王 侃

（恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000）

一、恩施市檢察院辦理環(huán)境資源公益訴訟案件基本情況

2017年至2020年，恩施市人民檢察院的公益訴訟工作主要圍繞環(huán)境與資源保護(hù)進(jìn)行，所辦理的大多數(shù)案件為環(huán)境資源領(lǐng)域類公益訴訟案件。2017年在恩施人民檢察院共發(fā)出訴前檢察建議16件，環(huán)境資源類訴前檢察建議14件，起訴案件數(shù)為0件。2018年，訴前檢察建議共計(jì)發(fā)出51件，其中環(huán)境資源類訴前檢察建議發(fā)出44件，提起行政公益訴訟共計(jì)2件，刑事附帶民事公益訴訟1件。2019年，訴前檢察建議共計(jì)發(fā)出63件，其中環(huán)境資源類訴前檢察建議發(fā)出45件，提起行政公益訴訟為2件，刑事附帶民事公益訴訟為4件。2020年發(fā)出訴前檢察建議70件，其中環(huán)境資源類訴前檢察建議發(fā)出40件，提起行政公益訴訟為3件，刑事附帶民事公益訴訟為3件。

二、環(huán)境資源領(lǐng)域類公益訴訟案件辦理存在的問(wèn)題及原因

（一）公益訴訟案件起訴數(shù)量少、提起訴訟率較低

檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未依法履行監(jiān)督職責(zé)、損害國(guó)家、公共利益現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)先履行訴前督促整改建議，部分行政機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)檢察建議進(jìn)行整改，大部分案件會(huì)在前置程序中得以解決，因此起訴到法院的案件數(shù)量較少。筆者認(rèn)為導(dǎo)致起訴率低，不僅存在訴前程序督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)整改的原因，檢察系統(tǒng)內(nèi)部的績(jī)效考核以及對(duì)結(jié)案率的盲目追求等都是造成起訴率低的原因。正是由于檢察人員在實(shí)踐過(guò)程中辦案壓力大，導(dǎo)致一味地追求結(jié)案率，在某種程度上忽視了公共利益問(wèn)題的解決。

在民事環(huán)境公益訴訟中，由于《民訴法》第五十五條規(guī)定，環(huán)境資源保護(hù)案件，當(dāng)然起訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)缺失的。只有涉案主體未提起訴訟，起訴主體才能是檢察機(jī)關(guān)，履行本應(yīng)由原涉案主體行使的權(quán)利來(lái)提起訴訟。[1]這一規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的范圍規(guī)定在涉案的其他組織未提起訴訟后，導(dǎo)致環(huán)境類公益訴訟被擱置、拖延。這是由于檢察機(jī)關(guān)無(wú)法判斷案件涉案主體起訴與否以及起訴時(shí)間在什么時(shí)候，而且要經(jīng)歷繁瑣的公告程序，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)高效地提起民事公益訴訟是不利的。故基層檢察院存在民事環(huán)境資源公益訴訟的起訴案件很少的情況。

（二）公益訴訟案件辦理中調(diào)查核實(shí)、證據(jù)收集難度大

檢察機(jī)關(guān)在辦理環(huán)境資源類公益訴訟案件中的調(diào)查取證權(quán)還沒(méi)有完全得到法律的承認(rèn)?！睹裨V法》第二百一十條僅針對(duì)檢察院在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，對(duì)公益訴訟并未涉及?！豆嬖V訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第六條和第三十三條，雖然明確公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，但調(diào)查核實(shí)只能在檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體公益訴訟案件正式立案后且明確排除了查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。在實(shí)踐中，雖然檢察機(jī)關(guān)通過(guò)“兩法銜接”平臺(tái)或其他行政機(jī)關(guān)的工作聯(lián)系中可以發(fā)現(xiàn)線索，但由于檢察機(jī)關(guān)缺乏合法的調(diào)查取證手段，有些即時(shí)性的證據(jù)往往會(huì)錯(cuò)失時(shí)機(jī)而難以取得。我院在辦理公益訴訟案件中沒(méi)有遇到過(guò)行政機(jī)關(guān)不配合的情況，行政機(jī)關(guān)一般都能積極履行監(jiān)督職責(zé)配合我們工作的展開(kāi)。但是有些企業(yè)會(huì)以逃避監(jiān)管的方式排污、毀滅排污證據(jù)，如此造成檢察機(jī)關(guān)在對(duì)這類違法行為及時(shí)進(jìn)行掌握、判斷、處理時(shí)，存在困難。故筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)需要進(jìn)一步增加，并且在必要時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)扣押、查封等等強(qiáng)制性措施。

（三）環(huán)境公益訴訟損害賠償金使用問(wèn)題

相對(duì)于請(qǐng)求賠償，環(huán)境公益訴訟中，對(duì)被損害的環(huán)境進(jìn)行修復(fù)更重要。設(shè)立環(huán)境類公益訴訟損害賠償金，就是為修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)在提起民事類環(huán)境公益訴訟時(shí)，賠償損失或恢復(fù)原狀是檢察機(jī)關(guān)僅能提出的請(qǐng)求，然而環(huán)境的破壞通常都是不可逆轉(zhuǎn)的，能夠?qū)崿F(xiàn)恢復(fù)原狀的幾率微乎其微。修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，需要通過(guò)建立生態(tài)修復(fù)機(jī)制來(lái)進(jìn)行替代性修復(fù)，用補(bǔ)植復(fù)綠、異地修復(fù)等辦法來(lái)替代恢復(fù)原狀。實(shí)踐中，大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件最終都會(huì)要求被告繳納損害賠償金。要真正把損害賠償金運(yùn)用到補(bǔ)植復(fù)綠、環(huán)境替代性修復(fù)、異地修復(fù)中才能發(fā)揮他真正的價(jià)值。

恩施市院2017年至2020年8件刑事附帶民事環(huán)境資源公益訴訟案件共計(jì)收到損害賠償金121．2634萬(wàn)元，該賠償金由恩施州生態(tài)環(huán)境局恩施市分局在恩施市財(cái)政局設(shè)立了專戶并代收，由于無(wú)相關(guān)程序性規(guī)定，并未將損害賠償金用于相關(guān)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理。2019年底審計(jì)局認(rèn)為該專戶違反財(cái)政收入項(xiàng)目管理規(guī)定，將其停止使用。恩施市為縣級(jí)市，按照該辦法，恩施市人民政府不具備損害賠償權(quán)利人資格，那么只能由恩施州人民政府負(fù)責(zé)市級(jí)生態(tài)環(huán)境損害資金的使用和管理。但生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)支出又必須納入市級(jí)一般公共預(yù)算，恩施州人民政府要指定相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)損害賠償金支出、預(yù)算并提出申請(qǐng)?zhí)峁┎牧虾蠼欢魇┦胸?cái)政局審核后方能支出。由此可看出，損害賠償金的使用要跨兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)經(jīng)指定審批等過(guò)程十分繁瑣。而且該辦法也沒(méi)能明確支出主體，還有待損害賠償權(quán)利人指定，進(jìn)一步導(dǎo)致?lián)p害賠償金“只進(jìn)不出”的狀態(tài)，不利于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。

（四）公益訴訟生效裁判執(zhí)行效果不佳

環(huán)境公益訴訟案件判決后的執(zhí)行情況直接決定了對(duì)社會(huì)公共利益的救濟(jì)效果。在基層檢察院的工作中，重心都在訴前、起訴和審判上，后續(xù)的執(zhí)行問(wèn)題卻沒(méi)有投入同等精力，僅僅簡(jiǎn)單做了“回頭看”工作。基于檢察系統(tǒng)內(nèi)部由上而下對(duì)公益訴訟的重視，以及考慮到層層下達(dá)的公益訴訟年度考核目標(biāo)，基層檢察院只能通過(guò)提高辦案數(shù)量來(lái)形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，上級(jí)院對(duì)辦案數(shù)量的統(tǒng)計(jì)主要為立案數(shù)，訴前檢察建議數(shù)、起訴數(shù)等，很少涉及案件判決后的執(zhí)行情況。這無(wú)形中造成了檢察機(jī)關(guān)在辦理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)，將更多精力投入到前期而對(duì)后期執(zhí)行關(guān)注不夠。傳統(tǒng)的民事行政訴訟思考模式都認(rèn)為執(zhí)行主要由人民法院負(fù)責(zé)，而公益訴訟與其最大的不同在于最終目的是公益救濟(jì)，并且在環(huán)境公益訴訟中，執(zhí)行階段還涉及需要長(zhǎng)期對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)、恢復(fù)原狀、生態(tài)管護(hù)、定期察訪等系列問(wèn)題，人民法院在辦理執(zhí)行案件本身存在案多人少的矛盾，作為公益訴訟人身份的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)更加全面履行法律職能，對(duì)執(zhí)行階段的案件積極監(jiān)督，不做被動(dòng)旁觀者。

三、完善檢察機(jī)關(guān)環(huán)境資源類公益訴訟的意見(jiàn)

（一）適當(dāng)放寬并明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)

由于調(diào)查取證權(quán)關(guān)系到環(huán)境公益訴訟案件辦理的最終效果，為確保檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境資源公益訴訟的職能得到有效體現(xiàn)，應(yīng)在立法上適當(dāng)放寬對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定，特別是放寬在某些必要時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)查封、扣押等一系列強(qiáng)制措施的相關(guān)規(guī)定。對(duì)檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境類公益訴訟時(shí)，明確提出相應(yīng)行政機(jī)關(guān)有配合檢察機(jī)關(guān)工作的義務(wù)，若相應(yīng)行政機(jī)關(guān)不配合，檢察機(jī)關(guān)可以依法行使檢察監(jiān)督權(quán)，向相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門(mén)發(fā)出檢察建議。

（二）完善環(huán)境公益訴訟損害賠償金使用相應(yīng)規(guī)定

把縣級(jí)市的人民政府也劃入行政區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人范圍，明確指定行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境局為損害賠償金支出的主體單位，由其負(fù)責(zé)編制生態(tài)修復(fù)及工作經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算草案，提出使用申請(qǐng)，讓本級(jí)財(cái)政部門(mén)審核后按規(guī)定支出。[2]這避免了在縣一級(jí)行政機(jī)關(guān)損害賠償金使用跨兩級(jí)行政單位的繁瑣過(guò)程。還可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害賠償金的使用進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，讓損害賠償金切實(shí)運(yùn)用到生態(tài)環(huán)境修復(fù)中，發(fā)揮其真正的價(jià)值。

（三）完善上級(jí)院考核標(biāo)準(zhǔn)

檢察系統(tǒng)考核標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)一步完善，內(nèi)部績(jī)效考核以及對(duì)結(jié)案率的要求也是造成起訴率低的原因，在考察結(jié)案率的同時(shí)，要更全面地對(duì)起訴率、公共利益問(wèn)題的解決情況一并進(jìn)行考察。除此以外還應(yīng)就前期的訴前建議、起訴數(shù)量，后期的執(zhí)行情況進(jìn)行考核，改變基層檢察機(jī)關(guān)單純憑借辦案數(shù)量而形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的局面。讓基層院在公益訴訟案件的前期辦理和后期執(zhí)行中投入同等精力，強(qiáng)化其對(duì)生效裁判執(zhí)行情況的監(jiān)督。