陳廷輝，林賀權(quán)

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

2021年3月1日施行的《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)，表明我國環(huán)境保護法治建設(shè)已步入新時期與新起點?！堕L江保護法》內(nèi)容豐富，無論形式或內(nèi)容都是我國立法史上一次新的嘗試。我國環(huán)境保護立法已經(jīng)走過幾十年的光輝歷程，為環(huán)境法治建設(shè)做出了巨大的貢獻?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，強調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)制度創(chuàng)新的重要性。環(huán)境保護立法的內(nèi)容與形式必須體現(xiàn)中央的政策精神，為滿足時代發(fā)展的需求而大膽創(chuàng)新。環(huán)境法學(xué)界與實務(wù)界應(yīng)聯(lián)手探索符合我國環(huán)境法治需求的立法模式，不斷完善我國環(huán)境保護法律體系?？梢?，制定《長江保護法》的過程本質(zhì)上是一次理論與實踐的創(chuàng)新。(1)參見呂忠梅：《關(guān)于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載《東方法學(xué)》2020年第2期，第81頁。本文將從水事法律角度出發(fā)，探討環(huán)境保護立法模式的變革與發(fā)展。

一、我國現(xiàn)行環(huán)境保護立法模式

在還原主義法學(xué)(2)還原主義法學(xué)推崇將環(huán)境整體分解為不同的環(huán)境要素，將高層次環(huán)境整體還原為低層次環(huán)境要素，本質(zhì)上是一種碎片化、分割化、以人類為中心的環(huán)境觀。參見[德]克勞斯·鮑斯曼：《只見樹木，不見森林：環(huán)境法上的還原主義》，張寶譯，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第4期，第31頁。的指導(dǎo)下，我國現(xiàn)行環(huán)境保護法律體系堅持以綜合性法律為統(tǒng)領(lǐng)，同時貫徹“環(huán)境—資源”二分立法邏輯，在環(huán)境污染防治與資源開發(fā)利用兩個層次上，以單線縱向思維方式控制調(diào)整對象的專一性，將環(huán)境要素(3)環(huán)境要素指水、土壤、大氣、森林、草原、礦產(chǎn)資源和野生生物等對象。參見汪勁：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第3頁。不斷細分與區(qū)別，力求從要素部分來認識環(huán)境整體。從立法特點來看，我國現(xiàn)行環(huán)境保護立法模式可分為綜合立法和單行立法。

(一)綜合立法模式

綜合立法不局限于某一類環(huán)境要素，而是對多類環(huán)境要素的抽象規(guī)范，仿佛一個平面那樣盡可能覆蓋其調(diào)整范圍。在還原主義的影響下，我國在綜合立法方面細化各類環(huán)境要素，但往往又因其普遍的適用性而無法對環(huán)境要素作出特殊規(guī)定。

1.綜合性法律

國際上，許多發(fā)達國家擁有環(huán)境保護基本法、綜合法，如美國的《國家環(huán)境政策法》、法國和德國的環(huán)境法典等。這種政策性、綜合性的環(huán)境法律一般只規(guī)定環(huán)境法領(lǐng)域的基本問題，能廣泛適用于環(huán)境保護領(lǐng)域，具有普遍適用性。在我國，學(xué)界普遍認為《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)是環(huán)境資源保護的基本法，但其內(nèi)容既有總則與基本問題的規(guī)定，又可適用于環(huán)境保護具體領(lǐng)域，尤其在污染防治方面?？梢哉f，《環(huán)境保護法》并非完整意義上的基本法，但為了理順環(huán)境資源法律體系，仍將其納入綜合性法律范圍。(4)參見陳廷輝：《環(huán)境政策型立法：以中國環(huán)境基本法為基礎(chǔ)》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第171頁。

頒布于1979年的《環(huán)境保護法(試行)》，試行十年后才真正意義上成為我國第一部環(huán)境保護綜合性法律。隨著環(huán)境污染與生態(tài)問題日益嚴(yán)重，我國在2014年對其進行了修訂。修訂后的《環(huán)境保護法》確立了環(huán)保優(yōu)先原則，專章規(guī)定了信息公開和公眾參與內(nèi)容，加大了行政處罰力度，被稱為我國史上最嚴(yán)的環(huán)境法。雖然學(xué)者對我國《環(huán)境保護法》的性質(zhì)觀點各異，有人認為是污染防治法，也有人認為是政策性立法，(5)參見汪勁：《從環(huán)境基本法的立法特征論我國〈環(huán)境保護法〉的修改定位》，載《中外法學(xué)》2004年第4期，第472-484頁。但比較一致的觀點認為，《環(huán)境保護法》是一部環(huán)境方面的綜合性法律。當(dāng)下我國《環(huán)境保護法》主要涵蓋了環(huán)境保護的基本原則、國家的環(huán)境保護責(zé)任、公民與企業(yè)的環(huán)境保護義務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護以及政府的環(huán)境職責(zé)、信息公開等內(nèi)容。然而，《環(huán)境保護法》更多考慮的是共性問題，無法直接規(guī)范水污染防治與水資源可持續(xù)利用的特殊性、具體化問題，只能由水事領(lǐng)域的單行法予以專門規(guī)制。作為綜合性法律，抽象、概括是其法律規(guī)范的特點，除了強制性規(guī)范，也有倫理性規(guī)范，還有倡導(dǎo)性規(guī)范，(6)參見李艷芳：《“促進型立法”研究》，載《法學(xué)評論》2005年第3期，第100-106頁。這成為學(xué)界與實務(wù)界對《環(huán)境保護法》詬病較多的地方。

2.其他法律部門的綜合性規(guī)范

除了《環(huán)境保護法》，其他法律部門也在環(huán)境保護方面作出綜合性規(guī)范。首先，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)是我國的根本大法，必然對環(huán)境保護法律關(guān)系作出原則性規(guī)定，如第9第2款、(7)我國《憲法》第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第26條第1款(8)我國《憲法》第26條第1款規(guī)定：“國家保護和改善自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”等。其次，其他部門法也設(shè)置了與環(huán)境保護相關(guān)的規(guī)定，如《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)中有關(guān)綠色原則及環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的規(guī)定、《中華人民共和國刑法》中有關(guān)破壞環(huán)境資源保護罪的規(guī)定、《中華人民共和國民事訴訟法》中有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定及《中華人民共和國行政訴訟法》中有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定等。上述法律都并非圍繞某項環(huán)境要素進行專門立法，可視為綜合性規(guī)范。

(二)單行立法模式

圍繞具體環(huán)境要素進行專門性單行立法，是絕大多數(shù)國家首選的環(huán)境保護立法模式。相較于綜合立法模式，單行立法模式以“環(huán)境—資源”二分立法邏輯為起點，多層次深入規(guī)范各類環(huán)境要素的特殊問題，其中，對水環(huán)境要素的立法尤為突出。

1.水污染防治層面

在水事法律方面，我國于1984年制定了第一部防治水污染的法律——《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)。隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，水污染日益嚴(yán)重，水污染防治領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新問題。為此，我國于2008年對其進行修訂。修訂后的《水污染防治法》有不少亮點：因應(yīng)時代的要求，把飲用水安全放在首位，全面推行排污許可證制度，確立超標(biāo)排放違法原則，建立水污染事故處理、落后產(chǎn)能及時淘汰及水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布制度，在違規(guī)處理方面更是強化了地方政府的責(zé)任并加大了行政處罰的力度。(9)參見曹明德：《環(huán)境與資源保護法》(第3版)，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第162-163頁。

2.水資源開發(fā)利用層面

另一部重要的水事法律是《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)，該法頒布于1988年，并于2002年、2009年、2018年分別作了三次修訂，前后跨度30年。綜觀全球，我國是一個人均水資源儲量極少、分布極不平衡的國家，《水法》第1條(10)我國《水法》第1條規(guī)定：“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，制定本法?！狈从吵鑫覈鐣l(fā)展對水資源開發(fā)、利用與保護的客觀需求。因此，相較于其他資源，我國對水資源的保護力度更大，在《水法》頒布施行的同時也出臺了相關(guān)政策與法規(guī)，如《取水許可管理辦法》《城市供水條例》以及《取水許可和水資源費征收管理條例》等。

綜上，以《水法》為核心的水資源保護法律側(cè)重于水資源開發(fā)、利用與可持續(xù)發(fā)展，是水安全法律保障的重要支撐，以防治水污染為目的的《水污染防治法》是保障水安全的另一重要支撐，兩者構(gòu)成我國水安全保護法律體系的兩大支柱。

二、我國環(huán)境保護立法模式的困境

近年來，隨著我國人口激增及經(jīng)濟飛速發(fā)展，面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，現(xiàn)行環(huán)境保護立法模式顯得力不從心?；谏鐣l(fā)展需求，只有創(chuàng)新立法模式，才能更好解決實際問題。

(一)綜合立法難以治理特殊的流域問題

1.未將發(fā)展模式與江河治理緊密結(jié)合

在新《環(huán)境保護法》出臺前，我國早已確立了“環(huán)境保護工作與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”的基本原則，然而在法律設(shè)計上還是未能將環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展密切結(jié)合。環(huán)境問題的實質(zhì)就是經(jīng)濟發(fā)展模式的選擇問題，環(huán)境保護的制度與經(jīng)濟發(fā)展的制度必須鑲嵌在一起，最終才能取得理想的效果。簡言之，《環(huán)境保護法》要在水事領(lǐng)域發(fā)揮其作用，就得綜合考慮流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)甚至人們的消費方式等經(jīng)濟因素。例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面要限制化學(xué)肥料和農(nóng)藥的使用，養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)劃與飼料品種都應(yīng)盡量減少對水體及河床的影響，城市布局不應(yīng)破壞堤壩，不能影響水的自然流向等。若在環(huán)境保護過程中忽略經(jīng)濟發(fā)展的客觀因素，將會有形無形地影響法律的調(diào)整效果。

2.法律實施的物質(zhì)保障條件有待夯實

最早在立法階段規(guī)定物質(zhì)保障的法律是美國的《超級基金法》，該法保障了危險物污染的資金分配與來源。我國《環(huán)境保護法》第8條、(11)我國《環(huán)境保護法》第8條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益?！钡?3條第1款(12)我國《環(huán)境保護法》第13條第1款規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?！奔暗?1條(13)我國《環(huán)境保護法》第21條規(guī)定：“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！币?guī)定了該法實施的物質(zhì)保障條件，但若要有效實現(xiàn)立法目的，還需要授權(quán)各級政府進行細化和執(zhí)行。即便在各級政府的國民經(jīng)濟規(guī)劃及預(yù)算中有環(huán)境保護的份額，但環(huán)境科研、技術(shù)革新資金的落實存在著不確定性。這些政策性規(guī)范一般不具備配套的法律責(zé)任，存在政策性規(guī)范執(zhí)行不力，難以追究具體責(zé)任的現(xiàn)象。(14)參見汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎——中國環(huán)保法治藍皮書(1979—2010)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第263頁。因此，單靠這幾個條款難以有效夯實《環(huán)境保護法》實施的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，《環(huán)境保護法》的有效執(zhí)行還需要權(quán)威的協(xié)調(diào)機制、實質(zhì)具體的財政金融制度支撐，如生態(tài)補償、綠色基金、綠色金融等，這些帶有專項性、專業(yè)性內(nèi)容的規(guī)定也不可能由《環(huán)境保護法》來單獨完成。

(二)單行立法未滿足江河流域的調(diào)整要求

相對來說，單行立法模式的優(yōu)勢就是牽涉面比較小，能夠比較具體、細致地設(shè)計法律規(guī)范。然而，長期的環(huán)境保護法治實踐表明，單行立法普遍存在實施效果較差的狀況，“沒有大錯也沒有大用”是對其現(xiàn)狀的生動表達。(15)參見汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎——中國環(huán)保法治藍皮書(1979—2010)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第133頁。在水事立法領(lǐng)域，問題更加嚴(yán)重。

1.將復(fù)雜的環(huán)境問題簡單化

一方面，我國單行立法的指導(dǎo)思想是能有勿缺，“宜粗不宜細”，這使本來應(yīng)該細致具體的單行法呈現(xiàn)出抽象、簡單的特征，嚴(yán)重影響法律適用的準(zhǔn)確性。經(jīng)統(tǒng)計，我國環(huán)境保護法領(lǐng)域的法律文件的字?jǐn)?shù)，大部分在一萬字內(nèi)，僅《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》有11600字，多數(shù)法律經(jīng)過修改與修訂后，僅作了幅度很小的增加和細化，總體上未能改變立法抽象、簡單的狀況。(16)參見陳廷輝：《環(huán)境政策型立法：以中國環(huán)境基本法為基礎(chǔ)》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第181頁。單行立法未能合理考慮復(fù)雜環(huán)境的整體性特征，簡單地割裂了環(huán)境整體性。人類以還原主義方法論為認識，把環(huán)境細分成水、土地、大氣、森林、礦藏、河流、海洋等要素，然而，這些要素本來就是一個環(huán)境整體，每一個要素都不能單獨分開，否則環(huán)境功能將受破壞。顯然，在環(huán)境要素基礎(chǔ)上的每一部環(huán)境單行立法，都在不同程度地削弱環(huán)境整體功能的發(fā)揮。多數(shù)環(huán)境要素都已經(jīng)立法，但環(huán)境保護的效果仍難盡人意就是明證。學(xué)界新近倡導(dǎo)的生態(tài)整體主義法律觀試圖改變這種認識局限，(17)參見陳泉生：《環(huán)境法哲學(xué)》，中國法制出版社2012年版，第84頁?？朔槠姆绞竭M行環(huán)境決策與治理，把污染防治、資源利用與保護、生態(tài)修復(fù)融為一體。從方法論的角度看，生態(tài)整體主義法律觀的回歸對環(huán)境保護立法的影響是實質(zhì)性的，必將革新環(huán)境保護立法的形式與內(nèi)容。

2.忽略治水問題的空間性差異

治水問題存在空間性差異。一般來說，流經(jīng)發(fā)達地區(qū)的河流沿岸聚集了眾多發(fā)達工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)基地密集、人口密度大，這意味著該流域的排污口較多，水污染防治壓力較大，相比經(jīng)濟不發(fā)達、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、人口稀疏地區(qū)的河流更容易受到污染。因此，同樣的排污標(biāo)準(zhǔn)，對前者流域發(fā)揮的水污染防治效果較差，對后者而言又過于嚴(yán)格，甚至限制了該地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。雖然我國在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定方面允許有需求的地區(qū)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方排污標(biāo)準(zhǔn)，但是河流一般流經(jīng)多個行政區(qū)域，上下游之間的污染程度不同，利益影響也各異，可能會出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。此外，對于水資源特別緊缺，而經(jīng)濟發(fā)達、用水量特別大的地區(qū)，其水資源配置等制度應(yīng)當(dāng)與水資源充沛而經(jīng)濟發(fā)展一般的地區(qū)有所差別。然而，要根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展程度制定有差別的政策與法律，難度較大，同時還要平衡與兼顧由此造成的公平性問題。目前，由于立法技術(shù)的原因，如果要考慮河流的上述空間、產(chǎn)業(yè)等諸多因素，單行法確有不可承受之重，只有采取其他立法形式加以解決。

三、新型流域立法的構(gòu)建——以《長江保護法》為例

為了克服現(xiàn)行立法模式的缺陷，2021年頒布的《長江保護法》首次以流域立法的形式規(guī)范長江流域的環(huán)境法律關(guān)系。從其適用范圍看，該法以長江流域所涉行政區(qū)劃為調(diào)整空間，在原有規(guī)劃管理、資源保護及污染防治等單行立法的支持下，遵循了環(huán)境保護的基本原則及生態(tài)環(huán)境修復(fù)等綜合立法的指引，將“環(huán)境—資源”二分立法邏輯進行統(tǒng)合，形成了以綜合法為統(tǒng)領(lǐng)，以單行法為支撐，以流域法為重點的環(huán)境保護法律體系。

(一)基本原則設(shè)置：以綜合立法為統(tǒng)領(lǐng)

眾所周知，《環(huán)境保護法》作為我國環(huán)境與資源保護的基本法，是環(huán)境保護方面的原則性法律規(guī)范，不僅對傳統(tǒng)的環(huán)境保護單行立法具有指導(dǎo)意義，亦為長江經(jīng)濟帶流域法制建設(shè)提供參考。(18)參見楊朝飛、鄒輝、段學(xué)軍：《基于新環(huán)保法解讀的長江經(jīng)濟帶開發(fā)環(huán)保法制探析》，載《長江流域資源與環(huán)境》2015年第10期，第1683-1689頁。此外，《民法典》中有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)范也被《長江保護法》吸收，以全面規(guī)范長江流域的各類生產(chǎn)、生活及開發(fā)建設(shè)活動。

1.經(jīng)濟社會發(fā)展層面貫徹綠色原則

長期以來，長江經(jīng)濟帶自然環(huán)境的開發(fā)在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，對經(jīng)濟社會發(fā)展造成制約。(19)參見左其亭：《“共抓大保護，不搞大開發(fā)”：破解長江經(jīng)濟帶發(fā)展困局的必由之路》，載《中國水利報》2018年6月14日，第5版。在生態(tài)文明建設(shè)的時代背景下，長江流域作為我國重要的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略地帶，當(dāng)務(wù)之急是妥善協(xié)調(diào)其錯綜復(fù)雜的上中下游、左右岸、干支流、跨城市群環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。在政策方面，2016年制定的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確強調(diào)長江經(jīng)濟帶建設(shè)務(wù)必堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略定位。在法律層面，2017年頒布的《中華人民共和國民法總則》創(chuàng)新性地將有關(guān)環(huán)境保護的“綠色原則”納入民法體系中，后被《民法典》吸收，該原則為全國經(jīng)濟建設(shè)、生產(chǎn)生活等各類民事活動奠定了綠色基調(diào)。然而，政策文件在處理長江流域問題時因缺乏法律效力而面臨困境，抽象原則在化解長江流域矛盾時因缺乏具體規(guī)范而遭人詬病?！堕L江保護法》的出臺，遵循了傳統(tǒng)綜合立法的綠色價值指引，將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”政策上升為法律內(nèi)容，并首次以“綠色發(fā)展”為專章貫徹“綠色原則”的價值內(nèi)涵。(20)《長江保護法》第6章“綠色發(fā)展”共11個條款，涉及產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合、清潔產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、綠色發(fā)展評估、美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、綠色發(fā)展補貼、鼓勵綠色消費等內(nèi)容，首次以專章形式強化抽象“綠色原則”的具體操作性。本文認為，將該篇章放置于較后的位置，難以突出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略地位，且部分條款并未直接體現(xiàn)“綠色發(fā)展”的內(nèi)涵，應(yīng)調(diào)整到相應(yīng)的具體專章中，如第70條有關(guān)編制養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃的內(nèi)容，放置于“規(guī)劃與管控”的篇章中更為妥當(dāng)。同時，為了使綠色發(fā)展原則有效落實，《長江保護法》鼓勵金融機構(gòu)推出綠色債券、綠色信貸、綠色保險等金融產(chǎn)品，以保障長江流域綠色發(fā)展與法律實施的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.流域環(huán)境保護層面突出綜合防治原則

2014年修訂的《環(huán)境保護法》強調(diào)環(huán)境保護工作應(yīng)當(dāng)堅持“預(yù)防為主、綜合治理”的基本原則，該項原則是現(xiàn)代環(huán)境保護的靈魂，旨在最大限度地體現(xiàn)法律公平與效率的結(jié)合。(21)參見曹明德：《環(huán)境與資源保護法》(第3版)，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第39頁。當(dāng)然，學(xué)界對該原則的理解素來不同，但普遍以“預(yù)防原則”予以概括。汪勁教授認為，雖然環(huán)境保護的總體思路源于預(yù)防理念，但“預(yù)防為主”側(cè)重于事前預(yù)防與事中、事后治理相結(jié)合，要求基于現(xiàn)有科學(xué)論證去評價環(huán)境風(fēng)險；“綜合治理”強調(diào)單項環(huán)境要素的污染治理應(yīng)在思路、目標(biāo)與方法上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合運用，兩者側(cè)重點各有不同。(22)參見汪勁：《環(huán)境法學(xué)》(第3版)，北京大學(xué)出版社2014年版，第101頁。蔡守秋教授則提出，該原則可以被稱為污染綜合防治原則，強調(diào)生態(tài)環(huán)境破壞整體的、系統(tǒng)的、全過程的、多種環(huán)境介質(zhì)的防治，并綜合運用各式防治手段的優(yōu)化組合，從而健全行政調(diào)整機制、市場調(diào)整機制與社會調(diào)整機制。(23)參見蔡守秋：《環(huán)境法案例教程》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版，第57-59頁。雖然諸學(xué)者各持己見，但其本質(zhì)為“防與治”雙管齊下，負載著環(huán)境風(fēng)險防范的利益衡平功能。長江流域作為我國重要的綠色生態(tài)廊道，在我國生態(tài)文明建設(shè)體系中占據(jù)舉足輕重的地位。但近年來，長江部分水系斷流，河湖生態(tài)功能嚴(yán)重退化，生物完整性指數(shù)甚至到了最差的無魚等級，一些野生動植物種群數(shù)量急劇下降，棲息地和生物群落遭到破壞等問題頻發(fā)，(24)參見高虎誠：《關(guān)于〈中華人民共和國長江保護法(草案)〉的說明》，載中國人大網(wǎng)2020年12月28日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/69f3184c1a764d4abaad794a5c0d9a96.shtml。促使《長江保護法》積極吸收《環(huán)境保護法》的綜合防治理念。(25)《長江保護法》第43條規(guī)定：“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和長江流域地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，加大對長江流域水污染防治、監(jiān)管力度，預(yù)防、控制和減少水環(huán)境污染?！贝送猓堕L江保護法》還設(shè)置第7章“保障與監(jiān)督”，突出了環(huán)境監(jiān)督的重要性。為此，《長江保護法》堅持“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、系統(tǒng)治理”原則，從長江流域的系統(tǒng)性、聯(lián)系性和完整性特征著眼，統(tǒng)籌治理山水林田湖草等生態(tài)要素共同體。

(二)重要專章設(shè)置：以單行立法為支撐

流域作為生態(tài)、經(jīng)濟、社會文化系統(tǒng)，其復(fù)雜性及不確定性因素增加，現(xiàn)行立法模式難以適應(yīng)現(xiàn)實需求，必須在原有“直線”上截取流域的“橫切面”進行專門立法，形成“線性立法”與“非線性立法”相互補充的立體式立法格局。(26)參見呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，載《政法論叢》2018年第6期，第75頁。長江流域保護應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源保護與利用、污染防治與生態(tài)修復(fù)等具體事宜。

1.系統(tǒng)化規(guī)劃管理

以往，長江流域在水資源利用、防洪兩個方面實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，在水污染防治和水土保持兩個方面實行區(qū)域管理體制。在區(qū)域管理方面，由中央和地方水利及生態(tài)環(huán)境部門分別對流域水資源和水環(huán)境實行兩線統(tǒng)管，流域內(nèi)行政區(qū)劃實行分級多頭管理。(27)參見何艷梅：《〈長江保護法〉關(guān)于流域管理體制立法的思考》，載《環(huán)境污染與防治》2020年第8期，第1055頁。各部門之間事權(quán)不清、職責(zé)不明，無法實現(xiàn)整體流域系統(tǒng)化規(guī)劃管理。為了健全長江流域水事規(guī)劃管理體系，落實“多規(guī)合一”政策，《長江保護法》以“規(guī)劃與管控”專章推進長江流域規(guī)劃管理體系建設(shè)。在國家發(fā)展規(guī)劃前提下，以長江流域國土空間規(guī)劃來統(tǒng)領(lǐng)水資源開發(fā)利用、水源污染防治、岸線保護等事項，從而協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體環(huán)境利益。

2.資源保護、污染防治和綠色發(fā)展“三位一體”

長江作為獨立的水文生態(tài)系統(tǒng)，富含水源、濕地、森林、生物等資源，為長江經(jīng)濟帶提供了發(fā)展動力，但是“先開發(fā)后治理”的行為也加劇了長江流域生物多樣性遞減、自然資源枯竭等問題。因此，人類應(yīng)當(dāng)拋棄早期自然保護主義以人的需要來對待自然的觀點，代之以兼顧大自然整體和諧的理念。(28)參見李培超：《環(huán)境倫理》，作家出版社1998年版，第32頁。在資源保護方面，整合《水法》《野生動物保護法》等單行法，協(xié)調(diào)上中下游、左右岸、各級行政區(qū)劃對水資源、生物資源及其他環(huán)境資源的利用與保護，以求逐步恢復(fù)生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境保護功能、景觀功能及資源屬性。(29)參見陳洪波：《協(xié)同推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展——基于生物多樣性視角》，載《中國特色社會主義研究》2020年第3期，第84頁。在污染防治方面，《長江保護法》厘清了水事部門的職權(quán)界限，直接授權(quán)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定長江流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，明確省級政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的三類特殊情況，(30)《長江保護法》第45條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，長江流域省級人民政府應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)于國家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，報國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案：(一)產(chǎn)業(yè)密集、水環(huán)境問題突出的；(二)現(xiàn)有水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不能滿足所轄長江流域水環(huán)境質(zhì)量要求的；(三)流域或者區(qū)域水環(huán)境形勢復(fù)雜，無法適用統(tǒng)一的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的。”并將農(nóng)業(yè)污染、固體廢物污染、航運污染納入水污染防治體系中，跳脫“就水治水”的定向思維，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“系統(tǒng)治水”理念。在綠色發(fā)展方面，構(gòu)建綠色發(fā)展評估機制，定期評估資源節(jié)約與環(huán)境保護情況，并依據(jù)評估結(jié)果進一步優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與節(jié)能減排措施?？梢?，《長江保護法》的定位必然是整體式流域立法，貫穿資源保護、污染防治與綠色發(fā)展“三位一體”的要求。

3.生態(tài)環(huán)境修復(fù)

生態(tài)環(huán)境修復(fù)不僅是《民法典》新增的重要內(nèi)容，(31)我國《民法典》第1234條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或委托他人進行修復(fù)，所需費用由侵權(quán)人負擔(dān)?！备恰堕L江保護法》的一大亮點。過去，流域生態(tài)修復(fù)主要表現(xiàn)為“碎片化”的地方性法規(guī)集合或“分散”于各類單行法中，且制度方案多由水利部門帶頭，欠缺對森林、濕地、草原、湖泊、動植物等要素的整體考量。(32)參見李冰強：《流域生態(tài)修復(fù)與保護立法：現(xiàn)實困境與對策選擇》，載《中州學(xué)刊》2020年第5期，第62頁。如今，《長江保護法》首次以專章形式推行流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)，并將其納入立法目的中，不僅將流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)任務(wù)擺放于重要位置，還改變了流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)范較為零散殘缺的局面。首先，該章授予相關(guān)部門制定并實施具體生態(tài)修復(fù)計劃的公法權(quán)力，與《民法典》生態(tài)修復(fù)私法責(zé)任相照應(yīng)，實現(xiàn)長江流域內(nèi)生態(tài)修復(fù)的公私法交接；其次，強調(diào)采取以自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的多元方式，先發(fā)揮長江水系的自我調(diào)節(jié)功能，再輔以人工手段進行修復(fù)；最后，生態(tài)環(huán)境修復(fù)與長江流域資源保護相適應(yīng)，結(jié)合多類環(huán)境資源要素的特征，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)山水林田湖草整體修復(fù)的項目工程，確保形成流域整體資源利用與生態(tài)修復(fù)的合力。

4.保障與監(jiān)督

一部法律的良好運行，離不開法律實施的保障與監(jiān)督。雖然《環(huán)境保護法》以“監(jiān)督管理”“信息公開與公眾參與”章節(jié)突出行政監(jiān)督與社會監(jiān)督的重要性，但對于生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)，主要還是以財政保障為主。為此，《長江保護法》在“保障與監(jiān)督”專章增加了社會資本、科技研發(fā)及綠色金融等內(nèi)容，拓寬了長江流域生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展的資金來源及技術(shù)渠道。同時，明確了長江流域生態(tài)保護補償制度的具體要求，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度以平衡長江干流與重要支流的生態(tài)利益關(guān)系，鼓勵上中下游、左右岸、干支流地區(qū)政府開展橫向生態(tài)補償，注入社會資本并建立市場化運作的生態(tài)保護補償基金。

四、新型流域立法對現(xiàn)行環(huán)境保護立法的影響

雖然我國流域立法起步較慢，且《長江保護法》后續(xù)實施效果仍有待實踐檢驗，但其整體式流域立法理念沖擊了還原主義的固有立法模式，突破了現(xiàn)行的“環(huán)境—資源”二分立法邏輯。

(一)引發(fā)環(huán)境立法法理的思考

生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)屬性要求人類對生態(tài)系統(tǒng)保護的有關(guān)法律規(guī)制必須尊重其整體性特征，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)各要素，對生態(tài)系統(tǒng)進行整體管理。(33)參見陳曉景：《中國環(huán)境法立法模式的變革——流域生態(tài)系統(tǒng)管理范式選擇》，載《甘肅社會科學(xué)》2011年第1期，第191頁。這引發(fā)了有關(guān)還原主義方法論與生態(tài)整體主義法律觀的法理思考，推動學(xué)界重新梳理生態(tài)環(huán)境保護與自然資源利用的立法邏輯。圍繞環(huán)境保護立法應(yīng)遵循還原主義抑或生態(tài)整體主義的爭論，學(xué)者們各持論調(diào)。蔡守秋教授認為，伴隨當(dāng)代法律的發(fā)展，環(huán)境法律主客體一體化將中止傳統(tǒng)主客體二分化的范式，(34)環(huán)境法律主客體一體化并非指不分主體與客體，而是強調(diào)兩者關(guān)系的相對性，表現(xiàn)為主體及客體的綠化趨勢。主體綠化反映法律主體類型向多元化發(fā)展，自然資源、生態(tài)環(huán)境均可能成為法律的主體?？腕w綠化，即法律客體類型超越傳統(tǒng)的物或財產(chǎn)，逐步將自然資源、環(huán)境要素納入客體范圍。參見蔡守秋：《調(diào)整論：對主流法理學(xué)的反思與補充》，高等教育出版社2003年版，第277-287頁。以人類為中心的單行環(huán)境資源利用法終究會向以物種、大自然等法律擬制主體為中心的綜合環(huán)境保護法演進。劉衛(wèi)先教授認為，現(xiàn)代環(huán)境法無須全盤接受生態(tài)整體主義的倫理觀念，因超越層次的倫理法律化不具有可實踐性及普遍性，生態(tài)整體主義的倫理法難以被轉(zhuǎn)化為實在法。(35)參見劉衛(wèi)先：《也論生態(tài)整體主義環(huán)境法律觀》，載《政法論叢》2013年第2期，第38-39頁。當(dāng)然，也不宜馬上完全否定還原主義方法論對環(huán)境法學(xué)的意義，并徹底拋棄精細化環(huán)境要素的認識價值，畢竟還原主義也有過歷史貢獻，何況人類的認識是從簡單到復(fù)雜，即遵循了“認識—實踐—再認識”的規(guī)律。要想全面邁向生態(tài)整體主義法學(xué)體系，仍需要長期的探索與實踐。

(二)推動環(huán)保法立法定位的反思

我國立法對“環(huán)境”內(nèi)涵的理解仍處于靜態(tài)羅列階段，忽視了自然的內(nèi)在價值。自然發(fā)揮內(nèi)在價值的客觀機制要求自然物在生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)、能量流動與信息交換方面發(fā)揮自己的特殊功能。(36)參見李培超：《環(huán)境倫理》，作家出版社1998年版，第157頁。換言之，“環(huán)境”并非要素的簡單疊合，而是不同環(huán)境要素之間形成密切聯(lián)結(jié)、能量交互與穩(wěn)定規(guī)律即生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡關(guān)系。只有不同生態(tài)系統(tǒng)密切交織才會形成復(fù)雜的“環(huán)境”，簡單羅列具體環(huán)境要素只能對該內(nèi)涵展開形而上學(xué)式見解。因此，立法模式的變化，勢必引發(fā)學(xué)界對環(huán)境保護法立法定位的反思，流域立法實踐將為環(huán)境保護法提供一種新的完善思路。

一方面，《環(huán)境保護法》作為環(huán)境綜合法，其效力位階理應(yīng)僅低于《憲法》而高于各類環(huán)境單行法與流域系統(tǒng)法，才能充分發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)功能。我國《環(huán)境保護法》由全國人大常委會制定，暗示該法的部門地位為“其他法律”，(37)我國《立法法》第7條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！睙o法突出生態(tài)文明建設(shè)對新時代發(fā)展的重要性。另一方面，雖然《環(huán)境保護法》滿足了法律確定性要求，卻側(cè)重于環(huán)境保護與公害防治的效用功能，資源被視為經(jīng)濟發(fā)展的原料，環(huán)境被當(dāng)作經(jīng)濟發(fā)展的成本，兩者被分割成多個要素，欠缺對自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會運行規(guī)律及其耦合關(guān)系的整體把握。(38)參見南景毓：《長江流域立法的模式之變：從分散立法到綜合立法》，載《廣西社會科學(xué)》2020年第8期，第116頁。相較而言，《長江保護法》整體把握流域內(nèi)的“資源—生態(tài)—環(huán)境”結(jié)構(gòu)關(guān)系，特別強調(diào)有關(guān)長江流域生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理及綠色發(fā)展的特殊問題，把法律的一般性規(guī)定與特殊性規(guī)定有機結(jié)合起來。(39)參見高虎誠：《關(guān)于〈中華人民共和國長江保護法(草案)〉的說明》，載中國人大網(wǎng)2020年12月28日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/69f3184c1a764d4abaad794a5c0d9a96.shtml。在《長江保護法》的背景下，國家要重新思考《環(huán)境保護法》的立法定位，強化《環(huán)境保護法》的效力位階，并新增“生態(tài)修復(fù)”“保障與監(jiān)督”及“資源利用保護”等具體篇章，以滿足統(tǒng)領(lǐng)單行立法及流域立法的現(xiàn)實需要。

(三)為生態(tài)系統(tǒng)立法提供范本

長江流域立法的嘗試，終將成為其他流域立法的參照范本，推動我國生態(tài)系統(tǒng)法治建設(shè)的歷史進程。法律對“流域”的界定，經(jīng)歷了從自然地理屬性擴展到經(jīng)濟社會屬性，從關(guān)涉流域的單項活動規(guī)制擴大到綜合規(guī)制的“尺度放寬”過程。(40)參見呂忠梅：《關(guān)于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載《東方法學(xué)》2020年第2期，第82頁。因此，流域立法不僅是對現(xiàn)有單行立法與綜合立法的簡單整合，更是對現(xiàn)代流域空間擴張及屬性的再認識。(41)參見邱秋：《域外流域立法的發(fā)展變遷及其對長江保護立法的啟示》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第10期，第11-17頁。

在此基礎(chǔ)上，學(xué)界普遍提出“一湖一法”“一江一法”的立法倡議。不少學(xué)者在長江流域立法及生態(tài)文明建設(shè)背景下，順勢圍繞著環(huán)境綜合管理、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警、自然保護區(qū)建設(shè)、生態(tài)補償?shù)痊F(xiàn)有制度，開展長江支流或重要湖泊的立法研究，如洞庭湖生態(tài)流域立法。(42)參見熊煒：《洞庭湖流域保護的立法問題研究》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第6期，第105-109頁。此外，黃河流域、珠江流域、黑龍江流域等江河生態(tài)系統(tǒng)同樣面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題與環(huán)境利益沖突，能否參照《長江保護法》并結(jié)合各種特殊性問題進行立法，也成為近期討論的熱點話題。除了江河湖泊，我國還具有冰川、高原、山脈等富含豐富資源的生態(tài)地理單元，基于社會經(jīng)濟的發(fā)展與環(huán)境保護法律體系的完善需要，將其視為“自然屬性與社會屬性”的統(tǒng)一體，并以生態(tài)系統(tǒng)整體立法予以規(guī)制，亦很有必要。

五、結(jié)語

在生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)的時代，不斷思索立法模式的變革與創(chuàng)新，正是環(huán)境法學(xué)界責(zé)無旁貸的歷史使命。雖然《長江保護法》有待完善，其實施效果也有待觀察，但相比現(xiàn)行環(huán)境保護立法模式，流域立法已經(jīng)向前邁進了一大步。當(dāng)然，長江流域生態(tài)環(huán)境問題盤根錯節(jié)，并非依靠一部流域法律便能一蹴而就，需要涉及環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展諸多方面的制度支持。在還原主義盛行的法學(xué)體系下，探索生態(tài)整體主義法律觀的流域立法，突破固有的立法理念、立法原則和立法模式，發(fā)揮立法重塑社會關(guān)系、重構(gòu)管理體制、重建社會秩序的功能，(43)參見呂忠梅、陳虹：《關(guān)于長江立法的思考》，載《環(huán)境保護》2016年第18期，第36頁。應(yīng)是作為這一歷史使命的擔(dān)當(dāng)。在實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，環(huán)境法作為一種法律制度，必須不斷探索、不斷改革自身的不足，與時俱進，才能更好地為建設(shè)美麗中國服務(wù)。