文/熊愛(ài)宗 王亮亮 編輯/孫艷芳

受新冠肺炎疫情影響，全球陷入嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。危機(jī)造成各國(guó)對(duì)國(guó)際流動(dòng)性的需求上升。盡管包括國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)采取了一系列措施，但發(fā)展中國(guó)家，特別是低收入國(guó)家，依然面臨較大的外部融資缺口。為解決這一問(wèn)題，特別提款權(quán)（SDR）再次受到熱烈討論，并被寄予很高的期望。

特別提款權(quán)分配可促進(jìn)對(duì)低收入國(guó)家的流動(dòng)性支持

特別提款權(quán)是IMF創(chuàng)設(shè)的一種國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)，它的分配有利于彌補(bǔ)成員國(guó)的國(guó)際儲(chǔ)備不足。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，IMF在2009年進(jìn)行了1612億特別提款權(quán)的普遍分配，并批準(zhǔn)了1997年達(dá)成的215億特別提款權(quán)的特別一次性分配。也因此，在新冠疫情暴發(fā)之初，各方就呼吁再次進(jìn)行特別提款權(quán)的普遍分配，并作為對(duì)發(fā)展中國(guó)家和低收入國(guó)家的支持。2020年3月23日，IMF總裁格奧爾吉耶娃在二十國(guó)集團(tuán)冠狀病毒緊急事件部長(zhǎng)級(jí)電話會(huì)議之后發(fā)表聲明指出，“一些中低收入國(guó)家已請(qǐng)求IMF分配特別提款權(quán)?！薄拔覀冋谂c成員國(guó)共同探討這一方案?！甭?lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）也發(fā)文建議IMF進(jìn)行3萬(wàn)億—5萬(wàn)億美元的特別提款權(quán)分配，以使得發(fā)展中國(guó)家可以獲得1萬(wàn)億美元的分配額度。2020年4月15日，包括德國(guó)總理默克爾、法國(guó)總統(tǒng)馬克龍、南非總統(tǒng)拉馬福薩在內(nèi)的18位歐洲和非洲領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表的共同倡議指出，IMF必須立即進(jìn)行特別提款權(quán)的分配，以幫助低收入國(guó)家為采購(gòu)基本商品和必要的醫(yī)療用品提供額外的流動(dòng)性。英國(guó)前首相布朗聯(lián)合超過(guò)100位各國(guó)前總統(tǒng)和前總理向G20發(fā)表公開(kāi)信，呼吁IMF進(jìn)行5000億—6000億美元的特別提款權(quán)分配。此外，一些學(xué)者也呼吁IMF進(jìn)行特別提款權(quán)的分配。

然而，特別提款權(quán)的分配從來(lái)就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)政治問(wèn)題。2020年4月，二十國(guó)集團(tuán)（G20）財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)核準(zhǔn)通過(guò)的《G20行動(dòng)計(jì)劃——支持全球經(jīng)濟(jì)渡過(guò)新冠肺炎危機(jī)》指出，G20國(guó)際金融架構(gòu)工作組討論了特別提款權(quán)分配以及相關(guān)國(guó)家將超額特別提款權(quán)贈(zèng)予或借給有需要國(guó)家的可能性，但是沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。反對(duì)特別提款權(quán)普遍分配的國(guó)家認(rèn)為，特別提款權(quán)分配并不能使低收入國(guó)家獲益。如美國(guó)前財(cái)長(zhǎng)姆努欽指出，特別提款權(quán)分配并不是滿足成員國(guó)緊急需求的有效工具，這是因?yàn)?，將有?0%的分配會(huì)流入G20國(guó)家，而這些國(guó)家不需要或不會(huì)使用這些額外分配的特別提款權(quán)來(lái)應(yīng)對(duì)疫情；而所有的低收入國(guó)家只能獲得3%的份額額度。

但呼吁進(jìn)行特別提款權(quán)分配的聲音一直沒(méi)有停止。2020年7月，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱發(fā)文指出，為應(yīng)對(duì)疫情和推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，國(guó)際社會(huì)應(yīng)盡快達(dá)成共識(shí)并落實(shí)特別提款權(quán)分配。其援引彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的研究指出，如果基金組織分配5000億美元特別提款權(quán)，76個(gè)全球最貧窮的國(guó)家可獲得220億美元的特別提款權(quán)，其總國(guó)際儲(chǔ)備可上升超過(guò)9%，其中22個(gè)國(guó)家的國(guó)際儲(chǔ)備可上升超過(guò)20%。因此，特別提款權(quán)的分配對(duì)于低收入國(guó)家的支持將是巨大的。

進(jìn)入2021年后，推動(dòng)特別提款權(quán)分配的政治共識(shí)逐步凝聚。2021年2月召開(kāi)的G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議發(fā)布的新聞通告指出，IMF應(yīng)就特別提款權(quán)普遍分配提出建議。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫在給G20同事的信中也表示，特別提款權(quán)的分配可以促進(jìn)低收入國(guó)家的流動(dòng)性，滿足這些國(guó)家應(yīng)對(duì)衛(wèi)生危機(jī)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的需要。一旦實(shí)施新一輪特別提款權(quán)普遍分配，將可以滿足全球?qū)?chǔ)備的長(zhǎng)期需求，為各國(guó)直接提供大量的流動(dòng)性。

進(jìn)一步加大特別提款權(quán)對(duì)低收入國(guó)家支持的其他方案

為解決低收入國(guó)家國(guó)際流動(dòng)性不足的問(wèn)題，除了積極推動(dòng)特別提款權(quán)的普遍分配外，圍繞特別提款權(quán)，各方還提出以下方案。

方案一：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體將分配的特別提款權(quán)捐贈(zèng)出一定比例，援助有需要的低收入國(guó)家。特別提款權(quán)的分配基于各國(guó)在IMF的份額比例。根據(jù)目前的IMF份額結(jié)構(gòu)，35個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在IMF中的份額占比達(dá)到61.46%，而74個(gè)國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）國(guó)家份額僅占到基金組織總份額的4.24%。這意味著分配的特別提款權(quán)將大部分流入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。而如果發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體可以貢獻(xiàn)出一定比例的特別提款權(quán)，這對(duì)于低收入國(guó)家來(lái)說(shuō)將是巨大的支持。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貢獻(xiàn)的特別提款權(quán)可以用于免除低收入國(guó)家的雙邊債務(wù)，也可以將其注入世界衛(wèi)生組織牽頭實(shí)施的新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃（COVAX），幫助低收入國(guó)家盡快獲得疫苗。

方案二：將各國(guó)分配但未使用的特別提款權(quán)重新利用起來(lái)。各國(guó)在收到特別提款權(quán)分配之后，可以根據(jù)需要將其轉(zhuǎn)換為外匯，以償付國(guó)際收支逆差或IMF的貸款，也可以與黃金、自由兌換貨幣一樣作為國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)。為進(jìn)一步盤活特別提款權(quán)作為國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)的作用，可以將各國(guó)未使用的特別提款權(quán)以某一種形式集合起來(lái)重新加以利用。目前，IMF共向成員國(guó)分配了2041億特別提款權(quán)，如果可以將其中10%重新利用起來(lái)，總額也將超過(guò)200億特別提款權(quán)。然而實(shí)際中，如何定義特別提款權(quán)的“未使用”可能是一個(gè)難題，因?yàn)楹芏鄧?guó)家持有特別提款權(quán)可能是儲(chǔ)備資產(chǎn)管理的需要，而不是單獨(dú)的不想使用特別提款權(quán)。而如果簡(jiǎn)單地將各國(guó)特別提款權(quán)持有量多出分配量的部分算作“未使用”的話，截至2021年2月28日，IMF有 57個(gè)成員國(guó)的特別提款權(quán)持有量超過(guò)其分配量，多出的特別提款權(quán)總規(guī)模仍達(dá)到80億特別提款權(quán)。

集合起來(lái)的各國(guó)未使用的特別提款權(quán)，可以交給IMF管理使用。IMF是特別提款權(quán)的創(chuàng)設(shè)者，對(duì)于特別提款權(quán)的使用具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此IMF將是特別提款權(quán)管理的最優(yōu)受托人。目前，IMF的一些已有安排也都接受成員國(guó)以特別提款權(quán)的形式出資，如向低收入國(guó)家提供優(yōu)惠貸款的減貧和增長(zhǎng)信托（PRGT）。因此，從IMF的角度來(lái)看，集合起來(lái)的特別提款權(quán)可有三個(gè)去向：一是注入減貧和增長(zhǎng)信托，提高低收入國(guó)家外部融資的獲取規(guī)模；二是注入控災(zāi)減災(zāi)信托，加大對(duì)低收入國(guó)家的債務(wù)減免力度；三是新建某種形式的信托，滿足低收入國(guó)家其他融資需要。

方案三：IMF可以利用特別提款權(quán)作為資本金，建立一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），對(duì)外發(fā)行債券進(jìn)行融資。通過(guò)杠桿效應(yīng)，其無(wú)疑可以進(jìn)一步擴(kuò)大IMF的貸款能力。例如2010年IMF曾發(fā)文指出，可以2009年特別提款權(quán)分配為契機(jī)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以分配的特別提款權(quán)作為資本金，建立綠色基金（Green Fund），從而幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)。因此，在當(dāng)前疫情背景下，各國(guó)，特別是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，可以現(xiàn)有和新增特別提款權(quán)為資本金，建立由基金組織管理的特殊目的機(jī)構(gòu)。該資金則主要用于支持發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)疫情和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

中國(guó)的角色與作用

中國(guó)支持特別提款權(quán)在疫情應(yīng)對(duì)中發(fā)揮更多作用。新冠疫情暴發(fā)后，中國(guó)政府一直支持進(jìn)行特別提款權(quán)的普遍分配。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱多次呼吁，應(yīng)推動(dòng)特別提款權(quán)普遍分配，以更好支持新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的沖擊。在2021年2月26日G20財(cái)長(zhǎng)與央行行長(zhǎng)視頻會(huì)議上，易綱進(jìn)一步指出，應(yīng)推動(dòng)特別提款權(quán)普遍增發(fā)，并將現(xiàn)有和新增特別提款權(quán)以適當(dāng)形式轉(zhuǎn)借給低收入國(guó)家，支持其經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

中國(guó)一直支持?jǐn)U大特別提款權(quán)的使用。2009年，時(shí)任中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)的周小川曾發(fā)文指出，應(yīng)特別考慮充分發(fā)揮特別提款權(quán)的作用，并在建立特別提款權(quán)與其他貨幣之間的清算關(guān)系、推動(dòng)特別提款權(quán)的計(jì)價(jià)職能、推動(dòng)創(chuàng)立特別提款權(quán)計(jì)值資產(chǎn)、完善特別提款權(quán)的定值和發(fā)行方式等方面提出建議，旨在使特別提款權(quán)真正滿足各國(guó)對(duì)儲(chǔ)備貨幣的要求。2016年中國(guó)擔(dān)任二十國(guó)集團(tuán)輪值主席國(guó)期間，重啟了國(guó)際金融架構(gòu)工作組，將研究擴(kuò)大特別提款權(quán)的使用，作為推動(dòng)國(guó)際貨幣金融體系改革、完善全球金融治理的重要內(nèi)容。當(dāng)年8月，世界銀行在我國(guó)銀行間債券市場(chǎng)成功發(fā)行特別提款權(quán)計(jì)價(jià)債券，成為擴(kuò)大特別提款權(quán)使用的標(biāo)志性事件；當(dāng)年10月，人民幣正式成為特別提款權(quán)籃子貨幣之一。

從未來(lái)看，要使特別提款權(quán)發(fā)揮出更大的作用，還需要對(duì)其做進(jìn)一步的完善。一是進(jìn)一步完善特別提款權(quán)的分配機(jī)制。鑒于目前IMF份額結(jié)構(gòu)的分配機(jī)制導(dǎo)致特別提款權(quán)的分配與需求之間難以匹配，解決辦法可將各國(guó)對(duì)儲(chǔ)備資產(chǎn)的需求作為IMF分配特別提款權(quán)的考慮變量。二是合并IMF特別提款權(quán)賬戶和普通資源賬戶。根據(jù)IMF協(xié)定，凡涉及特別提款權(quán)的業(yè)務(wù)與交易，均應(yīng)通過(guò)特別提款權(quán)賬戶辦理，而其他業(yè)務(wù)與交易則應(yīng)通過(guò)普通賬戶辦理。如果將兩個(gè)賬戶合并，IMF就可以將各國(guó)未使用的特別提款權(quán)看做是各國(guó)在IMF的存款，可以直接進(jìn)入普遍資源賬戶使用。這有利于進(jìn)一步盤活特別提款權(quán)的存量資產(chǎn)。三是從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，應(yīng)逐步擴(kuò)大對(duì)特別提款權(quán)的使用，特別是私人部門的使用，以不斷完善其國(guó)際貨幣職能，使其能最終成為一個(gè)完備的超主權(quán)儲(chǔ)備貨幣，不斷提升國(guó)際貨幣體系的穩(wěn)定性。