陳 彪,賀 芒
(重慶大學(xué)公共管理學(xué)院,重慶 400044)
2020年,我國脫貧攻堅(jiān)工作取得決定性勝利,實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口的全部順利脫貧,農(nóng)村工作重心從精準(zhǔn)扶貧過渡到鄉(xiāng)村振興。從“扶貧”和“振興”兩個(gè)關(guān)鍵詞的轉(zhuǎn)變可以看出,精準(zhǔn)扶貧的“扶”注重資源的外部嵌入和扶貧資源、扶貧對(duì)象的“瞄準(zhǔn)”[1],而鄉(xiāng)村振興卻很難通過依靠外部力量來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的長遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展,農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)能的增強(qiáng)將成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵[2],因此,應(yīng)更加注重調(diào)動(dòng)農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的積極性和主動(dòng)性。未來農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力將從外生性輸入轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生性輸出的發(fā)展模式,鄉(xiāng)村振興對(duì)農(nóng)村治理體系和治理能力的要求越來越高,也對(duì)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的作用發(fā)揮要求越來越高。然而,在此背景下,農(nóng)村基層公共事務(wù)治理中的農(nóng)民漠視和不參與現(xiàn)象仍大量存在,“政府埋頭干、百姓靠邊看”的現(xiàn)象屢見不鮮,這反映出農(nóng)民鄉(xiāng)村公共事務(wù)參與的動(dòng)力不足和意愿不強(qiáng)。為何會(huì)呈現(xiàn)出農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的“漠視”現(xiàn)象?其背后透視出什么樣的深層原因?如何有效破解農(nóng)民公共事務(wù)參與中的缺位難題?回答上述問題不但對(duì)完善鄉(xiāng)村治理體系和提升鄉(xiāng)村治理能力具有重要意義,而且對(duì)加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也有所裨益。
農(nóng)村公共事務(wù)治理中的村民“漠視”現(xiàn)象,其本質(zhì)是農(nóng)民鄉(xiāng)村治理參與問題。農(nóng)民參與作為基層治理研究中的重要議題,既有研究大致可以分為農(nóng)民參與的方式途徑、影響因素和參與困境等方面。農(nóng)民參與被視為通過正式規(guī)則或非正式規(guī)則介入公共事務(wù)決策和治理的過程[3]。按照參與的實(shí)質(zhì)性程度,農(nóng)民參與可分為無實(shí)質(zhì)性的參與(表面參與),如告知、引導(dǎo)、勸解型參與等;實(shí)質(zhì)性參與,則包括合作、授權(quán)、控制等[4]。按照參與的組織化程度,農(nóng)民參與可分為組織化參與和自主參與。其中,農(nóng)民組織化參與帶有一定組織特征,常見的如農(nóng)民合作社參與貧困治理[5];自主參與則是指農(nóng)民在沒有外部強(qiáng)力作用的驅(qū)使,自發(fā)、主動(dòng)形成參與社會(huì)生活事件的治理的行為[6]。既有研究還認(rèn)為,農(nóng)民參與程度呈現(xiàn)出從鄉(xiāng)村精英、普通農(nóng)民、弱勢(shì)農(nóng)民遞減的差序格局,并重點(diǎn)把視野聚焦于鄉(xiāng)村精英,認(rèn)為中國農(nóng)村社會(huì)是主要依靠鄉(xiāng)紳或地方能人進(jìn)行治理[7]。鄉(xiāng)村精英善于利用自身的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),并借助其掌握的資源優(yōu)勢(shì),構(gòu)建合法“話語”體系,取得民眾的信任[8]。與此同時(shí),鄉(xiāng)村精英也可能利用其自我優(yōu)勢(shì)攫取更多資源[1],并產(chǎn)生了“精英治理”與“精英俘獲”并行的鄉(xiāng)村治理研究熱詞。而對(duì)于弱勢(shì)農(nóng)民的參與,學(xué)者們關(guān)注其參與日常,主要聚焦其政治參與,如環(huán)境抗?fàn)?、農(nóng)民上訪,是農(nóng)民參與政治生活的一種特殊形式,即以對(duì)抗行為進(jìn)行參與意愿表達(dá)[9-10]。
農(nóng)民參與的影響因素研究,則可歸為三種視角。一是利益視角,認(rèn)為利益驅(qū)使可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性。閔師等[11]以鄉(xiāng)村旅游為例,證實(shí)開展鄉(xiāng)村旅游可以帶動(dòng)農(nóng)民增收和激勵(lì)農(nóng)戶積極參與農(nóng)村環(huán)境治理,其內(nèi)在邏輯是與農(nóng)民利益掛鉤的收入提高會(huì)降低農(nóng)戶參與環(huán)境治理的成本。二是賦權(quán)視角,認(rèn)為農(nóng)民權(quán)力和權(quán)利意識(shí)的養(yǎng)成有助于調(diào)動(dòng)其參與的積極性。經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)治理權(quán)利等方面農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的養(yǎng)成,有助于找回農(nóng)民鄉(xiāng)村治理“在場(chǎng)”,破解農(nóng)民主體性缺失的困境[12]。三是法制視角,即國家法律法規(guī)規(guī)定的農(nóng)民參與義務(wù)。主要表現(xiàn)在國家法律規(guī)定的農(nóng)民應(yīng)盡的公民義務(wù),如“村委選舉”[13]等。
對(duì)于農(nóng)民參與不足的解釋,學(xué)界也形成了國家與社會(huì)兩個(gè)分析視角。國家分析視角主要有兩種競(jìng)爭性話語體系:一種話語體系認(rèn)為,政府治理重心的下移和權(quán)力的延伸,極易形成農(nóng)村治理對(duì)政府權(quán)力的路徑依賴,導(dǎo)致農(nóng)民動(dòng)員不足[14];而另一種話語體系則認(rèn)為,農(nóng)村稅費(fèi)改革后,基層政府財(cái)政汲取能力弱化,治理重心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏蠣幦≠Y源,致使基層政權(quán)“懸浮化”[15],導(dǎo)致動(dòng)員能力不足。而社會(huì)分析視角認(rèn)為,農(nóng)村農(nóng)民進(jìn)城和勞動(dòng)力外流導(dǎo)致農(nóng)村空心化和老齡化嚴(yán)重,制約了農(nóng)民參與能力[16],農(nóng)村社會(huì)資本不足等因素加劇了農(nóng)民的參與困境[17]。此外,農(nóng)村公共事務(wù)的公共物品固有屬性也引發(fā)“搭便車”的集體行動(dòng)困境[18]。
綜上所述,農(nóng)民鄉(xiāng)村治理的參與模式研究、“利益視角”“賦權(quán)視角”“法制視角”的影響因素研究以及“國家和社會(huì)”維度的農(nóng)民參與困境解釋等的諸多觀點(diǎn),為本文提供了具有啟發(fā)的理論借鑒。然而現(xiàn)有研究也存在一定解釋不足,無論是國家還是社會(huì)維度的農(nóng)民參與困境研究,大多立足于“農(nóng)民主體”之外的要素,提出農(nóng)民參與不足的因素分析。即使立足農(nóng)民主體的研究,也大多從單一維度分析入手,難免“只見樹木、不見森林”,對(duì)農(nóng)民農(nóng)村公共事務(wù)治理的“漠視”現(xiàn)象的解釋也難以全面認(rèn)識(shí)。基于此,本文在借鑒既有研究的基礎(chǔ)上,嘗試構(gòu)建一個(gè)整合性分析框架,納入國家與社會(huì)分析維度,綜合利益、賦權(quán)與法制等要素,構(gòu)建“基層政府-農(nóng)村-農(nóng)民”情境分析框架,以求更好理解農(nóng)村公共事務(wù)治理中農(nóng)民參與漠視的實(shí)質(zhì)。
1.案例描述 Y 村位于C 市T 區(qū)西南部B 鎮(zhèn),2019 年共計(jì)居民戶431 戶,戶籍人口為1 782 人。Y 村交通便利,國道319線貫穿而過,地形以丘陵為主,丘陵之間形成池塘與良田。2017年初,Y村實(shí)現(xiàn)整體土地流轉(zhuǎn),以種植柑橘等水果經(jīng)濟(jì)作物為主,青壯年外出務(wù)工,流失嚴(yán)重,常住人口僅占戶籍人口的比例約30%,以留守婦女、未成年子女和老人為主。
Y村共有3口公共池塘(俗稱“堰塘”),總面積約0.5公頃。2017年,堰塘承包到期后,村委會(huì)決定對(duì)承包權(quán)進(jìn)行公開比選,承包費(fèi)由上一承包期(5 年)的2 萬元調(diào)整到2.6 萬元(上漲30%)。終因費(fèi)用上漲利潤微薄,前承包人放棄承包,其他意向承包人也因距離遠(yuǎn)、不便管理等放棄承包。Y 村池塘承包就此擱置,隨后村委會(huì)嘗試再次啟動(dòng)承包“比選”,因村民不愿讓步價(jià)格和不愿推動(dòng)承包而再次失敗。Y村池塘無人過問,擱置至今,成為三口“閑塘”。
2.簡要評(píng)述 Y 村公共池塘治理案例雖小,其背后映射出的治理意涵卻值得深思。筆者認(rèn)為公共池塘屬集體資源,村委理應(yīng)較為重視公池資源的治理,推動(dòng)池塘的承包;村民也會(huì)認(rèn)真參與承包治理的推動(dòng),進(jìn)而盤活村集體資產(chǎn)。然而,在2017 年承包期滿后,按慣例進(jìn)行承包權(quán)公開比選失敗后,村民不參與,村委幾乎放棄了村池塘資源的治理,淪為“閑塘”。為何會(huì)形成農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)治理的漠視,并導(dǎo)致參與不足?其是否透視出深層次的內(nèi)在影響機(jī)理?能否通過對(duì)此進(jìn)行學(xué)理分析,找到農(nóng)民治理參與不足和參與“漠視”的破解之道?本文擬構(gòu)建研究分析框架,嘗試對(duì)上述問題進(jìn)行廓清回答。
要回答上述案例中農(nóng)村公共事務(wù)治理中的農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象,顯然從某一維度解析難以令人信服。本文受學(xué)界已有研究觀點(diǎn)啟發(fā),借鑒系統(tǒng)思維,從政府、農(nóng)村、農(nóng)民的全場(chǎng)景出發(fā),基于基層政府層面、村莊層面和農(nóng)民個(gè)體層面構(gòu)建整合性分析框架,嘗試解釋農(nóng)村公共事務(wù)治理中的農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象。
1.基層政府層面 主要表現(xiàn)為基層政權(quán)懸浮、功能缺位,導(dǎo)致其行政動(dòng)員能力不足。我國是單一制國家,憲法規(guī)定地方行政系統(tǒng)按照省、縣、鄉(xiāng)進(jìn)行層級(jí)設(shè)置,高度發(fā)達(dá)的科層治理結(jié)構(gòu)保障了中央政令有效暢通。單一行政體制結(jié)構(gòu)下,上下級(jí)政府之間的行政隸屬關(guān)系使中央在提出目標(biāo)之余,還有權(quán)力要求地方貫徹實(shí)施中央政策與指令[19],自上而下的科層組織結(jié)構(gòu)和政府回應(yīng)等特點(diǎn)決定了基層政府在農(nóng)村場(chǎng)域的行為邏輯,并最終影響到農(nóng)民參與行為[20]。
農(nóng)村稅費(fèi)改革后,基層政府向下的財(cái)政汲取能力極大弱化,轉(zhuǎn)而尋求上級(jí)政府的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移,有學(xué)者用“汲取”型政權(quán)到“懸浮”型政權(quán)來形容這種變化[15]。治理資源來源的變化,影響基層理性政府行為,轉(zhuǎn)而向上“跑部錢進(jìn)”,導(dǎo)致其在農(nóng)村治理“不在場(chǎng)”和功能缺位,形成國家行政力量與基層自治需求在農(nóng)村場(chǎng)域的“不均衡”對(duì)接。一方面,農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)民公共服務(wù)需求不斷提升,要求政府的回應(yīng)性不斷提高;另一方面,基層政權(quán)的進(jìn)一步弱化,使得農(nóng)村基層治理陷入失序狀態(tài)[21]?;鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于完成上級(jí)政府規(guī)定的各項(xiàng)“約束性”任務(wù),以求得完成壓力型體制下的任務(wù)邏輯和贏得錦標(biāo)賽體系下的晉升邏輯,難以有效推動(dòng)農(nóng)村公共事務(wù)治理的行政動(dòng)員。
2.村莊層面 主要表現(xiàn)為農(nóng)村轉(zhuǎn)型期村莊空心化、治理機(jī)制(利益、情感和規(guī)則)不健全、治理能力不足。城市社會(huì)的快速變遷加劇了農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型,對(duì)農(nóng)村社會(huì)帶來最大的影響是流動(dòng)性增強(qiáng),農(nóng)民進(jìn)城致使農(nóng)村人口大量外流,農(nóng)村空心化和老齡化嚴(yán)重,這直接影響農(nóng)村治理能力、治理機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)。首先,治理能力的削弱。農(nóng)村大規(guī)模人口外流對(duì)農(nóng)村自治能力具有負(fù)面影響[16],直接表現(xiàn)為對(duì)村莊公共領(lǐng)導(dǎo)力的削弱及農(nóng)民歸屬感的缺失。大量青壯年和能人進(jìn)城致使農(nóng)村常住人口不斷減少,留守老人和婦女因人力資本不足,治理參與效率低下[22],導(dǎo)致農(nóng)村治理能力削弱。人口快速流動(dòng)還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民與農(nóng)村之間的紐帶關(guān)系發(fā)生變化,歸屬感削弱,致使農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)的意愿日益降低。其次,治理機(jī)制的不健全。農(nóng)村社會(huì)屬于強(qiáng)連接社會(huì),村務(wù)內(nèi)部事務(wù)的治理表現(xiàn)為正式治理與非正式治理的結(jié)合[23],正式治理指規(guī)則、制度等形成的村民約束,一般用來解決政策規(guī)定或村內(nèi)部重大事項(xiàng);非正式治理則包括情感和利益等[24],用來引導(dǎo)村內(nèi)部一般事務(wù)的治理。然而,在村治實(shí)踐中,農(nóng)民進(jìn)城,能人和精英的缺失直接導(dǎo)致治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)失衡,產(chǎn)生連接村務(wù)和村民的“結(jié)構(gòu)洞”[25]。最后,農(nóng)村規(guī)模擴(kuò)大帶來的影響。奧爾森[18]認(rèn)為,組織合作程度及其成本與集團(tuán)規(guī)模大小緊密相關(guān),規(guī)模越大,達(dá)成目標(biāo)一致性及集體行動(dòng)越困難(低)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)帶來的農(nóng)村規(guī)模擴(kuò)大,并因此對(duì)村自治和服務(wù)供給能力提出更高要求[12],而與管轄規(guī)模隨之?dāng)U大的農(nóng)村組織領(lǐng)導(dǎo)力并未實(shí)現(xiàn)同步提升[16],導(dǎo)致農(nóng)村在村務(wù)公共事務(wù)治理中呈現(xiàn)能力不足。
3.村民層面 主要表現(xiàn)為農(nóng)民進(jìn)城、精英缺失、缺乏收益分配和利益關(guān)聯(lián)機(jī)制。整體而言,農(nóng)民參與村務(wù)治理存在差序結(jié)構(gòu)。農(nóng)村能人(或農(nóng)村精英)在農(nóng)村公共事務(wù)治理中發(fā)揮較大的帶動(dòng)作用,這一點(diǎn)被已有研究文獻(xiàn)證實(shí)[7,26]。精英治村不僅表現(xiàn)出參與能力的優(yōu)勢(shì),如掌握一定的權(quán)力、資源、擁有一定社會(huì)影響力和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)[27];還表現(xiàn)在精英的帶動(dòng)作用,能充當(dāng)村務(wù)治理的協(xié)調(diào)和連接作用,能對(duì)村莊內(nèi)部其他成員乃至社區(qū)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響[28]。然而,農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英日益被城市吸納,農(nóng)村政治精英疲于應(yīng)對(duì)上級(jí)考核,呈現(xiàn)出農(nóng)村公共事務(wù)治理中的精英缺失情況。
圖1 農(nóng)村公共事務(wù)治理中的農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象分析框架
另外,農(nóng)村公共事務(wù)的治理對(duì)象屬于公共物品,無論農(nóng)民是否參與集體公共事務(wù)的治理都不會(huì)或者很少影響其利益分享,這將導(dǎo)致村民彼此之間默契的“搭便車”行為,即奧爾森的“集體行動(dòng)困境”。解決集體行動(dòng)中“搭便車”現(xiàn)象,需要運(yùn)用選擇性激勵(lì)措施實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部成員之間權(quán)力、利益等方面的不平等[18]。農(nóng)村是人情社會(huì),村民之間公共事務(wù)治理“搭便車”問題無法通過正式制度得以解決,通過地方性知識(shí)(如“村規(guī)民約”“地方習(xí)俗”)等非正式制度成為調(diào)整農(nóng)民行為成為重要手段。但處在社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷過程中的農(nóng)村,流動(dòng)性增強(qiáng)、農(nóng)民結(jié)構(gòu)變化等使得非正式制度的約束功能日漸式微。利益分配機(jī)制更是限于農(nóng)村資源汲取能力降低和集體經(jīng)濟(jì)退化,加之農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)收入的提高,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施逐漸喪失其激勵(lì)功能。因此,在約束和激勵(lì)不足的雙重條件下,農(nóng)民缺乏參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的內(nèi)生動(dòng)力,形成農(nóng)民治理參與的“漠視”現(xiàn)象。
Y 村公池資源治理“漠視”現(xiàn)象透視出當(dāng)前農(nóng)村公共事務(wù)治理普遍存在治理參與不足和意愿不強(qiáng)問題。研究農(nóng)村公共事務(wù)治理中的農(nóng)民參與問題,有必要從農(nóng)民主體出發(fā),圍繞基層政府、農(nóng)村村莊以及農(nóng)民本身行動(dòng)邏輯分析,還原農(nóng)民治理參與場(chǎng)景。結(jié)合本文分析框架,從基層政府行動(dòng)邏輯到農(nóng)村運(yùn)行邏輯再到農(nóng)民行為邏輯的層層深入,通過多維度的場(chǎng)景深描,揭示農(nóng)民公共事務(wù)參與治理不足問題的實(shí)質(zhì)。
1.汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)轉(zhuǎn)變,基層政府治理重心轉(zhuǎn)向 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革被視為研究我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)行為的重要分界點(diǎn)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為直接征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的主體,能從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)中獲取相當(dāng)收入,成為支持和保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)運(yùn)行的關(guān)鍵[29]。后農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)代,基層政府逐漸從對(duì)農(nóng)村社會(huì)的“財(cái)政汲取”轉(zhuǎn)向上級(jí)政府的“資源分配”,基層政府逐漸從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變直接影響基層政府的行動(dòng)邏輯,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代基層政府形成財(cái)政汲取的治理路徑,從而讓基層政府重視農(nóng)村基層治理;“財(cái)政轉(zhuǎn)移”支付的后稅費(fèi)時(shí)代,直接將基層政權(quán)吸納進(jìn)入更為嚴(yán)格的科層治理體系,帶來基層政府治理重心的轉(zhuǎn)向。當(dāng)基層政府吸納進(jìn)入更為嚴(yán)格的科層治理體系,需按照縱向央地關(guān)系規(guī)則進(jìn)行互動(dòng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由之前的農(nóng)村工作重心,轉(zhuǎn)向壓力型體制的下任務(wù)完成邏輯和錦標(biāo)賽體制下的資源爭取和晉升邏輯[30-31]??茖又频倪\(yùn)作依靠的是上下級(jí)之間的銜接和平級(jí)之間的協(xié)作,因而農(nóng)村基層治理被轉(zhuǎn)化為各“條塊”部門的外部化的技術(shù)行動(dòng),由農(nóng)村社會(huì)治理導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槿蝿?wù)邏輯下的技術(shù)導(dǎo)向。
B 鎮(zhèn)辦公室工作人員直言,以前(農(nóng)業(yè)稅取消前)我們(政府)更注重農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村公共事務(wù)的治理指導(dǎo)工作,現(xiàn)在更多把精力用在上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)硬性指標(biāo),如扶貧指標(biāo)、維穩(wěn)指標(biāo)等,這些都與上級(jí)對(duì)我們的考核掛鉤,實(shí)質(zhì)上就是與錢掛鉤,我們也沒辦法,上級(jí)考核什么我們就關(guān)注什么。
(訪談資料:20201130BZ)
如今,基層政府行動(dòng)邏輯的轉(zhuǎn)變更為重視上級(jí)硬性指標(biāo)在鄉(xiāng)村的落實(shí),比如精準(zhǔn)扶貧等,任務(wù)導(dǎo)向的技術(shù)治理,難免無法兼顧基層社會(huì)治理等軟服務(wù)項(xiàng)目的提升,更無法有效進(jìn)行農(nóng)村治理的行政動(dòng)員。
2.基層政府職能回應(yīng)性與農(nóng)村需求匹配性的失衡,基層治理功能的缺失 農(nóng)村是鏈接國家與農(nóng)民的連接點(diǎn),在農(nóng)村社會(huì)存在著國家權(quán)力與鄉(xiāng)村自治需求的交融交匯?;鶎诱菄覚?quán)力自上而下的延伸,是國家的基層代言人,中央各項(xiàng)政策在執(zhí)行的最后一公里,依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)的職能承擔(dān),其職能是將國家意志傳遞到農(nóng)村。從這個(gè)意義上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)任和義務(wù)回應(yīng)農(nóng)村的治理需求。而村民自治是農(nóng)民在國家有關(guān)的法律法規(guī)范圍內(nèi),通過公民自我管理、自我約束等方式進(jìn)行村務(wù)治理。伴隨著農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型和農(nóng)村發(fā)展水平的逐漸提高,農(nóng)民自治在公共物品配置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、社會(huì)公共服務(wù)提升等方面表現(xiàn)出日益增長的治理需求。而農(nóng)村作為農(nóng)民和基層政府的連接帶,基層政府治理重心轉(zhuǎn)變和科層體系吸納,對(duì)硬性指標(biāo)的技術(shù)治理邏輯增強(qiáng),對(duì)農(nóng)民增長的公務(wù)服務(wù)需求的指導(dǎo)和回應(yīng)不足?;鶎诱霓r(nóng)村社會(huì)治理指導(dǎo)功能日漸式微,造成對(duì)農(nóng)民公共事務(wù)治理參與的動(dòng)員能力不足。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了對(duì)我們政策性要求落實(shí)管理督導(dǎo)得嚴(yán)以外,如精準(zhǔn)扶貧任務(wù)、上訪任務(wù)等有強(qiáng)硬的考核要求,對(duì)于農(nóng)村事務(wù)治理幾乎不得過問。只要村民不鬧事就行了,哪管得了你那么多。
(訪談資料:20201127YC)
B鎮(zhèn)辦公室工作人員也坦言,我們現(xiàn)在完成上級(jí)的各種檢查考核是重點(diǎn),對(duì)下面也主要是依據(jù)當(dāng)前的考核重點(diǎn)工作來抓。至于村內(nèi)部事務(wù)治理這些事項(xiàng),哪有時(shí)間去指導(dǎo)嘛,而且你一去指導(dǎo),下面就問到你要錢支持,本來現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)就有限,多一事不如少一事。(訪談資料:20201130BZ)
1.農(nóng)村治理空心化,農(nóng)村治理能力削弱 城市化和工業(yè)化的推進(jìn)帶來了農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷,農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)民與土地分離,傳統(tǒng)的“熟人治村”“能人治村”特征在城市化工業(yè)化的背景下悄然消逝,人口流失、精英缺失帶來村落凋零等農(nóng)村“空心化”問題日益嚴(yán)重。具體而言,農(nóng)村空心化對(duì)農(nóng)村事務(wù)治理主要帶來三個(gè)方面的影響:一是治理主體的缺失。農(nóng)村依賴農(nóng)民為主體的自治力量,勞動(dòng)力的大量涌入城市務(wù)工,帶來最直接的影響是農(nóng)村治理主體的缺失。在一定程度上,農(nóng)村已經(jīng)缺失了治村最重要的治理主體單位——農(nóng)民。二是治理結(jié)構(gòu)洞的產(chǎn)生。農(nóng)民進(jìn)城不僅帶來農(nóng)村勞動(dòng)力的缺失,農(nóng)村精英也被城市吸納產(chǎn)生精英流失。正如前文分析,現(xiàn)在留在農(nóng)村大多是老人、婦女或未成年兒童,這部分群體大多缺乏直接參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的能力,傳統(tǒng)依賴“精英治村”和“能人治村”,精英缺失難以發(fā)揮農(nóng)民與農(nóng)村連接功能,產(chǎn)生農(nóng)村治理的結(jié)構(gòu)洞。三是治村領(lǐng)導(dǎo)力的弱化。一方面,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英的流失削弱了治村動(dòng)員能力和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu);另一方面,農(nóng)村政治精英為上級(jí)政府行政所吸納,疲于完成上級(jí)完成的影響任務(wù),治村領(lǐng)導(dǎo)力弱化。調(diào)研發(fā)現(xiàn),Y村“空心化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重,是聞名的“打樁”村,在外出務(wù)工農(nóng)民中,不少農(nóng)民都選擇了自攬工程或成為打樁工人,村莊內(nèi)年輕勞動(dòng)力缺失,經(jīng)濟(jì)精英外出謀業(yè)謀求城市更好生活條件,無心參與村務(wù)治理?,F(xiàn)任村兩委等政治精英也長時(shí)間在職,且年齡也都接近60歲,無力推動(dòng)村務(wù)的有效治理。農(nóng)民主體大量流失,經(jīng)濟(jì)精英缺失、政治精英乏力已成為Y村治理能力弱化的結(jié)構(gòu)性因素。
2.撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)調(diào)整帶來的治村規(guī)模擴(kuò)大治理任務(wù)的增加 管理幅度和管理層級(jí)的有效性問題是組織管理學(xué)的經(jīng)典問題。一般而言,管理幅度與管理層級(jí)成負(fù)相關(guān)關(guān)系,即管理幅度越大,管理的層級(jí)越少,反之亦然。2017年,T區(qū)啟動(dòng)了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作,將Y村原所在W 鄉(xiāng)并入B鎮(zhèn),伴隨撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的是Y村行政區(qū)劃的調(diào)整,將原B鎮(zhèn)毗鄰地區(qū)的部分范圍和人口劃入Y村。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后,帶來Y村治理規(guī)模的擴(kuò)大,人口增加近400 人,范圍擴(kuò)展數(shù)平方公里。在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)帶來治村規(guī)模擴(kuò)大的情況下,Y 村的經(jīng)費(fèi)和人員班長并未得到有效增長,與之同步帶來的影響是,村兩委更加注重完成上級(jí)政府下達(dá)的硬性任務(wù),治村能力和治村體系建設(shè)更是無力顧及,逐漸形成村兩委在村務(wù)治理牽引功能缺位。
前兩年的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),一方面我們的范圍擴(kuò)大了,覆蓋的人口多了,另一方面我們?nèi)耸趾唾Y金又沒有增加。這幾年,扶貧任務(wù)又重,我們能完成好上面規(guī)定的這些工作都已經(jīng)不錯(cuò),村務(wù)治理你說那個(gè)來管,這不是沒事找事嗎?(訪談資料:20201127YC)
3.治理體系不健全,正式制度和非正式制度難以發(fā)揮功能 在治理體系中,正式制度與非正式制度被視為是相對(duì)應(yīng)或相互補(bǔ)充的,對(duì)治理行為起到規(guī)范和約束作用的一系列顯性或隱性規(guī)則。一般人為設(shè)計(jì)的規(guī)則、制度等規(guī)范或程序性規(guī)則,被稱為正式制度;未經(jīng)人們?cè)O(shè)計(jì)而長期社會(huì)交往中形成的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、道德觀念及風(fēng)俗習(xí)慣等情感規(guī)則,被稱為非正式制度[32]。在特定的鄉(xiāng)村歷史文化背景,正式制度與非正式制度共同制約著村民行為,調(diào)適著村民內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系,對(duì)村莊社會(huì)的意識(shí)形態(tài)和日常生活實(shí)踐起到重要的影響作用[33]。然而,農(nóng)村治理實(shí)踐顯示,正式制度治理主要用于國家政策規(guī)定或村內(nèi)重大事項(xiàng),對(duì)于涉及村內(nèi)一般公共事務(wù)的治理主要依靠非正式制度。由于缺乏系統(tǒng)的治理體系和治理機(jī)制建設(shè),正式制度和非正式制度對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)治理發(fā)揮的功能有限。調(diào)研Y 村發(fā)現(xiàn),Y村的治理體系不健全,除政策性很強(qiáng)的事項(xiàng)外,村務(wù)治理基本停留在傳統(tǒng)的口頭臨時(shí)溝通層面,正式制度或非正式制度治理機(jī)制都較為缺乏,功能發(fā)揮有限。
村上工作的開展,有政策規(guī)定的就按照政策辦,沒有規(guī)定的,都是口頭協(xié)商嘛,事情稍微大點(diǎn)的就開一個(gè)會(huì),就像你剛才問那個(gè)集體資產(chǎn)管理等等,都是把大家召集起來投票表決就行了。本來這種事情也不多,一年也沒得幾次,村上基本沒得自己設(shè)計(jì)的管理制度和規(guī)范,都按照上頭的來嘛,不出問題就行。(訪談資料:20201127YC)
1.農(nóng)民進(jìn)城、精英缺失,農(nóng)民參與自治內(nèi)生動(dòng)能缺乏 農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型,帶來農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷,直接表現(xiàn)便是城市對(duì)農(nóng)村人口的吸納,大量農(nóng)民進(jìn)城。而農(nóng)村社會(huì)的鄉(xiāng)村自治,農(nóng)民是自治主體,其中農(nóng)民的大量流失,造成農(nóng)村公共事務(wù)與農(nóng)民治理主體的分離。農(nóng)民居住地與遠(yuǎn)離農(nóng)村戶籍地,導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民對(duì)原戶籍地村莊公共事務(wù)缺乏參與意愿和參與動(dòng)力,因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城降低了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)改善的需求強(qiáng)度。換句話說,農(nóng)民進(jìn)城讓農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)治理的依賴降低,造成農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)治理參與的回應(yīng)不足。農(nóng)民進(jìn)城不僅帶來農(nóng)村治理主體數(shù)量的流失,更帶來農(nóng)民治村能力的降低,造成農(nóng)民自治內(nèi)生動(dòng)能不足。農(nóng)民進(jìn)城不僅僅是勞動(dòng)力的輸出,也包括眾多農(nóng)村精英不安于農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀,而謀求城市更好發(fā)展的改變。缺乏“能人治村”協(xié)調(diào)下的農(nóng)村基層治理,失去了農(nóng)民和農(nóng)村連接的重要紐帶,無法激活農(nóng)民的公共事務(wù)治理內(nèi)生動(dòng)能。Y村作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村,但交通便利,謀求經(jīng)濟(jì)利益成為Y村眾多農(nóng)民的理性選擇。
據(jù)Y 村村委會(huì)主任介紹,我們村沒有什么工業(yè)產(chǎn)業(yè),但外出交通比較便利,到成都、重慶都非常方便,很多農(nóng)民都外出務(wù)工和自攬打樁工程,幾乎占到總?cè)丝诘?0%~70%。其中,自己做打樁生意的往往都是頭腦靈活和有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的,外出打工的也都是些青壯年。他們常年在外,屋頭只剩老年人、婦女等,他們哪有好多意愿和想法嘛,像堰塘的承包,他們根本不關(guān)心,這與他(她)有撒子關(guān)系嘛。
(訪談資料:20201127YC)
Y村與大多數(shù)農(nóng)村一樣,農(nóng)民的大量外流和農(nóng)民精英群體的外出自攬工程等現(xiàn)象十分嚴(yán)重,帶來的無外乎是農(nóng)民自治內(nèi)生動(dòng)能的不足,其把更多的精力和希望寄托在了外出務(wù)工和攬工程的收入上,至于農(nóng)村的公共事務(wù),往往是持“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度。
2.利益關(guān)聯(lián)機(jī)制缺乏,難以調(diào)動(dòng)治理參與積極性 利益機(jī)制是激活農(nóng)民參與公共事務(wù)的重要因素,通過利益分配實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的行為激勵(lì)與約束。然而,利益關(guān)聯(lián)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)的兩個(gè)基本條件是,一是具有激勵(lì)效應(yīng)的分配機(jī)制設(shè)計(jì)。分配機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)差異化分配原則和激勵(lì)原則,否則就淪為“大鍋飯”,無法產(chǎn)生激勵(lì)效用。從Y 村的調(diào)研看,Y 村主要的利益分配,基本按照國家政策的規(guī)定進(jìn)行,如精準(zhǔn)扶貧資金,只有村內(nèi)符合條件的家庭才能按規(guī)定獲得。糧食直補(bǔ)款、低保金等也都有相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策執(zhí)行。Y村缺乏村內(nèi)的二次分配機(jī)制,究其原因,是Y村缺乏二次分配的資源和利益。二是具備可供分配的利益資本。充足的利益資本是實(shí)現(xiàn)利益分配激勵(lì)的必要基礎(chǔ)。否則利益機(jī)制只能是無米之炊。Y村經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá),村集體資源也并不富裕,產(chǎn)生的收益也十分有限,甚至微乎其微,必要的資金運(yùn)轉(zhuǎn)大都靠上級(jí)政府的支持。在這種條件下,Y 村的利益機(jī)制失去了長期運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。在村支書的訪談?dòng)涗浿?,印證了上述觀點(diǎn)。
我們村的集體資源看得見,沒有村集體的產(chǎn)業(yè),只有少量池塘、坡地,經(jīng)費(fèi)主要靠上級(jí)的專項(xiàng)資金補(bǔ)貼,而專項(xiàng)資金又不能用于其他事項(xiàng),否則出了事情那個(gè)負(fù)責(zé)?用錢調(diào)動(dòng)大家參與不是沒想過,但哪來錢呢?說到分紅,有撒子分紅嘛,除了國家每年發(fā)的種糧補(bǔ)貼,沒得其他任何一分錢的分紅,村頭估計(jì)也沒得撒子錢。(訪談資料:20201127YC)
村民也反應(yīng),除了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼費(fèi)用外,基本沒有收到村集體的任何分紅,因此,村務(wù)治理基本對(duì)農(nóng)民沒有任何經(jīng)濟(jì)上的關(guān)聯(lián)關(guān)系。
3.公共事務(wù)治理公共性特點(diǎn),導(dǎo)致的搭便車行為 農(nóng)村公共事務(wù)治理具有公共物品特點(diǎn),農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品有著不同的天生的樸素主義的看法,本著實(shí)用主義行事邏輯,對(duì)公共事務(wù)治理中自己有利則積極參與,對(duì)自己利益小或無利則不參與或不在乎,表現(xiàn)出漠視現(xiàn)象。事實(shí)上,農(nóng)村公共事務(wù)無論農(nóng)民參與多寡,都很難在分配機(jī)制上進(jìn)行充分體現(xiàn),其具有公共屬性的一般特點(diǎn),透露出農(nóng)村公共事務(wù)治理中存在的集體行動(dòng)困境,導(dǎo)致村民公共事務(wù)治理的搭便車現(xiàn)象。
村里的事情,除了喊我們必須去投個(gè)票的,其他的管不管沒得撒子(什么)影響,又不得給你多分一分錢,有些事情還是費(fèi)力不討好。就像你說的我們這個(gè)堰塘,他包好多錢跟我有撒子(什么)關(guān)系?你積極參加了不給你多發(fā)錢,你不參加也不會(huì)有撒子損失。我出去打工(就近)還有30 多塊錢一天,有啥子不好的呢。(訪談資料:20201127YC)
通過農(nóng)民的訪談發(fā)現(xiàn),對(duì)于農(nóng)村公共事務(wù)的治理,普遍存在“不是我的事,與我關(guān)系不大,干多干少一個(gè)樣”的認(rèn)識(shí),認(rèn)為反正是公家的、集體的資源,多付出努力和積極參與治理,也沒有相應(yīng)的報(bào)酬,陷入集體行動(dòng)困境。
農(nóng)村公共事務(wù)治理中農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象,本質(zhì)上透露出農(nóng)民公共事務(wù)治理參與不足、意愿不強(qiáng)的問題。從可能影響農(nóng)民治理參與的政府行動(dòng)邏輯、村莊運(yùn)行邏輯以農(nóng)民的行為邏輯出發(fā),以政府-農(nóng)村-農(nóng)民的整合性分析框架,解構(gòu)農(nóng)民治理參與不足的深層原因?;鶎诱闹卫響腋?、功能缺位,導(dǎo)致其治理動(dòng)員能力不足;農(nóng)村轉(zhuǎn)型期村莊空心化,治理機(jī)制(利益、情感和規(guī)則)不健全,導(dǎo)致治理能力不足;農(nóng)民進(jìn)城、精英缺失,缺乏收益分配和利益關(guān)聯(lián)機(jī)制,導(dǎo)致村民參與不足?;诖?,提出如下農(nóng)民公共事務(wù)治理參與“漠視”的治理路徑。
首先,夯實(shí)基層政權(quán)建設(shè),提升政府權(quán)威及其行政動(dòng)員能力?;鶎诱媾R權(quán)責(zé)的不對(duì)等,承擔(dān)無限責(zé)任,而擁有有限權(quán)力。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后,基層政權(quán)的資源汲取能力大大降低,而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付被上級(jí)層層截留,基層政權(quán)資源與責(zé)任錯(cuò)位,難以有效回應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)增長需求和完成上級(jí)政府下達(dá)任務(wù)。這也是農(nóng)村基層治理能力逐漸弱化,基層行政動(dòng)員能力不足,農(nóng)民公共事務(wù)治理參與不強(qiáng)的重要原因。為此,國家應(yīng)更加重視基層政權(quán),尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè),在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下,基層政權(quán)的能力和作用發(fā)揮直接關(guān)乎農(nóng)村治理體系的建設(shè)和農(nóng)村的發(fā)展水平的高低。要通過加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,推動(dòng)“項(xiàng)目制治理”等形式,落實(shí)資源的下沉和治理重心下沉的“同節(jié)奏、同步調(diào)”。提升基層政權(quán)的行政權(quán)威和資源動(dòng)員能力,推動(dòng)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展。
其次,健全鄉(xiāng)村自治體系,提升自治能力?!叭r(nóng)問題”重點(diǎn)在農(nóng)業(yè),難點(diǎn)在農(nóng)村,關(guān)鍵在農(nóng)民。農(nóng)村作為農(nóng)民自治的具體場(chǎng)域,在農(nóng)村空心化的大背景下,如何健全鄉(xiāng)村自治體系,提升自治能力是關(guān)鍵。研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)村公共事務(wù)農(nóng)民參與不足的問題,關(guān)鍵在農(nóng)村空心化,治理體系和治理機(jī)制不完善,農(nóng)民動(dòng)員能力弱。為此,要健全鄉(xiāng)村自治體系,夯實(shí)農(nóng)村自治能力,要以鄉(xiāng)村振興為抓手,通過產(chǎn)業(yè)興旺吸引人、生態(tài)宜居留住人、鄉(xiāng)風(fēng)文明熏陶人、治理有效鍛煉人、生活富裕滿足人為具體手段。通過農(nóng)村內(nèi)生能力的培育和鄉(xiāng)村振興的推進(jìn),改變農(nóng)村極弱的困局,并進(jìn)一步逐步構(gòu)建村民利益關(guān)聯(lián)機(jī)制,通過利益規(guī)則、情感規(guī)則和程序規(guī)則的引導(dǎo),提升農(nóng)村調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共事務(wù)治理的積極性和主動(dòng)性,提升農(nóng)村自治水平。
再次,著力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興,吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)擇業(yè)創(chuàng)業(yè)。鄉(xiāng)村振興,關(guān)鍵在人。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村基層治理的關(guān)鍵,要充分重視并解決農(nóng)民流失問題。要增加農(nóng)村對(duì)農(nóng)民的吸納能力,增強(qiáng)農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)的積極性,創(chuàng)造便利條件,引導(dǎo)農(nóng)民就近擇業(yè),減少農(nóng)民的大量流失。要加強(qiáng)農(nóng)民能力提升培訓(xùn),培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村的職業(yè)農(nóng)民,充當(dāng)振興鄉(xiāng)村的生力軍。具體而言,要以鄉(xiāng)村振興為抓手,加大惠農(nóng)政策扶持和資金支持力度,擴(kuò)寬鄉(xiāng)村金融信貸范圍和簡便信貸流程,為農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)等提供資金和技術(shù)支持,適度加大農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼力度,增加農(nóng)民收入。
最后,培育治村能人彌合治理結(jié)構(gòu)洞,完善農(nóng)民公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民進(jìn)城、治村能力缺失是當(dāng)前農(nóng)民公共事務(wù)治理參與不足的結(jié)構(gòu)性因素。研究表明,治村能人在農(nóng)村治理體系中發(fā)揮的資源動(dòng)員和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)連接紐帶的重要作用?;貧w到農(nóng)民本身,要注重治村能人的培育,建立和健全農(nóng)村人才培養(yǎng)機(jī)制,人才合作與流通機(jī)制,積極組織開展農(nóng)民現(xiàn)代生產(chǎn)技能培訓(xùn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理知識(shí)培訓(xùn),全面提高農(nóng)民業(yè)務(wù)能力素質(zhì)。繼續(xù)推行“第一書記”“大學(xué)生村官”“領(lǐng)導(dǎo)掛職幫扶”等基層領(lǐng)導(dǎo)能力幫扶行動(dòng),提升農(nóng)民政策理解和構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)的能力,注重農(nóng)村政治精英培育。通過經(jīng)濟(jì)上的致富帶頭人、政治上的政治精英培育,發(fā)揮精英治村的紐帶連接作用,完善農(nóng)民公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò),彌合農(nóng)民公共事務(wù)治理的結(jié)構(gòu)洞。
農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)2021年5期