鮑晴（廣東省電力工業(yè)燃料有限公司 廣東 廣州 510630）

一、引言

1972年，美國審計準則委員會（ASB）所發(fā)布的《審計準則公告》對內(nèi)部控制提出了定義：“內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營效率，充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內(nèi)部實施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計劃、程序和方法”。為了加強和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，我國《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財會［2008］7號）明確提出內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程，核心圍繞著最大限度確保公司生產(chǎn)經(jīng)營以及投融資決策的有序、高效，并在第五條明確提出企業(yè)建立和實施有效的內(nèi)部控制，需要涵蓋的五大要素：內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督。近年來，我國的內(nèi)部控制不斷向縱深和廣域開拓發(fā)展，從大型企業(yè)集團向行政事業(yè)單位、中小企業(yè)等全面推進（孫征夫，2020），范圍覆蓋傳統(tǒng)生產(chǎn)型企業(yè)、電子商務(wù)企業(yè)、銀行、非銀行金融機構(gòu)、農(nóng)村基層組織、糧食儲備企業(yè)等。內(nèi)控系統(tǒng)可以幫助各類企業(yè)防范、識別、解決風險，可以提供評價、鑒證功能，進而為企業(yè)增加價值（李偉，2020），新形勢下的能源領(lǐng)域電力企業(yè)也需要內(nèi)控的重要作用。2018年以來，電力企業(yè)不斷推進健全以風險管理為導向、合規(guī)管理為重點的內(nèi)控體系。

隨著市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的競爭壓力和電力體制改革下精益管理要求的提出，電力企業(yè)需要更加重視內(nèi)部控制，才能真正實現(xiàn)降本增效。作為國有企業(yè)的重要組成，電力企業(yè)在采購上具備著天然的企業(yè)采購和公共采購雙重特點，屬于市場競爭的中性主體。在采購管理中，電力企業(yè)不僅要保證采購的穩(wěn)定性，還要兼顧經(jīng)濟性與效率性，在采購的形式上也愈發(fā)強調(diào)提升招標采購比例，還需做到程序合法、合規(guī)、合理。因此，要降低電力企業(yè)招標采購管理的系統(tǒng)性風險、盡可能消除人為因素影響，規(guī)避不確定性的同時最大程度實現(xiàn)企業(yè)降本增效。

二、電力企業(yè)招標采購管理存在的風險和問題

（一）內(nèi)部控制體系建設(shè)未能覆蓋招標采購管理全過程的風險。

1.內(nèi)部控制體系覆蓋面窄，造成制度層面管控缺位。如果電力企業(yè)的招標采購制度建立本身不夠完善，且內(nèi)部控制部門未能在相關(guān)制度設(shè)立時便進行介入或?qū)崿F(xiàn)管控，那么在制度層面上會出現(xiàn)一定的管理真空。

2.內(nèi)部控制體系普遍側(cè)重于基本制度建設(shè)，未能做到對關(guān)鍵風險點的監(jiān)督。現(xiàn)有電力企業(yè)大多尚未建立針對招標采購管理的全過程內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵風險點的靈敏度低，難以監(jiān)管到招標采購項目立項是否合理、應招項目是否真正得以采用招標采購形式、本應整體招標采購的項目是否被切分立項等客觀問題。

3.內(nèi)部控制體系在實際招標采購工作實施過程中缺位。這種缺位可能導致招標采購項目受人為因素影響造成不必要的偏差。例如在實際的招標采購工作中，受授權(quán)、審批控制等因素的制約，招標標的設(shè)立或相關(guān)限價、采購數(shù)量、采購比例等信息在傳達至招標采購執(zhí)行層面的過程中產(chǎn)生疏漏，無法起到真正應有的事前、事中控制效果。

（二）招標采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制實施存在的問題。雖然現(xiàn)有的電力企業(yè)內(nèi)部控制制度規(guī)范基本遵循了全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益原則，但是在實際招標采購業(yè)務(wù)的實施中內(nèi)部控制更側(cè)重于程序或流程覆蓋，與實際業(yè)務(wù)融合程度有待提升。

1.招標采購管理環(huán)節(jié)問題。此類問題體現(xiàn)在招標公告及相關(guān)文件的發(fā)布管理方面。如在實際招標采購公告文件中，對采購標的品種規(guī)格、交貨期設(shè)置不合理或存在偏向性；招標采購項目公告發(fā)布時間、截至時間設(shè)置標準模糊；招標采購公告相關(guān)文件更新或澄清時間設(shè)置標準不科學；公開招標采購信息通知意向投標人過程中的內(nèi)控缺位；招標公告文件要求與合同簽署內(nèi)容是否存在不一致或矛盾疏漏等。

2.開標環(huán)節(jié)問題。此類問題包含在開標工作過程中可能出現(xiàn)的供應商資質(zhì)審核流程標準不清晰、非常規(guī)事項處理標準不一致等。例如，投標人資質(zhì)審核與企業(yè)已有供應商管理工作的低關(guān)聯(lián)度令內(nèi)部控制人員在監(jiān)督開標的過程中，無法預審投標人資質(zhì)設(shè)立標準的合理性以及審核判斷企業(yè)供應商備案后是否真正具備投標人資格；在實際開標過程中，內(nèi)部控制人員往往僅能對開標現(xiàn)場被提供的投標人資質(zhì)文件、合格供應商名錄進行形式審核。此外，若開標過程中出現(xiàn)評標辦法未能覆蓋的特殊情況（如出現(xiàn)投標人報價單等文件書寫不規(guī)范造成的關(guān)鍵信息不清晰時，是否給予投標人現(xiàn)場澄清的機會），因無權(quán)責的明確劃分，將實際責任轉(zhuǎn)嫁給內(nèi)部控制人員或評標專家的人為判斷上，從而可能導致同一特殊情況在不同開標項目中出現(xiàn)不一致的處理方式。

3.定標環(huán)節(jié)問題。一些電力企業(yè)在實際招標采購環(huán)節(jié)設(shè)置了多輪報價或允許跟標的規(guī)則，而這些規(guī)則的存在客觀上更容易滋生串標、圍標現(xiàn)象。此外，在對預中標人發(fā)送中標通知時，若企業(yè)內(nèi)部無內(nèi)部控制審核或程序化復核，可能會導致因人為失誤所致的實際成立要約認知偏差糾紛。此外，投標保證金、合同履約保證金的設(shè)置與否、設(shè)置比例是否得當，也是涉及實際要約在市場發(fā)生較大波動時合同能否順暢執(zhí)行的重要因素，內(nèi)部控制也需在此環(huán)節(jié)發(fā)揮應有作用，以確保招標采購工作更公平、高效。

三、基于內(nèi)部控制視角電力企業(yè)招標采購管理的優(yōu)化策略

針對電力企業(yè)招標采購管理過程中出現(xiàn)的諸多問題，從內(nèi)部控制視角應著力解決兩個難點：一是針對現(xiàn)有及潛在問題的查缺補漏，即如何建立一個比較完善、高效的電力企業(yè)招標采購內(nèi)部控制體系；二是如何將已建成的健全高效的內(nèi)部控制體系切實落實到位。圍繞這兩個難點，結(jié)合電力企業(yè)招標采購的業(yè)務(wù)實踐，提出以下幾點建議：

（一）打造覆蓋業(yè)務(wù)管理全過程的招標采購內(nèi)部控制體系。由于現(xiàn)有的內(nèi)部控制尚未在電力企業(yè)內(nèi)部構(gòu)建成一個較為完善、與業(yè)務(wù)密切融合的體系，使內(nèi)部控制在企業(yè)的經(jīng)營活動中經(jīng)常表現(xiàn)為側(cè)重于事后評估，而不是事前控制；重追責而輕預防，不僅不利于激發(fā)從業(yè)人員的主觀能動性，更不利于企業(yè)快速響應市場變化、提升經(jīng)營效率，建立較為完善的覆蓋業(yè)務(wù)管理全過程的內(nèi)控體系是電力企業(yè)的必然選擇。

電力企業(yè)打造內(nèi)部控制體系秉承的基本原則是在遵守國家、各部委、行業(yè)協(xié)會有關(guān)法律、規(guī)范的前提下，從企業(yè)業(yè)務(wù)制度的設(shè)立出發(fā)，以內(nèi)部控制視角對業(yè)務(wù)制度進行統(tǒng)一、全面的梳理和體系化建設(shè)。在這個過程中，需要做到內(nèi)部控制對招標采購業(yè)務(wù)管理的全過程覆蓋，以制度為脈絡(luò)將內(nèi)部控制真正融入到具體業(yè)務(wù)的實施中，從而最大程度地推進招標采購工作更加透明、公開、高效。

具體的制度構(gòu)建，可通過對電力企業(yè)招標采購涵蓋的項目立項、公告發(fā)布、投標人資格審查、開標、定標、合同簽訂、合同執(zhí)行與結(jié)算等各個環(huán)節(jié)進行內(nèi)控模塊劃分，在不同模塊設(shè)立具體的、潛在的風險控制點清單。對電力企業(yè)招標采購已有風險點的部分優(yōu)化策略建議如下：

1.權(quán)責劃分方面。由內(nèi)控部門牽頭或重點參與電力企業(yè)內(nèi)部的招標采購制度、預算管理及付款流程等制度的設(shè)計和發(fā)布，業(yè)務(wù)及財務(wù)部門負責提供專業(yè)性意見。在制度建設(shè)溝通中明確招標采購工作已有和潛在的風險點，并明確分屬內(nèi)控人員、業(yè)務(wù)人員、財務(wù)人員的權(quán)利和義務(wù)。

2.供應商管理方面。需在內(nèi)控部門的定期核查或管理下，在企業(yè)內(nèi)部建立一個較為完善、動態(tài)更新的供應商數(shù)據(jù)庫，對數(shù)據(jù)庫中的供應商進行多渠道關(guān)聯(lián)查詢、實際控制人名錄重合性檢測、合作數(shù)量和質(zhì)量及履約率分析等，并對供應商進行等級劃分，定時發(fā)布報告。在實際開標環(huán)節(jié)遞交給評標人員的合格供應商名錄和資料，應統(tǒng)一從內(nèi)部控制人員處簽發(fā)獲取并留檔。

3.招標采購管理方面。建議在內(nèi)控部門的協(xié)助下明確招標采購項目公告發(fā)布的時間節(jié)點、或可能存在的澄清公告發(fā)布時間節(jié)點范圍標準；在招標規(guī)則設(shè)定方面盡量采取投標人一次性報價和招標人的一次評標，不設(shè)置多次競標、跟標和其他程序；在內(nèi)控部門人員的監(jiān)督下，實現(xiàn)在招標公告要求的截止時間之后再啟動限價、采購數(shù)量、評標細則等關(guān)鍵性、有保密性要求的流程。將中標后買賣雙方簽訂的合同制作為統(tǒng)一的合同范本，將此合同范本也作為招標文件的關(guān)鍵組成之一，將其隨招標公告一并發(fā)布；一旦發(fā)布，無法更改，否則就要以公開、及時的澄清公告方式給予修正。要求投標人繳納合理比例的投標保證金或在中標后收取合同履約保證金，內(nèi)控部門有關(guān)人員需在質(zhì)量驗收環(huán)節(jié)設(shè)置風險控制點，以便及時發(fā)現(xiàn)、盡量降低潛在的風險。

4.保密性設(shè)置方面。報價采取電子投標，收取電子標書的郵箱密碼進行分段管理，工作人員和內(nèi)控人員各執(zhí)一部分，并定期更換，郵箱登錄采取動態(tài)碼模式，可考慮將接收動態(tài)碼的工作手機由第三人保管。經(jīng)批準的具體評標方案中的關(guān)鍵信息，也需在截標后才被允許告知評標人員和相關(guān)工作人員。

5.人員管理方面。在招標公告要求的截止投標時間后，評標人員應在內(nèi)控人員的監(jiān)督下從若干相關(guān)部門（質(zhì)量檢驗、調(diào)度運輸、財務(wù)、經(jīng)營采購等燃料采購合同簽訂、執(zhí)行、結(jié)算環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)部門）中被隨機抽取，以保證評標工作的客觀、公正。對從事招標采購的工作人員安排定期輪崗，定期對評標人員庫中所有準評標人員、相關(guān)工作人員進行制度宣講、內(nèi)控管理和招標業(yè)務(wù)培訓。

6.合同管理方面。內(nèi)部控制需重點關(guān)注招標公告與合同條款緊密關(guān)聯(lián)、呼應的內(nèi)容，督查兩者的一致性和客觀性；定期對招標采購項目標的品類標準、質(zhì)量標準、運輸運距、保險與制裁等關(guān)鍵條款進行比照分析，杜絕有傾向性的招標，防止招標公告與合同對標的的要求與市場普適性標準相比偏差較大；關(guān)注與公告關(guān)聯(lián)的合同條款簽訂的一致性、準確性。

7.信息與溝通方面。招標項目限價、數(shù)量等具體評標方案經(jīng)電力企業(yè)經(jīng)營班子或領(lǐng)導層審批通過后，設(shè)置內(nèi)控人員進行詳細記錄和傳達，并全程參與開標全過程，防止層層傳遞中出現(xiàn)誤差或疏漏。

（二）強化動態(tài)監(jiān)督，確保電力企業(yè)招標采購內(nèi)部控制體系的有效貫徹落實。面對諸多不確定性和亟待解決的問題，電力企業(yè)對招標采購管理的內(nèi)部控制需強化動態(tài)監(jiān)督，持續(xù)開展風險識別、分析、評價、管控及改進工作。

1.將內(nèi)部控制人員（包括紀檢監(jiān)察、財務(wù)審計、風控等相關(guān)部門人員）落實到電力企業(yè)采購招標管理全過程，對關(guān)鍵風險點、潛在風險點進行動態(tài)監(jiān)督。并在具體崗位上設(shè)置職能交叉，安排企業(yè)內(nèi)部控制風險定期自查。

2.關(guān)注外部審計、紀檢監(jiān)察、巡視整改的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將專項工作成果和指示要求納入企業(yè)內(nèi)部控制體系，不斷提升自查能力和內(nèi)部控制體系管控水平。

3.抓住改革契機，在改革中強化內(nèi)部控制理念，使內(nèi)部控制體系真正落地。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，此方案對國有企業(yè)改革關(guān)鍵期的各項重點任務(wù)和各項舉措提出了明確要求，也指出改革需要盡量做到可量化、可考核。在這種形勢下，強化企業(yè)內(nèi)控理念并將其與改革結(jié)合成為必然。電力企業(yè)也需抓住這段寶貴的改革關(guān)鍵期，通過內(nèi)控體系的落實助力改革成效的發(fā)揮。

（三）重視信息化建設(shè)，以技術(shù)提升信息溝通和內(nèi)控反饋機制效率。在電力企業(yè)現(xiàn)有招標采購工作中，建設(shè)內(nèi)部控制理念下的招標采購管理信息系統(tǒng)，可以協(xié)助企業(yè)大幅提升內(nèi)部監(jiān)督與反饋機制的效率，更有利于梳理信息與溝通渠道，發(fā)現(xiàn)潛在風險。

1.穩(wěn)步推進自身招標采購信息平臺的搭建，帶動上下游行業(yè)招標采購的更加公開、透明、陽光。這不僅有利于約束不規(guī)范招標采購出現(xiàn)的概率，還可以通過信息歸集、分析大幅降低圍標、串標出現(xiàn)的概率，杜絕內(nèi)外勾結(jié)造成的國有資產(chǎn)流失。在此方面的信息化建設(shè)可借鑒華能、大唐集團等中央電力企業(yè)已搭建的物資、燃料招標采購電子商務(wù)平臺以及各省市級招標采購信息化平臺的搭建經(jīng)驗，探索契合電力企業(yè)自身特點、易用性強的信息平臺。若整體平臺建設(shè)難以一步到位，電力企業(yè)也可考慮將內(nèi)部控制作為企業(yè)下一步信息化建設(shè)的重點模塊，借助信息化或區(qū)塊鏈技術(shù)，將內(nèi)部控制模塊拓展鏈接到電力企業(yè)已有質(zhì)量管控、供應商管理等招標采購業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)庫或信息系統(tǒng)，分步驟、漸進性開展試點工作，以技術(shù)為媒介提升信息溝通效率、充分發(fā)揮內(nèi)控反饋機制效能。

2.拓展信息化在技術(shù)上的創(chuàng)新潛力，如區(qū)塊鏈技術(shù)在內(nèi)部控制方面深入應用。目前，我國的電力企業(yè)大多為集團化運營，集團業(yè)務(wù)板塊覆蓋能源資源上下游和產(chǎn)業(yè)鏈金融（融資租賃業(yè)務(wù)、財務(wù)公司相關(guān)業(yè)務(wù)等），這些板塊業(yè)務(wù)同樣需要強化內(nèi)部控制。因同處能源行業(yè)，內(nèi)部控制體系所涉關(guān)鍵風險點必然存在一定重合、關(guān)聯(lián)，以信息化作橋梁進行集團內(nèi)的內(nèi)部控制體系風險點對標、整合管控或在未來成為可能?；趨^(qū)塊鏈技術(shù)去中心化、去信任、集體維護、可靠數(shù)據(jù)庫等四大特性，從內(nèi)部控制角度看，無論是集團、下屬平臺或板塊公司的信息化建設(shè)，均可以借助區(qū)塊鏈構(gòu)建一種內(nèi)控網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，進行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的認證、追溯和調(diào)整，降低信息不對稱造成的風險和其他潛在風險。

四、小結(jié)

我國的電力企業(yè)大部分為國有企業(yè)，做好電力企業(yè)的招標采購管理工作不僅是企業(yè)自身加強內(nèi)部建設(shè)、提質(zhì)增效的需要，也是保護國有資產(chǎn)安全、防范國有資產(chǎn)流失的需要。從內(nèi)部控制的角度看，當前電力企業(yè)的招標采購管理優(yōu)化需要立足于三個“全覆蓋”：一是流程過程全覆蓋，從頂層設(shè)計的權(quán)責劃分，到關(guān)乎具體流程的招標采購規(guī)則，都需要建立制度，通過制度規(guī)范招標采購的全過程。二是動態(tài)調(diào)整全覆蓋，定期對招標采購流程進行檢視，從內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)管、政策變革等角度審視招標采購過程中可能存在的問題，及時進行改進。三是信息化管理全覆蓋，善于運用技術(shù)介入并堵住可能存在的人為漏洞，通過搭建招標采購信息平臺和區(qū)塊鏈技術(shù)應用，讓整個招標采購流程實現(xiàn)數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、可追溯化，盡可能避免人為干擾因素的發(fā)生，在提升招標采購效率的同時，降低可能存在的風險。