對民眾的訴訟行為設置監(jiān)督檢查請求前置主義,具體來講,地方的公眾團體負責人如果出現(xiàn)違法行為或者是其違法行為結束日起一年的時間里,公共團體的民眾可以申請監(jiān)督檢查,且只有在通過監(jiān)督檢查以后,才能夠提出對應的訴訟請求。
我國的《試點方案》中對生態(tài)環(huán)境損害行為進行規(guī)定,并且認為在事件發(fā)生之后需要對賠償權利人和賠償義務人之間的磋商行為進行督促。在《環(huán)境保護法》的第五十三條中已經規(guī)定信息公開制度和公眾參與制度,可以認為在社會組織向環(huán)保部門或者是其他承擔環(huán)境保護監(jiān)督責任的部門舉報的時候,其可以提出和賠償義務人進行磋商的要求,并且能夠參與到相關磋商流程中。鑒于該種情況,為了讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落實更加徹底,需要人民法院和環(huán)保部門共同配合,相互之間達成一致意見,制定《關于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的指導意見》,該文件中可以規(guī)定賠償權利人針對環(huán)境損害賠償以及環(huán)境修復事項對賠償義務人提出磋商,并在提出磋商之前不能提起環(huán)境民事公益訴訟。但是,作為社會組織,其可以對環(huán)境保護部門或者是其他的環(huán)境監(jiān)督部門舉報生態(tài)環(huán)境損害行為,并且對相關部門提出磋商建議,更加能夠參與到磋商流程當中。盡管當前我國在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方面的各項法律還沒有形成比較完善的體系,但在司法性質方面已經界定了生態(tài)環(huán)境保護損害行為。
綜上所述,企業(yè)為獲取更多的發(fā)展資源而造成生態(tài)環(huán)境破壞的問題,以往總是由政府來承擔責任并負責治理環(huán)境。但該種方式并不能對企業(yè)形成警醒和約束作用,甚至部分企業(yè)完全無視生態(tài)環(huán)境問題。我國從立法角度構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,最終達到環(huán)境損害修復以及約束企業(yè)環(huán)境損害行為的目的。