王春艷，韓 冰，李 晶，侯韓芳，廖 沖

（1 中國標準化研究院 北京 100191 2 冶金工業(yè)規(guī)劃研究院 北京 100013）

食品安全是保障人民群眾身體健康、生命安全的基礎，是推動社會經(jīng)濟發(fā)展的底座，故而在國際上得到普遍重視。從國際上的定義看，國際食品衛(wèi)生法典委員會（CAC）將食品安全定義為：食品中不含有有害物質(zhì)，不存在引起急性中毒、不良反應或潛在疾病的危險性。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）強調(diào)，食品安全就是要確保任何人在任何時候、任何地方都能得到能夠滿足生存和健康所需要的食品[1]。世界衛(wèi)生組織（WHO）將食品安全定義為：對食品按其原定用途進行制作和食用時不會使消費者受害的一種擔保。它主要是指在食品的生產(chǎn)和消費過程中沒有達到危害一定劑量的有毒、有害物質(zhì)或因素的加入，從而保證人體按正常劑量和以正確方式攝入這樣的食品時不會受到急性或慢性的危害，這種危害包括對攝入者本身及其后代的不良影響[2]。2018年我國新修訂的《食品安全法》第一百五十條，將食品安全定義為：指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。從國內(nèi)外對食品安全的定義可見，食品安全包括數(shù)量安全、質(zhì)量安全和營養(yǎng)安全3 個層次，數(shù)量安全解決的是吃的飽的問題，質(zhì)量安全解決的是吃的放心的問題，營養(yǎng)安全解決的是健康提升的問題。本文從質(zhì)量和營養(yǎng)安全這個角度出發(fā)，重點對我國食品質(zhì)量安全標準體系的建設研究現(xiàn)狀歸納和總結(jié)，同時對存在問題進行概述，并展望體系完善建設方向與措施。

1 我國食品安全標準體系建設現(xiàn)狀

1.1 食品安全標準制定范圍

到目前為止，我國基本形成以《中華人民共和國食品安全法》為基本法律，以《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國食品安全生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《中華人民共和國標準化法》、《中華人民共和國食品標簽標注規(guī)定》等為主體，以各地地方的政府規(guī)章、司法解釋為補充，其它法律如《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》、《中華人民共和國刑法》與其相配合的食品安全法律法規(guī)體系[3]。食品安全標準體系作為我國食品安全法律法規(guī)體系的重要組成部分，有著至關重要的作用：一是食品生產(chǎn)、流通、使用過程中衡量質(zhì)量安全與否的重要標尺；二是規(guī)范和引導食品生產(chǎn)經(jīng)營行為，促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)整體競爭力；三是作為監(jiān)管部門監(jiān)督檢查的主要依據(jù)和重要措施，規(guī)范市場秩序，提高食品安全風險治理效能。

早在2014年原國家衛(wèi)生計生委印發(fā)《食品安全國家標準整合工作方案（2014年-2015年）》提出的食品安全國家標準體系框架如圖1所示[4]。

圖1 食品安全國家標準體系框架Fig.1 Framework of national food safety standard system

此框架重點在基礎標準、產(chǎn)品標準、生產(chǎn)經(jīng)營衛(wèi)生規(guī)范和配套檢驗方法四個方面的標準研制，并加強嬰幼兒配方食品、特殊醫(yī)學用途配方食品等特殊人群營養(yǎng)型食品標準，該體系為我國食品安全標準體系的未來發(fā)展奠定了堅實基礎。2017年，國家衛(wèi)計委食品安全國家標準目錄和食品相關標準清理整合結(jié)論進行了通報，在此體系下共包含食品安全國家標準1 224 項，包括通用標準11 項、食品產(chǎn)品標準64 項、特殊膳食食品標準9項、食品添加劑質(zhì)量規(guī)格及相關標準586 項、食品營養(yǎng)強化劑質(zhì)量規(guī)格標準29 項、食品相關產(chǎn)品標準15 項、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范標準25 項、理化檢驗方法標準227 項、微生物檢驗方法標準30 項、毒理學檢驗方法與規(guī)程標準26 項、獸藥殘留檢測方法標準29 項、農(nóng)藥殘留檢測方法標準106 項、被替代和已廢止（待廢止）標準67 項[5]，如圖2所示。該框架我國基本形成了符合國際通行做法和我國國情的食品安全國家標準體系。

圖2 2017年國家標準體系制定情況Fig.2 Formulation of the national standard system in 2017

《食品安全法》作為我國保障食品安全的基本法，第二十六條規(guī)定了七個方面的標準制定范圍：（一）食品、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品中的致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其它危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定；（二）食品添加劑的品種、使用范圍、用量；（三）專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求；（四）對與衛(wèi)生、營養(yǎng)等食品安全要求有關的標簽、標志、說明書的要求；（五）食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求；（六）與食品安全有關的質(zhì)量要求；（七）與食品安全有關的食品檢驗方法與規(guī)程；以及（八）兜底條款：其他需要制定為食品安全標準的內(nèi)容。基本涵蓋了食品從“農(nóng)田到餐桌”，從一般人群到嬰幼兒等特殊人群的食品質(zhì)量管理的各個環(huán)節(jié)技術(shù)要求，從內(nèi)容上看與2014年國家標準體系基本一致，包含通用標準、產(chǎn)品標準、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范標準和檢驗方法標準等。然而，食品安全法對食品安全標準的屬性、發(fā)布程序做出了嚴格的規(guī)定。

1.2 食品安全標準制定要求

按照《食品安全法》，食品安全標準體系由三級標準層級組成，分別是國家標準、地方標準和企業(yè)標準。食品安全標準的屬性是強制性，強制性標準等同于技術(shù)法規(guī)，獲得國際范圍內(nèi)認同。

從制定約束來看，國家標準是基礎和根本，在全國范圍內(nèi)適用；地方標準僅針對的是地方特色食品，地方特色指在地域有30年以上傳統(tǒng)食用習慣的食品，包括地方特有的食品原料和采用傳統(tǒng)工藝生產(chǎn)的、涉及的食品安全指標或要求現(xiàn)有食品安全國家標準不能覆蓋的食品[6]（保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品不屬于地方特色食品），地方標準包括地方特色食品的食品安全要求、與地方特色食品的標準配套的檢驗方法與規(guī)程、與地方特色食品配套的生產(chǎn)經(jīng)營過程衛(wèi)生要求等，地方標準在沒有相應國家標準的情況下才能制定，在本地方區(qū)域內(nèi)適用，一旦國家標準制定后，地方標準要即行廢止，避免標準交叉重復，保證全國范圍內(nèi)執(zhí)行標準的一致性；企業(yè)標準的技術(shù)要求要高于國家標準或地方標準，在本企業(yè)使用。

從制定主體來看，國家標準涉及兩部門（國家衛(wèi)生健康委員會與國家市場監(jiān)督管理總局），國務院衛(wèi)生行政部門會同國務院食品安全監(jiān)督管理部門制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號。有兩個例外，一是食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程則涉及三部門（國家衛(wèi)生健康委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國家市場監(jiān)督管理總局），由國務院衛(wèi)生行政部門、國務院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務院食品安全監(jiān)督管理部門制定。二是屠宰畜、禽的檢驗規(guī)程涉及兩部門（國家衛(wèi)生健康委農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部），由國務院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務院衛(wèi)生行政部門制定。地方標準由地方衛(wèi)生健康委制定發(fā)布，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以制定并公布食品安全地方標準，報國務院衛(wèi)生行政部門備案。企業(yè)標準由企業(yè)制定發(fā)布，但需到衛(wèi)健委備案，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門備案。國家標準、地方標準、企業(yè)標準的標準文本都必須對社會公開。

從制定程序來看，2010年12月1日起施行的《食品安全國家標準管理辦法》（目前正在修訂）對國家標準制定程序有著明確的規(guī)定，包括規(guī)劃、計劃、立項、起草、審查、批準、發(fā)布以及修改與復審等，成立食品安全國家標準審評委員會負責審查食品安全國家標準草案，對食品安全國家標準工作提供咨詢意見，政府部門、任何公民、法人和其它組織都可以提出食品安全國家標準立項建議，目前成立的與食品安全相關的全國標準化技術(shù)委員會（TC）共4 個，分別為全國食品質(zhì)量控制與管理標準化技術(shù)委員會（TC313）、全國食品工業(yè)標準化技術(shù)委員會（TC64）、全國休閑食品標準化技術(shù)委員會（TC490）和全國物品編碼標準化技術(shù)委員會農(nóng)產(chǎn)品食品編碼分技術(shù)委員會（TC287/SC1）。2011年3月2日起施行的《食品安全地方標準管理辦法》規(guī)定地方標準的制定、公布具體程序參照《食品安全國家標準管理辦法》執(zhí)行，地方標準的代號是“DBS”與其它地方標準作區(qū)分。對于企業(yè)標準的管理，從國家層面，沒有相應管理辦法，原《食品安全企業(yè)標準備案辦法》已廢止，目前只能依照各省發(fā)布的食品安全企業(yè)標準備案辦法。

1.3 食品安全標準制定情況

截至2020年10月，食品安全國家標準共1 311 項，包括通用標準12 項，食品產(chǎn)品標準70項，營養(yǎng)與特殊膳食食品標準9 項，食品添加劑質(zhì)量規(guī)格標準604 項，食品營養(yǎng)強化劑質(zhì)量規(guī)格標準50 項，食品相關產(chǎn)品標準15 項，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范標準30 項，理化檢驗方法與規(guī)程標準229 項，微生物檢驗方法與規(guī)程標準32 項，毒理學檢驗方法與規(guī)程標準28 項，農(nóng)藥殘留檢驗方法標準116項，獸藥殘留檢驗方法標準38 項，（擬）被代替標準78 項，如圖3所示。

圖3 2020年國家標準體系制定情況[7]Fig.3 Formulation of the national standard system in 2020[7]

對比2020年與2017年國家標準制定情況，食品營養(yǎng)強化劑質(zhì)量規(guī)格標準、食品添加劑質(zhì)量規(guī)格及相關標準是近幾年國家標準制定的重點領域，其次是農(nóng)藥、獸藥殘留檢測方法標準。

圖4 2020年與2017年國家標準制定情況對比情況Fig.4 Comparison of national standard formulation in 2020 and 2017

據(jù)張凱華等統(tǒng)計，截至2018年12月底，我國除北京、山東、山西、甘肅、青海外的26 個省/自治區(qū)/直轄市先后制定發(fā)布食品安全地方標準313項，制定標準數(shù)量較多的有廣西、貴州、吉林、上海、云南、重慶、江蘇、陜西等。以制定數(shù)量較多的上海市為例，目前食品安全地方標準共計24 項[8]，主要以地方特色食品（如青團、發(fā)酵肉制品等）、配套的生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范等為對象。

2 食品安全標準體系存在問題綜述與分析

食品安全標準體系是我國食品安全法律法規(guī)體系的重要組成部分，以系統(tǒng)科學和標準化原理為指導，按照風險分析的原則和方法，對食品生產(chǎn)、加工、流通、消費即“從農(nóng)田到餐桌”全過程各個環(huán)節(jié)影響食品安全和質(zhì)量的關鍵要素及其控制所涉及的全部標準，按其內(nèi)在的聯(lián)系形成的系統(tǒng)、科學、合理且可行的有機整體[9]。從近幾年不同專家對我國現(xiàn)有食品安全標準體系的建設現(xiàn)狀分析看，食品安全標準體系存在的主要問題聚焦在：一是體系與國際不接軌，徐子涵等[10]、劉春卉[11]、魯曦等[12]認為我國食品安全標準采標率偏低，技術(shù)指標低于國際標準，比如糧食、蔬菜和水果的農(nóng)藥殘留限量標準分類不如歐盟及其它發(fā)達國家和組織分類具體等。二是體系不完備，陳君石認為當前標準體系存在個別薄弱部分，如獸藥殘留、致病菌，要盡快完善[13]；魯曦等[12]、貢湘磊[14]認為現(xiàn)行標準體系與食品不對應，產(chǎn)品標準覆蓋不全，一些新的食品缺乏標準，如現(xiàn)制食品、小吃缺少產(chǎn)品標準，大量食品添加劑、新型食品包裝材料等無產(chǎn)品標準。三是標準之間不協(xié)調(diào)，于航宇等[15]、張芳[16]、魯曦等[12]認為同一食品存在不同分類，標準規(guī)定相互矛盾，基礎標準與檢驗標準存在矛盾。

除以上專家學者從技術(shù)層面剖析的問題外，筆者認為從體制機制管理層面，當前食品安全標準體系的不足還有以下幾個方面：一方面標準制定與監(jiān)管部門不統(tǒng)一，造成標準“供”與“需”溝通不暢，標準制修訂不及時。以國家標準為例，食品安全標準制定部門是衛(wèi)生部門和農(nóng)業(yè)部門，食品安全監(jiān)管是市場監(jiān)管部門，對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的標準缺失、技術(shù)不合理等問題不能及時反映到標準制定中。另一方面，目前食品安全的標準供給主要以政府主導制定國家標準和地方標準為主，政府標準制定程序復雜、周期長，不能及時應對新產(chǎn)品、新方法、新業(yè)態(tài)的標準需求。第三，配套法規(guī)政策不足，體系中各層級標準的制定范圍、定位不明確，目前與《食品安全法》規(guī)定的食品安全標準制定規(guī)定配套的法規(guī)《食品安全國家標準管理辦法》《食品安全國家標準制修訂項目管理規(guī)定》《食品安全地方標準管理辦法》，主要從標準制定程序來規(guī)范標準制修訂活動，對標準的定位范圍并未進一步明晰，比如地方標準制定中哪些產(chǎn)品是具有“地方特色食品”，目前并無統(tǒng)一的概念解釋，存在標準制定管理主觀性較強。第四，標準實施渠道不暢通，目前食品安全國家標準可通過市場監(jiān)管總局“食品安全國家標準數(shù)據(jù)檢索平臺”查詢，地方標準和企業(yè)標準需要通過各省政府門戶網(wǎng)站查詢，而部分?。ㄊ校┑牟樵兺ǖ啦恢苯臃奖?，造成企業(yè)、社會公眾等對標準信息不了解。

3 食品安全標準體系建設建議

3.1 加強技術(shù)研究

食品安全標準體系的構(gòu)建涉及食品、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、營養(yǎng)、微生物等多個領域，標準的制修訂應建立在前期深厚的專業(yè)技術(shù)、檢測技術(shù)等基礎之上，要加強食品質(zhì)量安全標準的前期研究，特別是開展食品中有毒有害物質(zhì)、農(nóng)藥、獸藥殘留限量，致病菌以及轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品等檢驗方法方面的標準研究，提高標準的科學性，完善現(xiàn)有體系的不足。其次，要關注市場發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)需要，快速制定規(guī)范市場經(jīng)營秩序的標準，提高標準的及時性。此外，標準從制定到發(fā)布的過程應吸納廣泛的技術(shù)專家、標準化專家，標準制定過程中的技術(shù)內(nèi)容應廣泛征求各界意見，保障標準的協(xié)調(diào)一致性。

3.2 創(chuàng)新管理模式

食品安全標準體系是動態(tài)的，需要不斷更新迭代，當前標準體系的完善應激發(fā)市場主體活力，借鑒國外的建設經(jīng)驗，充分調(diào)動企業(yè)和產(chǎn)業(yè)界的積極性，引導社會團體、行業(yè)協(xié)會等根據(jù)市場需求、行業(yè)自律需要，制定快速反應的團體標準，及時補充現(xiàn)有標準體系的不足，加大與國際標準接軌程度。其次，食品安全標準切實關系公眾健康，企業(yè)、公眾取用是發(fā)揮標準實施效能的關鍵，同時也是促進體系完備的逆向措施，建立涵蓋食品安全國家標準、地方標準、團體標準、企業(yè)標準的統(tǒng)一標準信息公共服務平臺是提升標準服務社會，發(fā)揮標準保障食品安全的有效途徑。

3.3 健全協(xié)調(diào)體制機制

食品安全標準體系建設的核心是保障食品從農(nóng)田到餐桌“安全”，標準的制定管理應該打破現(xiàn)階段各部門分環(huán)節(jié)的歸屬管理，建立健全標準制定與實施監(jiān)督統(tǒng)一管理的工作機制，在《食品安全法》作為上位法的基礎上，進一步完善保障食品安全政府標準、市場標準的制定管理制度，厘清各層級制定范圍，同時要對標國際，適時加強食品安全體系風險評估，及時開展標準合規(guī)合法性監(jiān)督檢查，提高體系建設質(zhì)量。

4 結(jié)論與展望

食品安全體系的建設過程是動態(tài)的、復雜的，在嚴格劃定體系的目標、邊界、范圍的基礎上，需要跟隨業(yè)務需求、技術(shù)發(fā)展、實際需求、政策變化而不斷維護更新，起到更好開展具體標準制修訂工作的指導作用。如何從技術(shù)、管理、產(chǎn)業(yè)、政策等層面不斷遞進建設，完善現(xiàn)有體系的不足尚需進一步實踐、總結(jié)經(jīng)驗、探索、研究，以實現(xiàn)利用標準化支撐保障國家食品安全體系建設，切實改善現(xiàn)有食品安全問題，提高人民生活質(zhì)量的目標。