王小林

蘇州市文化市場綜合執(zhí)法支隊，江蘇蘇州 215000

引言

“一日游”作為旅游經(jīng)濟的一個重要組成部分，與多日游一樣對經(jīng)濟社會發(fā)展起到重要的推動作用[1]。隨著高鐵交通的進一步發(fā)達，蘇州一日游的需求將進一步擴大，遺憾的是一日游市場亂象叢生給蘇州的旅游城市形象帶來了不少負面影響，漸漸地“一日游”成為大家口誅筆伐的負面名詞，“一日游”＝“非法一日游”成為習慣表達。為了使“一日游”重新回歸中性名詞，本文將“非法一日游”重新定義為“非法旅游經(jīng)營活動”[2]。

為規(guī)范旅游市場經(jīng)營秩序，蘇州市持續(xù)保持高壓態(tài)勢，多措并舉，打擊非法旅游經(jīng)營活動，取得了階段性成果。但是，非法旅游經(jīng)營活動就像“牛皮癬”，傳統(tǒng)的打擊模式很難能達到根治的效果，網(wǎng)絡(luò)輿情針對蘇州旅游亂象的投訴時有發(fā)生，“一日游”旅游市場秩序的規(guī)范任重道遠。

一 近年來 “一日游”旅游市場治理情況

蘇州對“非法旅游經(jīng)營活動”的整治由來已久，總體分三個階段。

第一階段，從2018年10月至2019年4月，突出“全面清理”。針對“一日游”市場點多面廣、經(jīng)營混亂、投訴嚴重的問題，重點對“一日游”市場存在的非法經(jīng)營活動展開大排查、大整治、大消除，依法整治從事“一日游”經(jīng)營的旅行社門店，對從事“非法旅游經(jīng)營活動”業(yè)務(wù)的旅行社作出吊銷經(jīng)營許可證的行政處罰，基本扭轉(zhuǎn)我市旅游市場外部形象。

第二階段，從2019年4月至12月，突出“重點規(guī)范”。針對“一日游”產(chǎn)品需求增加，市場經(jīng)營不規(guī)范問題，以掃黑除惡專項斗爭為契機，以旅游合同管理為突破口，對經(jīng)營境外游業(yè)務(wù)旅行社、外地旅行社在蘇營業(yè)部以及網(wǎng)點等重點領(lǐng)域開展了3次專項行動，檢查各類旅游市場經(jīng)營主體近800家次，查辦案件81起，持續(xù)擠壓非法旅游經(jīng)營活動生存空間，強化旅游市場經(jīng)營秩序。

第三階段，從2020年1月起至今，突出“精準斷鏈”。針對“一日游”市場違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象再次抬頭的問題，連續(xù)多次開展打擊非法旅游經(jīng)營“斷鏈”行動，重點斬斷旅行社與旅游掮客之間的利益鏈。同時，以游客投訴舉報為線索排查前移，通過“訴轉(zhuǎn)案”糾處違法違規(guī)行為，追本溯源夯實鞏固旅游市場秩序。同時假日專班在協(xié)調(diào)打擊保障中起到了重要作用，保證了整治規(guī)范工作的有序推進[3]。

近年來，蘇州市對“一日游”中存在的違法違規(guī)行為的監(jiān)管強度、處罰力度是空前的，對非法旅游經(jīng)營行為起到了很好的預(yù)防和震懾效果。但是，隨著新冠疫情對旅游市場的影響逐漸減退，旅游消費開啟持續(xù)反彈，非法旅游經(jīng)營活動有所抬頭、花樣翻新，并呈現(xiàn)出向周邊區(qū)縣、社區(qū)、農(nóng)村擴散，向連鎖酒店、小賓館等場所延伸的新特點。旅游掮客（蘇州俗稱“黃?！保┖汀昂趯?dǎo)游”尾隨拉客、擾客問題開始凸顯，虛假宣傳、欺騙游客、售賣劣質(zhì)商品等投訴案例呈上升趨勢。

二 當前“一日游”旅游市場亂象與新趨勢

一是“黃?！爆F(xiàn)象化整為零，針對“黃?！钡耐对V時有發(fā)生。市委市政府對“一日游”市場高度重視，各有關(guān)部門全力以赴保障“一日游”市場秩序，公安、交通、綜合執(zhí)法等部門，對“黃?！崩骀湹母鱾€環(huán)節(jié)展開地毯式打擊，目前基本保證重大節(jié)假日（如春節(jié)、清明節(jié)、五一勞動節(jié)、十一國慶節(jié)）期間旅游市場的安全有序。但假期過后，特別是春、秋兩季旅游旺季期間有一定數(shù)量的“黃牛”在西北街、拙政園周邊出現(xiàn)?！包S?！迸c監(jiān)管部門之間一直上演貓和老鼠的游戲，拙政園周邊打擊力度大他們就往周邊轉(zhuǎn)移，單靠公安機關(guān)目前的打擊手段已經(jīng)不能解決“黃?！眴栴}。

二是跨地區(qū)“非法旅游經(jīng)營活動”執(zhí)法難度大。蘇州地處長三角的中心地帶，交通便利，部分非法旅游活動經(jīng)營者在周邊城市上海、杭州組團往南京、安徽方向，或者是反向旅游。但無論哪個方向，蘇州都是必經(jīng)之地。這些團只要在蘇州旅游期間發(fā)生投訴事件，就會對蘇州的旅游城市形象造成影響。由于組團社不在蘇州，蘇州相關(guān)部門對這些違法行為查處具有較大難度，大部分只能移交組團所在地旅游執(zhí)法部門進行調(diào)查，打擊難度加大。

三是“黃?！爆F(xiàn)象的“九龍治水”問題協(xié)調(diào)治理難度大?！包S牛”是旅游中間的一段，其上下旅涉及多個行業(yè)管理，除“黃?！蓖猓婕奥眯猩?、旅游包車、購物點、景點等多個行業(yè)，“黃牛”、旅行社、購物店之間始終存在的一條利益鏈的關(guān)系難以割斷。單靠其中一個部門的打擊難以清除亂象，需要形成合力[4]。

三 蘇州“一日游”旅游市場治理的幾點思考

針對目前蘇州“一日游”市場的突出問題和新趨勢，應(yīng)采取“堵疏結(jié)合”的總體思路，著眼推進“一日游”市場系統(tǒng)規(guī)劃、源頭清理、綜合治理，全面提升旅游市場社會治理體系和治理能力，在實施精準打擊、斷鏈除源等“堵”的手段同時，大力開展補充供給、服務(wù)優(yōu)化等“疏”的措施，推動“一日游”市場規(guī)范化提升，構(gòu)建更加健康的旅游市場生態(tài)。

一是加強蘇州旅游聯(lián)合執(zhí)法體系建設(shè)。從去年“十一”長假開始，蘇州市文化市場綜合執(zhí)法支隊與姑蘇區(qū)綜合行政執(zhí)法局及公安機關(guān)密切合作，多次開展聯(lián)合行動，積極探索并初步建立“警旅聯(lián)動”機制?！熬寐?lián)動”機制主要突出一個“聯(lián)”字。在工作實踐中，執(zhí)法人員摸索出“七聯(lián)工作法”：①聯(lián)通信息。建立警旅聯(lián)動工作機制聯(lián)絡(luò)員，負責信息通報；根據(jù)需求協(xié)調(diào)調(diào)度執(zhí)法力量；對接、督導(dǎo)案件查處和偵辦；協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法以及案件移送。②聯(lián)合巡查。文旅執(zhí)法機構(gòu)與公安機關(guān)要采取路面巡查與視頻技術(shù)巡查相結(jié)合的方式，加強對重點景區(qū)、重點區(qū)域和重點時節(jié)的聯(lián)合巡查。③聯(lián)合研判。定期召開警旅聯(lián)動工作會議，總結(jié)經(jīng)驗、做法，解決辦案中存在的問題，通報旅游市場情況，分析旅游市場動態(tài)。加強旅游市場“行刑銜接”工作，確保涉旅違法犯罪依法得到嚴懲。④聯(lián)合偵查。在涉旅違法犯罪行為的打擊中，聯(lián)合做好案件調(diào)查取證、案件偵查等工作。⑤聯(lián)合處置。整合12301、110、12345等熱線電話涉旅投訴線索，首接單位做好信息研判，文旅執(zhí)法機構(gòu)與公安機關(guān)要及時響應(yīng)警旅聯(lián)動聯(lián)絡(luò)員執(zhí)法協(xié)助要求，進行聯(lián)合出警、聯(lián)合處置。⑥聯(lián)合培訓。文旅執(zhí)法機構(gòu)與公安機關(guān)要圍繞執(zhí)法人員變化情況、市場動態(tài)變化情況、執(zhí)法人員能力素質(zhì)提升等方面開展警旅聯(lián)訓工作。⑦聯(lián)合宣傳。文旅執(zhí)法機構(gòu)與公安機關(guān)要利用各自宣傳平臺對警旅聯(lián)動工作進行宣傳，定期發(fā)布涉旅典型案例，開展以案釋法工作，共同做好旅游市場法制宣傳工作。這樣可以更及時地處理涉旅違法違規(guī)問題，加大打擊力度，保障游客的合法權(quán)益，創(chuàng)造舒心、放心的旅游環(huán)境?！熬寐?lián)動”能最大限度的將旅游投訴機制和聯(lián)合執(zhí)法機制結(jié)合起來，以最快的效率處理旅游投訴舉報，解決游客的后顧之憂。在之前實踐的基礎(chǔ)上，可以將“警旅聯(lián)動”向全市推廣，在全市重點區(qū)域設(shè)立“警旅聯(lián)動”聯(lián)合執(zhí)法工作站，促進“警旅聯(lián)動”機制實體化運作，常態(tài)化開展多部門聯(lián)動執(zhí)法，做到“街道吹哨，部門趕到”。由此，始終保持對“一日游”旅游市場的高壓嚴管態(tài)勢[4]。

二是出臺打擊非法旅游經(jīng)營活動的新措施。當前“黃?！被顒拥男问蕉鄻?，主要是外地無業(yè)人士為主，僅靠公安機關(guān)以治安相關(guān)條例對“黃?！弊鞒鼍?、拘留等行政處罰也不能徹底杜絕黃牛非法攬客問題。有必要深入研究“黃?！睆臉I(yè)人員的現(xiàn)狀和心理，采取有針對性的打擊措施。一方面要重新審視“黃?！痹谡麄€活動中行為的違法性，梳理出處罰的依據(jù)，以此加大對黃牛和相關(guān)旅行社的處罰。這一方面，蘇州市文化執(zhí)法部門已進行實踐，出臺《關(guān)于查處“一日游”旅游市場非法攬客行為的執(zhí)法指引》，明確非旅行社工作人員以提供包價旅游服務(wù)為目的擅自攬客行為，可依據(jù)《中華人民共和國旅游法》相關(guān)規(guī)定予以處罰，并指導(dǎo)姑蘇區(qū)旅游執(zhí)法部門首次對非法攬客“黃?！焙完P(guān)聯(lián)旅行社開展全鏈條精準打擊；另一方面要通過信用手段，建立對“黃?！币惶幨芰P處處受限的新機制。可探索將“黃?！钡氖判袨榧{入公民信用體系，在公民消費、落戶、購買景區(qū)門票等方面給予一定的限制[5]。

三是進一步豐富“一日游”優(yōu)秀產(chǎn)品的供給?！包S?！钡拇嬖谝环矫媸鞘袌隼骝?qū)使，但另一方面也反映本地正規(guī)的一日游產(chǎn)品供給缺失。游客到蘇州的第一站看不到正規(guī)的旅游產(chǎn)品，給予“黃?！笨沙酥畽C。因此，要狠抓品牌建設(shè)，不斷完善旅游精品景區(qū)體系；深化區(qū)域合作，重點打造精品旅游帶；創(chuàng)新發(fā)展理念，推進全域旅游向縱深發(fā)展；加強智慧旅游供給，提升旅游服務(wù)管理水平；落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)升級；加強基礎(chǔ)建設(shè)，促進紅色旅游健康發(fā)展；增加有效供給，豐富旅游新業(yè)態(tài)產(chǎn)品。通過優(yōu)秀的“一日游”產(chǎn)品和服務(wù)供給去擠壓非法旅游經(jīng)營活動的生存空間，把旅游服務(wù)第一時間送到游客面前。同時，由于旅游產(chǎn)品供給渠道的單一，導(dǎo)致游客到蘇州后看不到正規(guī)的旅游產(chǎn)品，給予“黃?！笨沙酥畽C。因此，要不斷拓寬和改進供給渠道：一是在交通樞紐，包括火車站旅客出入口、高速公路蘇州各出入口、地鐵站出入口、重要的景區(qū)周邊、各賓館飯店大堂等地方，全方位推出蘇州全域旅游公共服務(wù)信息；二是充分利用官方平臺“君到蘇州”，為正規(guī)旅行社開辟“一日游”產(chǎn)品線上集散地，旅客到蘇第一時間通過“君到蘇州”平臺即可了解蘇州“一日游”產(chǎn)品，并開通報名通道；三是完善蘇州旅游咨詢服務(wù)體系，以游客的需求為出發(fā)點，通過咨詢電話、網(wǎng)上服務(wù)等方式，滿足游客在蘇期間的更多樣的服務(wù)需求；四是強化對市民游客的宣傳教育。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生旅游投訴的原因除“黃牛”的虛假宣傳外，游客貪圖便宜選擇低價游的思想也起到了一定作用。因此，在改善供給渠道的同時，要采取線下線上等多種方式發(fā)布旅游公益廣告，從正反兩面開展廣泛宣傳活動，進一步加強全域旅游宣傳氛圍[6]。

四是探索旅游聯(lián)合監(jiān)管新模式。隨著長三角一體化的推進，長三角城市旅游聯(lián)合監(jiān)管進入新時期，單靠一地的旅游監(jiān)管不能有效解決“黃?！眴栴}。特別是上海、杭州、南京等地作為長三角一日游的組團地，要進一步加強執(zhí)法辦案合作，推動長三角城市旅游聯(lián)合監(jiān)管新模式，實現(xiàn)長三角旅游執(zhí)法協(xié)作配合、提高效率、優(yōu)勢互補、資源共享、信息互通、示范先行、聚焦重點、協(xié)同發(fā)展。可以探索發(fā)起長三角城市旅游聯(lián)合監(jiān)管聯(lián)盟，逐步建立線索移送機制、執(zhí)法協(xié)助機制、聯(lián)合執(zhí)法機制、執(zhí)法互認機制，實現(xiàn)跨地區(qū)跨部門案件線索的通報移送；跨地區(qū)調(diào)查案件時，相互予協(xié)助、配合和支持；對社會普遍關(guān)注、媒體重點聚焦、群眾反映強烈的重點領(lǐng)域，開展聯(lián)合執(zhí)法；對依職權(quán)調(diào)查收集的合法證據(jù)和依法作出的行政處罰決定，在未發(fā)生行政復(fù)議被撤銷或行政訴訟敗訴等情況下，互相認可。搭建執(zhí)法資源共享、執(zhí)法會商平臺，互通信息研究問題，共同提升旅游執(zhí)法效能，積極推進旅游執(zhí)法一體化建設(shè)[7]。

五是進一步探索信息監(jiān)管措施提升信息監(jiān)管水平。充分運用信息化手段，強化信息監(jiān)管，建立旅行社經(jīng)營機構(gòu)動態(tài)數(shù)據(jù)庫，推行旅行社經(jīng)營機構(gòu)“一店一檔”[8]，準確掌握旅行社經(jīng)營主體的動態(tài)信息[8]。以“旅游團隊行程單電子備案系統(tǒng)”為依托，全面推廣“一日游”電子合同，強化政府部門與各旅游市場要素相互配合，做好市場運營主體、游客反饋、團隊信息等經(jīng)營數(shù)據(jù)采集工作，各相關(guān)部門做好旅游數(shù)據(jù)的共享和對接，進一步完善旅游團隊信息化監(jiān)管工作，旅游團隊監(jiān)管工作做到有跡可查、有據(jù)可考，實現(xiàn)對旅游團隊“政府+景區(qū)”的閉環(huán)管理。同時，為游客辨別正規(guī)“一日游”提供權(quán)威標識，為執(zhí)法部門查處打擊非法“一日游”提供技術(shù)支持[9]。

四 結(jié)語

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視文化和旅游工作，蘇州市委市政府作出了全面部署，我們將緊緊圍繞蘇州文旅工作“高大上”總目標，為“十四五”期間“率先建成文化強市、建設(shè)世界旅游目的地城市”兩項重點目標做出新的更大的貢獻[10]。