劉波?歐陽恩劍

摘 要 把產(chǎn)教融合納入法律調(diào)整的范圍，既是職業(yè)教育發(fā)展的客觀需要，也是《職業(yè)教育法》修訂的現(xiàn)實需要。從政策供給到法律供給是產(chǎn)教融合制度發(fā)展的必然趨勢。當前，由于法律制度的缺失，我國產(chǎn)教融合不可避免出現(xiàn)某種失序，集中表現(xiàn)為價值失守、結(jié)構(gòu)失衡和制度失范。產(chǎn)教融合法律調(diào)整的邏輯起點在于法律較政策相比的強制性、根本動因在于產(chǎn)教融合失序、構(gòu)建路徑在于修立并舉。修訂完善《教育法》《職業(yè)教育法》等現(xiàn)有法律，把產(chǎn)教融合作為一項基本原則予以規(guī)定，制定《產(chǎn)教融合促進條例》單行行政法規(guī)和地方法規(guī)，是產(chǎn)教融合法律調(diào)整的根本路徑。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)教融合;法律調(diào)整;《職業(yè)教育法》;秩序;路徑

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）27-0020-07

《中華人民共和國職業(yè)教育法》頒布以來，在促進職業(yè)教育發(fā)展、提高勞動者素質(zhì)等方面發(fā)揮了積極作用。但由于經(jīng)濟社會發(fā)展、經(jīng)濟體制變革、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、技術(shù)更新迭代，職業(yè)教育立法背景發(fā)生了重大變化。職業(yè)教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題、新趨勢、新成果，必須在法律上有所回應(yīng)。2021年6月7日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議審議并公布了《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》（簡稱《草案》），向社會廣泛征求意見?！恫莅浮分小爱a(chǎn)教融合”出現(xiàn)8次，“產(chǎn)教深度融合”出現(xiàn)2次，突顯了產(chǎn)教融合在職業(yè)教育中的重要地位，標志著產(chǎn)教融合納入了法律調(diào)整的范圍。但美中不足之處是產(chǎn)教融合在《草案》中的規(guī)定仍顯分散，尚未作為一條法律基本原則予以明確。因此，研究產(chǎn)教融合法律調(diào)整的動因、起點與路徑，不僅對強化職業(yè)教育產(chǎn)教融合具有重要意義，而且對完善職業(yè)教育立法具有重要作用。

一、產(chǎn)教融合法律調(diào)整的邏輯起點在于法律較政策相比的強制性

法律作為統(tǒng)治階級維護自己利益的工具，在社會調(diào)整體系中發(fā)揮極其重要的作用。是否把某類社會關(guān)系納入法律調(diào)整范圍主要綜合考量四個因素：某類社會關(guān)系對廣大人民群眾利益的重要性，法律調(diào)整的經(jīng)濟性、有益性和合理性[1]。從這四方面看，職業(yè)教育產(chǎn)教融合均符合以上要求。當前，我國正處于工業(yè)化的關(guān)鍵階段，躍升為制造業(yè)大國的國情決定了深化職業(yè)教育產(chǎn)教融合對中國意義重大。產(chǎn)教融合是遵循職業(yè)教育人才培養(yǎng)規(guī)律，推動職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，既有利于提高勞動者技能和增加人力資本積累，也有利于促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)升級換代提供人才支撐，使人才結(jié)構(gòu)更適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。用法律調(diào)整產(chǎn)教融合，既是維護職業(yè)教育秩序的需要，也符合廣大人民群眾的利益要求。

（一）從政策供給到法律供給是產(chǎn)教融合制度發(fā)展的必然趨勢

1.我國產(chǎn)教融合政策的強制力不如法律規(guī)范

國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（2017）是我國涉及“產(chǎn)教融合”的第一份政策性文件，首次明確了深化產(chǎn)教融合的頂層設(shè)計及制度框架，強調(diào)發(fā)揮政府統(tǒng)籌規(guī)劃作用、企業(yè)的職業(yè)教育重要主體地位，標志著產(chǎn)教融合從理論探討向制度供給的轉(zhuǎn)變，制度范式由“產(chǎn)教結(jié)合”向“產(chǎn)教融合”升華。但也存在對產(chǎn)教融合概念缺乏界定，倡導(dǎo)性規(guī)范居多，缺乏制度剛性，未明確實施產(chǎn)教融合的統(tǒng)籌機構(gòu)等問題，操作性不強。從總體上看，我國產(chǎn)教融合的制度形式主要是政府部門的政策，法律制度少。從教育政策與教育法律的聯(lián)系看，教育政策是教育法律的基礎(chǔ)、重要來源與依據(jù)，教育法律則是教育政策在法律上的反映，即法律化、規(guī)范化和強制化，對教育政策具有促進和保障作用。從兩者的區(qū)別看，教育政策一般比較靈活，而教育法律則相對穩(wěn)定;教育法律具有國家強制力，比教育政策更具規(guī)范性和權(quán)威性。教育法律往往根據(jù)經(jīng)實踐檢驗的成熟的教育政策而制定。現(xiàn)有的政策對職業(yè)教育產(chǎn)教融合具有一定推動作用，但由于其存在強制力弱的短板，在政策落地方面有一定困難。因此，產(chǎn)教融合要在法律供給上有所呈現(xiàn)，對教育部門、產(chǎn)業(yè)部門均有約束力;政策供給要明確，對教育部門、產(chǎn)業(yè)部門均有驅(qū)動力;運行機制要可行，對教育部門、產(chǎn)業(yè)部門均有駕馭力。

2.法律調(diào)整產(chǎn)教融合是發(fā)達國家的一條先進經(jīng)驗

德國作為現(xiàn)代職業(yè)教育較為發(fā)達的國家之一，其成功經(jīng)驗就在于運用法律手段，推進產(chǎn)教融合，保障運行機制的權(quán)威性。德國不僅在法律上明確了聯(lián)邦政府、州政府及聯(lián)邦產(chǎn)業(yè)、教育和勞動等政府部門，行業(yè)協(xié)會和工會等社會組織，企業(yè)和學(xué)校等行動主體的職責(zé)分工、使命與任務(wù)，而且依照法律賦予產(chǎn)業(yè)界特別是行業(yè)協(xié)會和工會組織發(fā)展職業(yè)教育的權(quán)利和責(zé)任，并依托行業(yè)組織建立完善的工作機制，確保產(chǎn)教雙方的團結(jié)協(xié)作[2]。我國有關(guān)產(chǎn)教融合的政策已基本成型，要提高政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和權(quán)威性，就應(yīng)把相應(yīng)的政策上升為法律，從而促進制度供給的范式由政策供給向法律供給轉(zhuǎn)型。

3.從“移植”到“創(chuàng)新”是我國產(chǎn)教融合法律制度建設(shè)的根本途徑

我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合制度，從現(xiàn)有的政策供給原動力來看，主要是教育部門在推動，呈現(xiàn)單向度制度移植的特征。政策移植是把外國先進的、有價值的政策嫁接到本國政策之中，其實質(zhì)是一種政策信息的文化傳播，不過這種傳播不僅對本土文化產(chǎn)生沖擊，而且影響本土政策的價值理念與具體實踐[3]。我國職業(yè)教育產(chǎn)教結(jié)合制度在計劃經(jīng)濟時代，移植的是前蘇聯(lián)的職業(yè)教育模式。改革開放以來，德國“雙元制”曾一度受捧。但教育部門的單一推動，難以形成政策的合力，產(chǎn)教融合的機制始終未能有效建立。根據(jù)現(xiàn)有政策實踐，我國產(chǎn)教融合制度的供給已由單一教育部門上升到國家的高度，制度供給的部門必將從教育部門擴散至產(chǎn)業(yè)等部門。根據(jù)政府競爭理論，政府部門之間圍繞無形和有形資源開展競爭，集中表現(xiàn)為制度競爭與創(chuàng)新。政策創(chuàng)新是指創(chuàng)制新公共政策的行為，包括對原有政策的完善與優(yōu)化，外在表現(xiàn)為一種跳躍式轉(zhuǎn)型、突變式發(fā)展，創(chuàng)新的動因是公共管理使命的新要求以及政策環(huán)境的變化，目的在于優(yōu)化配置社會資源，有效緩和、化解社會公共問題[4]。隨著產(chǎn)教融合成為社會的廣泛共識，產(chǎn)業(yè)部門、教育部門、人社部門等必將從自身部門職責(zé)出發(fā)，創(chuàng)新政策與制度，促進產(chǎn)教融合深入發(fā)展。重點將在以下三方面進行創(chuàng)新：一是明確產(chǎn)教融合的組織形態(tài)、主體性質(zhì);二是明確產(chǎn)教融合產(chǎn)權(quán)制度，進一步明晰職業(yè)教育混合所有制;三是出臺產(chǎn)教融合的土地、財稅優(yōu)惠政策。

（二）對教育重大問題的調(diào)整由政策上升為法律是教育立法的寶貴經(jīng)驗

教育法作為調(diào)整教育關(guān)系的主要手段之一，其目的不僅是維護正常的教育秩序，有效化解教育爭端，解決教育糾紛，而且要通過法律調(diào)整改變己有的教育關(guān)系，特別是教育利益、結(jié)構(gòu)和格局，生成新的利益而推動教育向前發(fā)展。因此，教育法要關(guān)注社會主體的重大教育利益，并根據(jù)社會發(fā)展的實際需要把它納入法律調(diào)整的范圍[5]。法律調(diào)整是通過有目的、有選擇地確認教育利益的構(gòu)成要素，并把利益轉(zhuǎn)化為主體的權(quán)利義務(wù)進而影響主體的意志行為而實現(xiàn)的。法律通過規(guī)定權(quán)利義務(wù)而提供行為模式，對人們行為具有指引作用，主要通過授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范進行指引。教育法在影響主體行使權(quán)利、履行義務(wù)的行為時，就把教育利益關(guān)系轉(zhuǎn)換成了法律關(guān)系模式，從而實現(xiàn)對教育利益關(guān)系的調(diào)整。法律調(diào)整與政策調(diào)整相比，其優(yōu)越性在于有國家強制力作保障。同時，與政策、道德等調(diào)整方式相比，法律調(diào)整的最大特點和優(yōu)勢在于對于行為主體肯定性（可以做什么、必須做什么）行為和否定性行為（不得做什么）規(guī)定得更加具體和明確，對于不當行為的制裁方式更為嚴厲，法律調(diào)整通過國家強制力來肯定合法行為，否定違法行為，并明確規(guī)定違法行為的標準及制裁方式，包括行政、民事及刑事制裁等[6]。

教育法能否對國家教育發(fā)展發(fā)揮引導(dǎo)、推動和保障作用，關(guān)鍵是教育法能否把重大教育問題、重大教育利益納入其調(diào)整范圍之中。重大教育問題是指影響教育發(fā)展的根本性、長期性、基礎(chǔ)性問題;重大教育利益是指教育主體的根本性、長遠性的核心利益，不僅能改變現(xiàn)有教育利益關(guān)系格局，而且會影響國家的發(fā)展以及國際競爭力[7]?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》把我國教育發(fā)展新階段存在的重大教育問題概括為教育的不適應(yīng)、教育觀念落后、培養(yǎng)質(zhì)量不高、辦學(xué)活力不足、教育發(fā)展不平衡、教育投入不足六大問題，其中培養(yǎng)質(zhì)量不高就是難以培養(yǎng)創(chuàng)新型、實用型、復(fù)合型人才[8]。顯然，產(chǎn)教融合作為解決實用型人才短缺的重要途徑，是職業(yè)教育中的重大問題，必須納入法律調(diào)整的范疇。產(chǎn)教融合立法必須關(guān)注產(chǎn)教融合主體的重大教育利益問題，把調(diào)整主體的核心利益放在首位，并加快產(chǎn)教融合政策法律化的力度，盡快把產(chǎn)教融合政策通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，提高其實施的約束力。

二、產(chǎn)教融合法律調(diào)整的根本動因在于產(chǎn)教融合失序

法律調(diào)整的根本目的就是維護社會秩序。雖然法律調(diào)整的價值是多種多樣的，但社會有序，即社會的合理秩序是法律調(diào)整最基本的目的[9]。人的個體性和社會性決定了人類自由和秩序兩個最基本的需求，而法律調(diào)整是直接滿足人類秩序需求的技術(shù)手段?，F(xiàn)代法律調(diào)整的核心目標之一就是實現(xiàn)法治。法律除了目的性因素之外，更多是工具性、技術(shù)性和操作性的，使法律形成一套完整的調(diào)整機制，維護社會秩序[10]。良好的秩序是推動職業(yè)教育健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。秩序表征在三個層次，即理念（道德、信仰與價值）、結(jié)構(gòu)與制度[11]。職業(yè)教育產(chǎn)教融合的秩序也涵蓋價值、結(jié)構(gòu)和制度三個層面。改革開放以來，我國職業(yè)教育進入了健康發(fā)展的快車道，在世界職業(yè)教育體系中，規(guī)模最大、模式多樣，在助推經(jīng)濟增長、改善民生、服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)“精準扶貧”、促進教育公平、傳承傳統(tǒng)文化等方面發(fā)揮了巨大作用，做出了巨大貢獻，取得了豐碩成果，闖出了一條新型的中國特色職教發(fā)展之路[12]。但是在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，產(chǎn)教融合不可避免出現(xiàn)某種失序，集中表現(xiàn)為價值失守、結(jié)構(gòu)失衡和制度失范，亟須法律調(diào)整，以規(guī)范正常秩序。

（一）“全面發(fā)展的人”異化為“工具人”——職業(yè)教育產(chǎn)教融合價值的失守

“培養(yǎng)全面發(fā)展的人”是教育的根本目的。但隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，經(jīng)濟至上、利益至上，一度成為人們追求的目標，集中表現(xiàn)為急功近利、人心浮躁。物質(zhì)生活雖然不斷富裕，但精神世界變得空虛，導(dǎo)致倫理和價值的實用主義、虛無主義泛濫，物質(zhì)富裕而精神空虛導(dǎo)致人們陷入價值失落和自我迷失之中[13]。職業(yè)教育產(chǎn)教融合也不可避免地受到外在經(jīng)濟利益所驅(qū)使，功利性和工具性日益突顯，過度強調(diào)經(jīng)濟性，而忽視了人的發(fā)展性。對“物”的狂熱追求，是功利性的強烈表現(xiàn)。這種環(huán)境下的職業(yè)教育也難以抵擋“工具理性”的腐蝕和侵占而變得急功近利，集中表現(xiàn)在：社會性而非社會與個人統(tǒng)一的培養(yǎng)目標——為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù);簡單化而非豐富化的培養(yǎng)內(nèi)容——專業(yè)技能的訓(xùn)練;單一性而非綜合性的培養(yǎng)結(jié)果——輸出“工具人”，偏離培養(yǎng)“全面發(fā)展的人”這一教育的最終和根本目標，遺忘了職業(yè)教育的本體性目標——人的發(fā)展。“物化”的興起，人的“價值”的隱退，使職業(yè)教育產(chǎn)教融合價值呈現(xiàn)混亂狀態(tài)[14]。

（二）人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)“兩張皮”問題突出——產(chǎn)教融合結(jié)構(gòu)的失衡

系統(tǒng)論的代表人物帕森斯提出，結(jié)構(gòu)的本質(zhì)就是秩序。結(jié)構(gòu)功能主義認為，社會秩序形成的關(guān)鍵在于社會各結(jié)構(gòu)及各結(jié)構(gòu)的相互作用，結(jié)構(gòu)和秩序是同向相關(guān)的，結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)導(dǎo)致、形成、維持秩序的動態(tài)平衡，而結(jié)構(gòu)的紊亂則威脅、破壞或顛覆秩序的動態(tài)平衡[15]。根據(jù)這一觀點，在產(chǎn)教融合中，結(jié)構(gòu)失衡會導(dǎo)致失序，而合理、協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)則有利于產(chǎn)教融合秩序的平衡與穩(wěn)定。當前，我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合的最大問題是，人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量與水平等方面存在不適應(yīng)、不匹配、不協(xié)調(diào)，產(chǎn)教“兩張皮”問題非常突出，集中表現(xiàn)在層次不對接、專業(yè)不對口、質(zhì)量跟不上三個方面。

一是層次不對接。在層次結(jié)構(gòu)上，職業(yè)教育是一種變相的“斷頭教育”，未建立像普通教育一樣的從?？啤⒈究频窖芯可鷮哟蔚耐暾A梯體系，而是被嚴格限制在專科層次以下，缺少本科以上層次，底層過剩，中層不足，高層短缺，具體表現(xiàn)在中職、高職、專業(yè)學(xué)位在校生比例分布不合理，分別為 67% 、32% 、1%[16]，高層次技術(shù)技能人才供給嚴重不足。

二是專業(yè)不對口。專業(yè)與產(chǎn)業(yè)布局不對口集中表現(xiàn)在兩個方面，首先是職業(yè)院校與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失調(diào);其次是院校專業(yè)趨同化問題非常突出。近年來，職業(yè)院校逐步建立專業(yè)動態(tài)調(diào)整機制，但還遠不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。研究發(fā)現(xiàn)，對接三產(chǎn)的院校發(fā)展最快，2011 年就占全國高職院?？倲?shù)的50%以上 ，而同期GDP中第三產(chǎn)業(yè)占比為43.3%;對接二產(chǎn)的院校占比偏低，與第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不相適應(yīng);對接一產(chǎn)的院校不僅比例偏低，且逐年下降，只占2%～3%，與第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重保持10%以上的比例嚴重不匹配，遠不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展[17]。同時，職業(yè)院校專業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問題突出，據(jù)統(tǒng)計，從專業(yè)大類看，浙江省財經(jīng)、電子和制造大類的專業(yè)規(guī)模位居前三，占總專業(yè)數(shù)的30.3%，專業(yè)點數(shù)占總專業(yè)點數(shù)的47.92%[18]。

三是質(zhì)量跟不上。近年來，職業(yè)院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量有較大提升，但與經(jīng)濟社會發(fā)展、人民群眾的期望還存在較大差距。由于缺乏企業(yè)參與，職業(yè)教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量成為政府、社會、學(xué)校關(guān)注的熱點問題，“職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模和培養(yǎng)質(zhì)量趕不上企業(yè)對高技能人才快速上漲的需求”[19]。

（三）產(chǎn)教融合法律制度缺失——產(chǎn)教融合秩序的失范

失范是由于社會的價值與規(guī)范發(fā)生紊亂導(dǎo)致人們的行為缺乏標準和準則，或社會規(guī)范遭到破壞而不被人們所遵守，使整個社會呈現(xiàn)無組織、無政府的無序化狀態(tài)[20]。處于社會轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)教融合，對法律制度的需求是強烈的。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整不僅要求職業(yè)教育的層次、結(jié)構(gòu)與之對接，而且需要完善的法律制度來規(guī)范和保障。我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合法律制度在專門立法、法律主體及責(zé)任、執(zhí)法以及法律救濟等方面缺失問題非常嚴重，嚴重阻礙了我國職業(yè)教育現(xiàn)代化的進程。

1.《職業(yè)教育法》對產(chǎn)教融合調(diào)整不足

法律雖然具有穩(wěn)定性特征，但也要注意靈活性，根據(jù)社會的變化而調(diào)整。當前，職業(yè)教育發(fā)展的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生深刻變化，我國現(xiàn)行《職業(yè)教育法》已不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，其主要問題之一就是缺乏基本原則的規(guī)定。部門法的基本原則，是該法本質(zhì)的抽象和體現(xiàn)?！堵殬I(yè)教育法》的基本原則，是《職業(yè)教育法》所應(yīng)遵循的基本要求和價值準則，是制定和執(zhí)行《職業(yè)教育法》的出發(fā)點和根本依據(jù);它不僅是指導(dǎo)職業(yè)教育立法、執(zhí)法、司法的根本性規(guī)范，而且是一種抽象的指導(dǎo)思想之規(guī)定而寓于職業(yè)教育法律規(guī)則之中;不僅是一個立法技術(shù)問題，而且是一個司法實踐問題，對職業(yè)教育法的立法、執(zhí)法、司法具有重要的指導(dǎo)意義;根據(jù)《職業(yè)教育法》總則的相關(guān)規(guī)定以及對《職業(yè)教育法》本質(zhì)和規(guī)律的認識，我國《職業(yè)教育法》的基本原則主要有教育地位平等、產(chǎn)教融合、社會參與、協(xié)調(diào)發(fā)展等[21]?，F(xiàn)有立法規(guī)定的是“產(chǎn)教結(jié)合”而非“產(chǎn)教融合”，被規(guī)定在分則之中，與規(guī)則混編一起，混淆了原則與規(guī)則的本質(zhì)區(qū)別，而且未明確產(chǎn)教融合的內(nèi)容、形式與路徑。我國《職業(yè)教育法》對政府、企業(yè)在產(chǎn)教融合中的責(zé)任定位也不清晰，缺乏政府促進產(chǎn)教融合的條款，政府職能失調(diào)問題非常突出，職能“缺位”“越位”“錯位”和“失位”[22]，權(quán)力不明，責(zé)任不清，缺乏監(jiān)督機制等。此外，《職業(yè)教育法》缺少對職業(yè)教育產(chǎn)教融合的法律扶持措施和主體法律責(zé)任與法律制裁的規(guī)定，對執(zhí)法監(jiān)督也缺乏相應(yīng)規(guī)定。

2.職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法存在分歧

隨著產(chǎn)教融合研究的不斷深入，學(xué)術(shù)界對產(chǎn)教融合立法的必要性達成了基本共識。但在具體操作上還存在一定分歧。對產(chǎn)教融合法律位階的確定，是制定平行法還是行政法規(guī)，存在巨大分歧。此外，對產(chǎn)教融合法律主體的確定、內(nèi)容的規(guī)范等尚未形成統(tǒng)一認識。

3.職業(yè)教育產(chǎn)教融合法律救濟制度尚未確立

無救濟就無權(quán)利，要保障職業(yè)教育產(chǎn)教融合各方的權(quán)利，就應(yīng)建立相應(yīng)的法律救濟制度。我國目前只有《教育法》規(guī)定了對學(xué)生的救濟制度，《教師法》規(guī)定了對教師的救濟制度，而《職業(yè)教育法》及其他相關(guān)法律均沒有對產(chǎn)教融合的救濟制度，無法對學(xué)校、參與企業(yè)的權(quán)利進行保障。

三、產(chǎn)教融合法律調(diào)整的路徑在于修立并舉

產(chǎn)教融合的法律制度體系，縱向上應(yīng)該包括教育法、職業(yè)教育法、單行行政法規(guī)（職業(yè)教育產(chǎn)教融合促進條例）、地方性法規(guī);橫向上涵蓋法律原則和法律規(guī)則。因此，產(chǎn)教融合法律調(diào)整的路徑在于修立結(jié)合：一是修舊法，通過“一攬子”修法對職業(yè)教育法及勞動合同法進行修訂，明確產(chǎn)教融合的基本原則定位及實施路徑;二是立新法，通過制定行政法規(guī)，細化產(chǎn)教融合各法律關(guān)系主體的權(quán)責(zé)，同時鼓勵地方立法，創(chuàng)新推動產(chǎn)教融合發(fā)展，見圖1。

（一）修訂完善現(xiàn)有法律：產(chǎn)教融合法律調(diào)整的基礎(chǔ)路徑

1.完善教育的基本法——《教育法》

作為教育領(lǐng)域的基本法，我國《教育法》并沒有明確產(chǎn)教融合的專門法律條文，涉及產(chǎn)教融合的條款主要有：第五條、第二十條、第四十一條、第四十七條和第四十八條。相關(guān)規(guī)定存在的問題主要有：其一，企事業(yè)組織的職業(yè)教育義務(wù)僅限定在本單位職工內(nèi)，本單位之外無法定義務(wù);其二，關(guān)于產(chǎn)教融合法律條款，法律用語主要是“鼓勵”和“可以”，大多數(shù)是授權(quán)性（引導(dǎo)性）規(guī)定，法律約束力不強，雖然第四十八條使用了“應(yīng)當”這一強制性用語，但由于其內(nèi)容僅為“提供幫助和便利”，屬于道德范疇，無法對違反者給予制裁，同時找不到落實這一內(nèi)容的其他規(guī)則或法律后果，既非原則性規(guī)定也非規(guī)則性規(guī)定，缺乏實際法律效果。因此，在修訂《教育法》中，首先要完善第五條，在堅持教育必須與生產(chǎn)勞動與社會實踐相結(jié)合的同時，把貫徹產(chǎn)教融合的理念寫入法律條文，確定產(chǎn)教融合在《教育法》中的原則地位;其次，把產(chǎn)教融合的引導(dǎo)性、授權(quán)性條款改成強制性條款，增加法律后果，特別是處罰措施，增強法律的強制力、執(zhí)行力。

2.完善職業(yè)教育的專門法——《職業(yè)教育法》

通過修訂《職業(yè)教育法》，宏觀確定產(chǎn)教融合的內(nèi)涵，將其作為一項基本原則貫穿于《職業(yè)教育法》的始終，并與校企合作進行一定區(qū)分。我國《職業(yè)教育法》修訂可參照德國《職業(yè)教育法》的立法模式，把產(chǎn)教融合作為職業(yè)教育工作的一個基本理念貫穿始終。德國《職業(yè)教育法》明確把產(chǎn)教融合作為開展“雙元制”職業(yè)教育的基本要求，從職業(yè)教育宏、中、微觀管理，到職業(yè)教育標準的制定，再到校企聯(lián)合培養(yǎng)人才的過程都嚴格按照這一理念進行，有力保障了職業(yè)教育工作的推進和人才培養(yǎng)的順利進行[23]。根據(jù)德國的經(jīng)驗及我國的實際，我國也應(yīng)牢固確立產(chǎn)教融合作為職業(yè)教育工作的基本理念，既要明確職業(yè)教育是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分的這一基本定位，又要深入推進職業(yè)教育主動緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主動對接產(chǎn)業(yè)要求，主動服務(wù)產(chǎn)業(yè)需求，主動融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，并把發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育作為全社會的共同任務(wù)，使職業(yè)教育決策、實施和評價成為教育界與產(chǎn)業(yè)界的共同責(zé)任。

我國應(yīng)把“產(chǎn)教融合”作為《職業(yè)教育法》的一項基本原則予以明確?！胺稍瓌t”是具體法律規(guī)則的本源和基礎(chǔ)，是法律規(guī)范的總原理和總準則，具有宏觀性、綜合性、基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性等特點。法律原則的作用在于對疑難案件處理的指導(dǎo)作用，對于法律合法性的證明作用，保證法律靈活性和確定性的統(tǒng)一，為政治問題法律解決提供政治手段等[24]。不成文法的法律原則不是由立法創(chuàng)造，而是法官在辦案中適用的標準，雖然沒有明確的陳述方式，但可從憲法精神、法規(guī)、判例以及人們的道德直覺中推導(dǎo)出來。成文法主要體現(xiàn)在法律的明文規(guī)定之中。我國不少法律都規(guī)定了基本原則，如民法總則中的平等、自愿、公平、誠信、公序良俗和環(huán)保等原則，刑法中的罪責(zé)行相適應(yīng)、罪行法定、法律面前人人平等原則，等等。法是由概念、原則、規(guī)則等要素構(gòu)成的綜合體，原則、規(guī)則都顯示法的規(guī)范性、公開性、統(tǒng)一性和權(quán)威性。同時，法律原則是基本的、指導(dǎo)性的，適用于一般情況，而法律規(guī)則是具體的、可操作的，適用于各種特定情況，在實踐中可以根據(jù)指導(dǎo)原則制定具體規(guī)則，有時原則與規(guī)則可以通用，并可作為辦案的依據(jù)[25]。產(chǎn)教融合作為職業(yè)教育法的基本原則應(yīng)屬于第二種，可通過明確產(chǎn)業(yè)、教育部門的責(zé)權(quán)利的具體規(guī)則加以明確。

《草案》中涉及產(chǎn)教融合、校企合作的條款，主要有第四條作為辦學(xué)方針的規(guī)定，第二十七條規(guī)定實訓(xùn)基地，第二十八條規(guī)定學(xué)徒培養(yǎng)，第三十五條具體規(guī)定產(chǎn)教融合、校企合作的內(nèi)容和形式，第三十六條規(guī)定教育評價合作，第四十條規(guī)定企業(yè)要參與教師培養(yǎng)、實踐，第四十五條規(guī)定學(xué)生實習(xí)合作，如第三十五條第一款規(guī)定“職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)實施職業(yè)教育應(yīng)當注重產(chǎn)教融合，實行校企合作”。雖與原法有了較大進步，但也存在幾點不足：規(guī)定比較散;校企合作的內(nèi)容采用例舉法，有點冗長;未能有效區(qū)分產(chǎn)教融合和校企合作。因此，建議《草案》對產(chǎn)教融合、校企合作的規(guī)定單獨成章，鑒于兩者在職業(yè)教育中的獨特重要作用，及其是連接各職業(yè)教育主體關(guān)系的重要聯(lián)結(jié)點，加之內(nèi)容也相對充裕，獨立成章非常必要;此外，適當區(qū)分產(chǎn)教融合、校企合作的內(nèi)涵，產(chǎn)教融合和校企合作是一種包含關(guān)系，而不是一種并列關(guān)系。

3.修改配套法律

將產(chǎn)教融合列入《公司法》《土地管理法》《勞動法》《勞動合同法》《企業(yè)所得稅法》等相關(guān)法律的條款中。例如，在《公司法》中明確企業(yè)的職業(yè)教育舉辦權(quán)及參與職業(yè)教育的社會責(zé)任;在《土地管理法》中將企業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校納入土地劃撥范圍;在《勞動法》和《勞動合同法》中明確產(chǎn)教協(xié)同育人的現(xiàn)代學(xué)徒或頂崗實習(xí)生的準員工法律身份，有參照工傷保險的保護權(quán)利;在《企業(yè)所得稅法》中，對產(chǎn)教融合項目實行稅收減免等。

（二）制定單行行政法規(guī)和地方法規(guī)：產(chǎn)教融合法律調(diào)整的關(guān)鍵路徑

1.制定單行行政法規(guī)

在確立產(chǎn)教融合作為《職業(yè)教育法》基本原則的法律地位后，應(yīng)當由國務(wù)院制定出臺《職業(yè)教育產(chǎn)教融合促進條例》（簡稱產(chǎn)教融合促進條例），細化產(chǎn)教融合各法律關(guān)系主體的權(quán)責(zé)，明確產(chǎn)教融合的內(nèi)涵、目標、性質(zhì)、內(nèi)容和形式，并明確相關(guān)的法律責(zé)任;《職業(yè)教育產(chǎn)教融合促進條例》以《教育法》和《職業(yè)教育法》為依據(jù)，是對職業(yè)教育產(chǎn)教融合的具體規(guī)定。產(chǎn)教融合促進條例作為一部教育法規(guī)，是國家行政機關(guān)依照法定職權(quán)并通過法定程序創(chuàng)制的關(guān)于產(chǎn)教融合的規(guī)范性法律文件，作為教育領(lǐng)域的一部單行法規(guī)，既要考慮教育法律的普適性，也要突出其特殊性。

一是總則部分的綱領(lǐng)性立法技術(shù)的應(yīng)用。所謂“綱領(lǐng)性條款”，是指法律條文的內(nèi)容通常以較為抽象、原則和概括的語言結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)，在某些情況下亦可能是以相對具體和明確的語句來構(gòu)造，但無論以哪種方式表述，它都具有十分豐富的內(nèi)涵和較為寬泛的解釋空間[26]。產(chǎn)教融合促進條例作為我國產(chǎn)教融合的創(chuàng)造性立法，其意在為我國產(chǎn)教融合的發(fā)展和體系構(gòu)建指明方向。因此，在法律文本的“總則部分”就可以充分使用“綱領(lǐng)性立法”的方法，即原則性地闡明“產(chǎn)教融合”法規(guī)的立法目的、法律原則、立法目標等，見表1。

二是分則部分采用中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的立法技術(shù)。在產(chǎn)教融合立法中對產(chǎn)教融合的推進工作宜采用中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的方式，見表2。實行中央集權(quán)制有利于自上而下推進產(chǎn)教融合的體系構(gòu)建，而實行地方分權(quán)制則有利于調(diào)動地方積極性，實現(xiàn)產(chǎn)教融合的多樣化發(fā)展。在國家宏觀調(diào)控和管理的基礎(chǔ)上，強調(diào)產(chǎn)教融合法規(guī)、政策由中央統(tǒng)一制定，同時加強中央對地方的服務(wù)與支持，而產(chǎn)教融合的具體實施、推廣和監(jiān)督則可以輔之地方分權(quán)管理，從而正確處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系、計劃與市場、政府壟斷與自主辦學(xué)之間的關(guān)系，更好地解決我國產(chǎn)教融合發(fā)展過程中遇到的各種問題。

同時在產(chǎn)教融合促進條例中應(yīng)規(guī)定設(shè)置產(chǎn)教融合專項資金并限定其用途，應(yīng)規(guī)定成立產(chǎn)教融合促進委員會，以及法律責(zé)任、監(jiān)督檢查、法律救濟制度等。通過產(chǎn)教融合促進條例的制定，逐步健全和完善職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法體系，不僅保證《職業(yè)教育法》的實施，同時也為建立完整的職業(yè)教育法律制度體系奠定基礎(chǔ)。

2.鼓勵地方立法

應(yīng)充分發(fā)揮地方立法的功能，根據(jù)實際情況出臺相應(yīng)促進產(chǎn)教融合的地方法規(guī)，構(gòu)建以系統(tǒng)集成理念指導(dǎo)下的產(chǎn)教融合跨界治理的法律法規(guī)協(xié)同框架，在落實上位法的同時，著力針對地方實際，努力破解產(chǎn)教融合遇到的實際困難。

參 考 文 獻

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Analysis on the Path of Legal Adjustment of the Integration of Industry and Education under the Background of the Revision of the Vocational Education Law

Liu Bo， Ouyang Enjian

Abstract? Bringing the integration of industry and education into the scope of legal adjustment is not only an objective need for the development of vocational education， but also a practical need for the revision of the Vocational Education Law. From policy supply to legal supply is the inevitable trend of the integration of industry and education system. At present， due to the lack of legal system， some kind of disorder will inevitably occur in the integration of industry and education in China， which is mainly manifested in value loss， structural imbalance and institutional anomie. The logical starting point of the legal adjustment of the integration of industry and education is that the law is more compulsory than the policy， the fundamental reason is that the integration of industry and education is out of order， and the path of construction lies in the simultaneous development of reforms and establishments. Revising and improving the Education Law， Vocational Education Law and other existing laws to provide for the integration of industry and education as a basic principle， and formulating separate administrative regulations and local regulations for the Regulations on the Promotion of Industry and Education Integration， which are the fundamental path adjusted by the law on integration of industry and education.

Key words? integration of industry and education; legal adjustment; Vocational Education Law; order; path

Author? Liu Bo， lecturer of International Culture and Education Center of Guangdong University of Technology （Guangzhou 510090）; Ouyang Enjian， associate researcher of Guangzhou Railway Polytechnic

作者簡介

劉波（1977- ），女，廣東工業(yè)大學(xué)國際文化教育中心講師，研究方向：職業(yè)教育國際化（廣州，510090）;歐陽恩劍（1973- ），男，廣州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院副研究員，教育法學(xué)博士，研究方向：教育法，職業(yè)教育政策與法律

基金項目

廣東省2017年度科研平臺與科研項目——特色創(chuàng)新類項目（教育科研）“法治視角下我國職業(yè)教育校企合作法律制度構(gòu)建研究”（2017GGXJK056），主持人：歐陽恩劍;教育部人文社會科學(xué)研究項目“產(chǎn)教融合視域下行業(yè)轉(zhuǎn)制高職院校多元治理研究”（17YJA880037），主持人：雷忠良;廣州市教育科學(xué)規(guī)劃重點課題“以習(xí)近平總書記在學(xué)校思政課教師座談會上重要講話為指導(dǎo)，提高高職院校思政課實效性的研究”（201912015），主持人：丁文勝