林 峰，施仲凱，孫 莉

（1.杭州市交通運(yùn)輸管理服務(wù)中心，杭州 310002；2.浙江工業(yè)大學(xué) 化工學(xué)院安全工程系，杭州 310002）

0 引言

2019 年12 月16 日18 時(shí)22 分許，廣州增城區(qū)工業(yè)園內(nèi)的廣州市南炬汽車用品實(shí)業(yè)有限公司發(fā)生大火（以下簡稱“南炬公司火災(zāi)事故”），造成5 名員工受傷，過火面積3 619 m2，直接經(jīng)濟(jì)損失約224.6 萬元。事故調(diào)查報(bào)告中有一個(gè)問題值得思考：2019 年，增城區(qū)中新鎮(zhèn)安監(jiān)中隊(duì)作為屬地政府監(jiān)管隊(duì)伍，共對(duì)南炬公司開展執(zhí)法檢查44 次，其中9 月至12 月開展了執(zhí)法檢查22 次，未見相關(guān)行政處罰記錄。從執(zhí)法文書顯示的檢查部位可見，檢查了廠區(qū)A1＃甲類車間、B1＃甲類倉庫、E2＃瓶庫、匯流排間、液化氣泵房及壓縮機(jī)房、液化石油氣（Liquefied Petroleum Gas，LPG）儲(chǔ)罐區(qū)、污水處理場地，但未對(duì)丙類倉庫等一般性生產(chǎn)儲(chǔ)存場所進(jìn)行檢查，而其正是此次火災(zāi)發(fā)生場所。

政府部門開展安全監(jiān)督檢查存在過于注重檢查頻次、隱患數(shù)量以及整改閉環(huán)率等書面數(shù)據(jù)等問題，忽視了企業(yè)整改過程的質(zhì)量落實(shí)，完善監(jiān)管機(jī)制、提升安全監(jiān)管能力對(duì)行業(yè)監(jiān)管部門而言任重道遠(yuǎn)［1-5］。筆者就從監(jiān)管角度分析行業(yè)目前存在的問題并提出對(duì)策。

1 以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)管機(jī)制存在的問題

1.1 認(rèn)為完成規(guī)定檢查次數(shù)，留下檢查痕跡就是履職到位

政府部門規(guī)定了定期檢查的頻次，基層單位自我加壓甚至超額完成檢查頻次。重視檢查數(shù)量，忽視了檢查質(zhì)量。檢查時(shí)多以查看臺(tái)賬為主，現(xiàn)場檢查被壓縮甚至取消。這種檢查方式導(dǎo)致其無法掌握企業(yè)班組管理及現(xiàn)場管理情況，將檢查變成走過場。另外，政府部門把檢查重點(diǎn)放在重點(diǎn)高危企業(yè)，檢查人力都投向這些企業(yè)，忽略了行業(yè)或轄區(qū)內(nèi)非高危企業(yè)，導(dǎo)致這些傳統(tǒng)意義上的非高危企業(yè)成為檢查的盲區(qū)。

1.2 未將企業(yè)安全工作落實(shí)質(zhì)量納入檢查范疇

執(zhí)法檢查重視結(jié)果，忽視整改過程中的細(xì)節(jié)。執(zhí)法人員通常認(rèn)為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化已達(dá)標(biāo)、工作臺(tái)賬有記錄、制度預(yù)案有制訂就是管理到位，安評(píng)報(bào)告、設(shè)備檢測報(bào)告等含結(jié)論的報(bào)告結(jié)果成為部門執(zhí)法檢查的重要依據(jù)，忽視現(xiàn)場和設(shè)施設(shè)備的檢查，忽略企業(yè)對(duì)安全管理體系的持續(xù)改進(jìn)。

1.3 執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力亟待提高

執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力不足是影響安全監(jiān)管能力的重要瓶頸。督促企業(yè)落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化，卻不熟悉標(biāo)準(zhǔn)化的相關(guān)規(guī)范；指導(dǎo)企業(yè)完善應(yīng)急預(yù)案，卻不了解預(yù)案的編制導(dǎo)則。近年來，政府部門購買安全生產(chǎn)服務(wù)（以下簡稱“第三方服務(wù)”）得到推廣應(yīng)用，成為彌補(bǔ)政府部門專業(yè)力量不足，提升執(zhí)法檢查質(zhì)量的有效手段，但也在一定程度上讓一些執(zhí)法人員產(chǎn)生了惰性和依賴性，執(zhí)法人員覺得沒空學(xué)或不需要學(xué)本該掌握的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。長此以往，檢查質(zhì)量就很難有所提升。

1.4 企業(yè)“安全”就是應(yīng)對(duì)政府部門檢查

日常檢查中，常有一些企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)執(zhí)法人員說：“你們要我們?cè)趺锤?，我們就怎么改?！笨此茟B(tài)度積極，實(shí)質(zhì)上反映出企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)安全工作的定位存在嚴(yán)重認(rèn)知問題。說起來重要，做起來次要，忙起來不要，只要把總結(jié)和臺(tái)賬準(zhǔn)備好，檢查能通過就行。安全領(lǐng)導(dǎo)小組的建立、全員安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)、應(yīng)急預(yù)案演練等工作都是以應(yīng)付檢查和取證為目的，沒有真正建立企業(yè)安全生產(chǎn)管理體系并落實(shí)安全生產(chǎn)管理工作。

1.5 “整改閉環(huán)”成為形式整改

執(zhí)法人員要求企業(yè)對(duì)不適用的管理制度或應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修訂完善，企業(yè)很快就能把修訂后的文本交付復(fù)核，但實(shí)際上，企業(yè)安管員只是找個(gè)模板抄襲一通，交給執(zhí)法人員復(fù)核過關(guān)，至于修訂過程中企業(yè)相關(guān)員工的參與討論、修訂完成后的培訓(xùn)教育都無從談起。筆者曾看到一些經(jīng)過修訂后的應(yīng)急預(yù)案到下次檢查時(shí)還是存在一堆問題，然后又被要求修訂，因?yàn)樗恼膬?nèi)容僅限于本次檢查提出的整改要求，次次查、次次改，這種形式化的整改方式浪費(fèi)了執(zhí)法人員甚至企業(yè)員工大量的人力、物力和財(cái)力，難以真正提升企業(yè)的安全管理能力。

1.6 企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任難以履行到位

在檢查中，有些企業(yè)的問題較多，其背后的真正原因是企業(yè)未落實(shí)主體責(zé)任，安全投入、人員配備、培訓(xùn)教育、雙重預(yù)防機(jī)制及標(biāo)準(zhǔn)化工作均落實(shí)不到位，未能實(shí)現(xiàn)全員的真正參與和管理的持續(xù)改進(jìn)。筆者曾和一些企業(yè)負(fù)責(zé)人探討過企業(yè)員工老齡化、文化素質(zhì)低的問題，根源就是企業(yè)過于控制人力成本，薪資過低導(dǎo)致其招聘不到青壯年及具有較高文化素質(zhì)的員工。因此，一些基礎(chǔ)的、核心的問題長期得不到有效解決，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任也就成了一句空話。

2 完善行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，提升安全監(jiān)管能力的建議

《全國安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃》（2019—2022 年）（以下簡稱《三年行動(dòng)計(jì)劃》）提出建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系，推進(jìn)安全生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：由企業(yè)被動(dòng)接受監(jiān)管向主動(dòng)加強(qiáng)管理轉(zhuǎn)變、安全風(fēng)險(xiǎn)管控由以政府推動(dòng)為主向企業(yè)自主開展轉(zhuǎn)變、隱患排查治理由以部門行政執(zhí)法為主向企業(yè)日常自查自糾轉(zhuǎn)變。在完善企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、加強(qiáng)安全隱患排查和推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等工作中都明確強(qiáng)調(diào)了企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)管理工作要全員參與、持續(xù)改進(jìn)，釋放出改變以往政府保姆式、企業(yè)被動(dòng)式監(jiān)管模式的信號(hào)，明確了進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，提升全國安全生產(chǎn)整體水平的目標(biāo)和要求。為有效提升安全監(jiān)管能力，筆者提出如下改進(jìn)建議。

2.1 加強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)考核

《三年行動(dòng)計(jì)劃》要求，2022 年底前具有安全生產(chǎn)相關(guān)專業(yè)學(xué)歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)法人員不低于在職人員的75%。各單位要加快引進(jìn)相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生充實(shí)一線執(zhí)法力量，強(qiáng)化現(xiàn)有執(zhí)法人員的能力提升，通過定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技能考核排名、進(jìn)駐企業(yè)崗位實(shí)訓(xùn)等方式豐富培訓(xùn)手段，鼓勵(lì)執(zhí)法人員通過參加職業(yè)資格考試和在職專業(yè)學(xué)歷教育，從而系統(tǒng)提升執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，注重樹立新的用人導(dǎo)向，在績效考核和干部選拔任用方面向一線優(yōu)秀執(zhí)法人員適當(dāng)傾斜，營造扎根一線，注重業(yè)務(wù)能力的良好氛圍。

2.2 建立完善標(biāo)準(zhǔn)化、清單化的檢查清單

《三年行動(dòng)計(jì)劃》要求企業(yè)制定符合企業(yè)實(shí)際的隱患排查治理清單，這種方法同樣適用于政府部門。近年來，從危化等高危行業(yè)開始逐步在其他行業(yè)推廣運(yùn)用，取得了良好的效果。通過將檢查內(nèi)容清單化、手冊(cè)化，讓執(zhí)法人員知道查什么、怎么查，克服以往憑經(jīng)驗(yàn)檢查、檢查內(nèi)容（范圍）不全面和檢查標(biāo)準(zhǔn)、尺度不一等問題，實(shí)現(xiàn)檢查過程的標(biāo)準(zhǔn)化，可以明顯提升檢查質(zhì)量，同時(shí)也可作為執(zhí)法人員的日常學(xué)習(xí)教材。

2.3 嚴(yán)格督查企業(yè)安全生產(chǎn)管理中的過程質(zhì)量

在開展檢查的過程中，開展5W 法（Who、What、Which、Whom、How），對(duì)一個(gè)問題多問幾個(gè)為什么，追究其根本原因。對(duì)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)企業(yè)要將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)內(nèi)容作為日常執(zhí)法檢查重點(diǎn)內(nèi)容。在整改復(fù)核時(shí)要重點(diǎn)查看企業(yè)有無相關(guān)的佐證資料。例如，要求企業(yè)對(duì)原先的管理制度進(jìn)行修訂，復(fù)核時(shí)不能只以修訂后的制度為閉環(huán)依據(jù)，還要企業(yè)提供員工參與修訂討論和修訂完成后開展培訓(xùn)教育等證明資料。檢查重心下沉至企業(yè)班組，以班組為單位督查企業(yè)落實(shí)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作的到位情況。

2.4 差異化管理，緊盯問題多、薄弱企業(yè)

《三年行動(dòng)計(jì)劃》提到“差異化管理”，要求實(shí)施分級(jí)分類精準(zhǔn)化執(zhí)法、差異化管理，防止簡單化、“一刀切”。對(duì)一、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化企業(yè)減少執(zhí)法檢查頻次，對(duì)發(fā)生過事故或存在重大隱患的企業(yè)加大檢查頻次,對(duì)同類問題反復(fù)出現(xiàn)的企業(yè)依法從重處罰。在日常檢查中，對(duì)管理能力強(qiáng)、隱患問題少的企業(yè)應(yīng)減少檢查頻次；對(duì)管理能力弱、隱患問題多的企業(yè)應(yīng)加大檢查頻次。對(duì)于企業(yè)的檢查不能只關(guān)注重點(diǎn)區(qū)域，非重點(diǎn)區(qū)域也應(yīng)安排一定的檢查和抽查比例。

2.5 完善第三方服務(wù)模式

改變以往以查問題和整改復(fù)核為主的傳統(tǒng)服務(wù)模式，增加“教學(xué)培訓(xùn)”，在第三方服務(wù)過程中對(duì)執(zhí)法人員和企業(yè)管理人員安排考試評(píng)估和一定課時(shí)的基礎(chǔ)教學(xué)，并在現(xiàn)場檢查時(shí)同步開展現(xiàn)場教學(xué)，借助專業(yè)力量促進(jìn)執(zhí)法人員和企業(yè)管理人員業(yè)務(wù)能力的提升。另外，針對(duì)部分第三方機(jī)構(gòu)過分注重整改率，回避問題本質(zhì)的情況，要求第三方機(jī)構(gòu)在問題整改復(fù)核時(shí)，對(duì)企業(yè)的落實(shí)情況進(jìn)行重點(diǎn)核查。對(duì)于企業(yè)存在的安全管理人員力量配備不足、能力不足等基礎(chǔ)性問題，提出招聘調(diào)整安全管理人員、開展企業(yè)第三方咨詢等建議，為政府部門督促指導(dǎo)企業(yè)提供可操作的建議。

2.6 發(fā)揮先進(jìn)企業(yè)的示范引領(lǐng)作用

在行業(yè)（轄區(qū)）內(nèi)樹立示范企業(yè)，通過設(shè)立培訓(xùn)實(shí)踐基地、組織參觀交流、企業(yè)幫扶結(jié)對(duì)等方式，加強(qiáng)企業(yè)之間的學(xué)習(xí)互動(dòng)，形成先進(jìn)帶后進(jìn)、后進(jìn)學(xué)先進(jìn)的良好氛圍。以點(diǎn)帶面，互幫互學(xué)，促進(jìn)行業(yè)（轄區(qū)）企業(yè)安全管理水平的整體提升。

3 結(jié)語

安全監(jiān)管工作任重道遠(yuǎn)，提升安全監(jiān)管能力沒有捷徑，需要從政府監(jiān)管、行業(yè)執(zhí)法、企業(yè)主體三個(gè)方面共同著力、持續(xù)改進(jìn)，推進(jìn)安全生產(chǎn)工作實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)全國安全生產(chǎn)整體水平提升的目標(biāo)。