李茜雅

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京210023)

一、多元解紛機(jī)制下的司法確認(rèn)制度概述

(一)多元糾紛解決機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展

隨著立案登記制與法官員額制等制度的不斷改革與推進(jìn)，我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入了 “訴訟爆炸” 的時(shí)代。 “訴訟爆炸” 這一概念是由美國(guó)學(xué)者奧爾森提出的，其蘊(yùn)含著兩層含義:一是訴訟案件數(shù)量多，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本國(guó)民事訴訟制度的負(fù)荷；二是民事訴訟及其運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)對(duì)整個(gè)社會(huì)及民眾產(chǎn)生不可估量的影響。當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人與人的交往變得更加密切，自然而然矛盾與糾紛也隨之增加，于是進(jìn)入民事訴訟程序的案件迅速增多，然而法院本身資源非常有限，如此一來(lái)就不能很好地解決每一個(gè)案件，法院疲憊不堪，當(dāng)事人無(wú)法得到滿(mǎn)意的結(jié)果，最終只能是徒增訟累，辜負(fù)人民對(duì)于司法正義寄予的厚望。訴訟本是解決矛盾糾紛的最后一道程序，應(yīng)當(dāng)是在窮盡其他方式后才會(huì)采取的手段，但由于人們對(duì)其他解決糾紛的手段的不了解，現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生矛盾時(shí)起訴成了第一選擇。因此，及時(shí)篩選出不需要進(jìn)入民事訴訟程序的案件并進(jìn)行分流，采用多元化糾紛解決機(jī)制緩解法院面臨的壓力，減少?zèng)_突，提升司法效率，是當(dāng)代法學(xué)界需要討論與深究的關(guān)鍵問(wèn)題。

多元化糾紛解決機(jī)制是指在一個(gè)社會(huì)之中，各種各樣的糾紛解決制度、方式或程序(包含訴訟與非訴訟兩大類(lèi))共同存在、相互配合所構(gòu)成的完整的糾紛解決體系。在多元解紛機(jī)制中使用率最高的當(dāng)屬調(diào)解，由中立第三方出面主持與引導(dǎo)，雙方當(dāng)事人通過(guò)平等的對(duì)話(huà)與交流來(lái)化解糾紛，充分表達(dá)自己的意見(jiàn)與觀點(diǎn)，最終協(xié)商一致、達(dá)成共識(shí)，簽訂調(diào)解協(xié)議。相比于法庭上的唇槍舌戰(zhàn)劍，調(diào)解可謂是成本最低、效率最高、司法效果與社會(huì)效果最好的解決糾紛的方式了。調(diào)解制度在我國(guó)的歷史可謂是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，從儒家的 “無(wú)訟” 思想到近代的 “馬錫五審判方式” 再到21世紀(jì)崇尚就地解決矛盾的 “楓橋經(jīng)驗(yàn)” ，無(wú)不體現(xiàn)著平和解決糾紛的主旨。調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)不言而喻，但同時(shí)也存在許多問(wèn)題，譬如缺少立法保障、調(diào)解員素質(zhì)參差不齊、調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序不完善等。

(二)司法確認(rèn)制度的理論基礎(chǔ)

關(guān)于調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度的概念，主流觀點(diǎn)認(rèn)為 “調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)，是指發(fā)生糾紛的雙方在法院和仲裁機(jī)構(gòu)以外的調(diào)解組織引導(dǎo)下達(dá)成調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人向有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，法院對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，在確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力后作出具有強(qiáng)制執(zhí)行力的文書(shū)的司法程序” 。筆者贊同此觀點(diǎn)，若非訴調(diào)解協(xié)議在法院進(jìn)行確認(rèn)之前就具備法律效力，前者的說(shuō)法無(wú)法給予足夠支撐；而后者的說(shuō)法更為全面。

2004年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》第一次以司法解釋的形式明確了對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的程序。2011年最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng) “若干規(guī)定” )則是細(xì)化了各項(xiàng)程序。之后最高法于2016年公布了《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng) “規(guī)定” )更是對(duì)多元解紛機(jī)制整體作出了細(xì)化安排。2019年8月，最高法提出 “推動(dòng)建立專(zhuān)業(yè)化在線調(diào)解平臺(tái)” 等措施，為更好地實(shí)施調(diào)解制度提供了制度保障。在 “一帶一路” 倡議的大背景下，迎合世界多元解紛機(jī)制的趨勢(shì)，使得作為我國(guó)解決糾紛的重要方式的和解、調(diào)解、訴訟、仲裁等相互配合協(xié)作，積極傳播中華法治思維，減少對(duì)抗，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)。

二、司法確認(rèn)制度的現(xiàn)實(shí)困境揭示

(一)關(guān)于管轄法院的規(guī)定模糊

中級(jí)及以上級(jí)別的法院與調(diào)解組織不在一地的委派調(diào)解的法院無(wú)權(quán)對(duì)調(diào)解協(xié)議適用司法確認(rèn)程序。根據(jù)規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)建立特邀調(diào)解組織，且須編寫(xiě)特邀調(diào)解員名冊(cè)。除此之外，下級(jí)法院是有權(quán)使用上級(jí)法院建立的名冊(cè)的。這就意味著無(wú)論哪一級(jí)法院皆可建立名冊(cè)，并不僅僅是基層法院，中級(jí)以上的法院也一樣可建立特邀調(diào)解組織，編寫(xiě)特邀調(diào)解員名冊(cè)。目前無(wú)法律法規(guī)對(duì)委派調(diào)解的法院級(jí)別作出限制，那么委派法院可以是任何級(jí)別的法院，其中當(dāng)然包括中級(jí)及以上法院。由這兩條可以看出有權(quán)進(jìn)行司法確認(rèn)的法院應(yīng)當(dāng)是各級(jí)法院，但這與規(guī)定中所陳述的僅能由調(diào)解組織所在地基層法院或者人民法庭明顯是沖突的。如果中級(jí)以上的人民法院委派調(diào)解的糾紛需要進(jìn)行司法確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)如何處理呢?調(diào)解組織和委派調(diào)解的法院分屬兩地，又應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)法院處理呢?單單根據(jù)法律規(guī)定，無(wú)法得出結(jié)論。目前常見(jiàn)的是 “院內(nèi)調(diào)解” ，通常由接受委托的調(diào)解員在法官的引導(dǎo)下開(kāi)展調(diào)解活動(dòng)，法院提供調(diào)解場(chǎng)地，提供全方位服務(wù)。如果是 “院外調(diào)解” ，即由接受委托的調(diào)解組織在法院之外的場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)事人協(xié)商一致完成調(diào)解協(xié)議后交給法院進(jìn)行接下來(lái)的確認(rèn)程序。

(二)與執(zhí)行程序銜接不暢

當(dāng)事人向法院申請(qǐng)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，是希望使調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容能夠得到有效而又全面的執(zhí)行。雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)僅類(lèi)似于普通民事主體間的合同，對(duì)協(xié)議雙方有管束的效力但卻沒(méi)有法律所賦予的強(qiáng)制性執(zhí)行力。經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)后，其效力便從協(xié)議雙方之間的約束力升級(jí)到法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力。法院出具司法確認(rèn)裁定書(shū)之后，當(dāng)事人就須積極履行相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任，此時(shí)裁定書(shū)的強(qiáng)制效力僅是 “后備軍” ，只有在當(dāng)事人拒絕履行義務(wù)并且向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，潛藏的強(qiáng)制執(zhí)行力才會(huì)轉(zhuǎn)化為實(shí)在的強(qiáng)制執(zhí)行力。相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)司法確認(rèn)裁定的申請(qǐng)執(zhí)行和強(qiáng)制執(zhí)行之期限加以規(guī)范，此處屬于立法真空，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)規(guī)定。

司法實(shí)踐中，法院在對(duì)司法確認(rèn)申請(qǐng)進(jìn)行時(shí)遇到許多阻礙。首先，司法確認(rèn)程序的審查機(jī)構(gòu)不明確。法院內(nèi)部職權(quán)劃分不清晰，司法確認(rèn)程序的審查工作在一些法院由立案庭完成，還有法院由審判庭或執(zhí)行局完成。這一局面的形成是因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，如此一來(lái)不便于法院的系統(tǒng)管理，造成分工混亂，大大降低了司法效率。其次，審查范圍模糊。從司法確認(rèn)制度的立法目的來(lái)看，調(diào)解協(xié)議能否執(zhí)行是問(wèn)題的關(guān)鍵，因此調(diào)解協(xié)議的可執(zhí)行性也應(yīng)當(dāng)屬于審查范圍之內(nèi)，而且應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查，兼具形式審查與實(shí)質(zhì)審查。最后，若在進(jìn)入執(zhí)行程序之后才發(fā)覺(jué)司法確認(rèn)程序有重大錯(cuò)誤，如何救濟(jì)在當(dāng)前的法律規(guī)范中無(wú)從尋找答案。有學(xué)者提出能否通過(guò)再審程序解決此問(wèn)題，而這與司法確認(rèn)裁定書(shū)是否具有既判力有著密切聯(lián)系。調(diào)解協(xié)議一經(jīng)法院確認(rèn)就產(chǎn)生了法律意義上的止紛效力，止紛效力就是既判力的消極效力。若不承認(rèn)既判力的消極效力就意味著當(dāng)事人的矛盾仍未得到化解，依然處于一種不確定的狀態(tài)，隨時(shí)可能再次陷入糾紛，這與司法確認(rèn)制度設(shè)立的初衷背道而馳。司法確認(rèn)程序的保障程度低，且調(diào)解協(xié)議通常是雙方讓步的結(jié)果，不便于法院去探究糾紛的真相，這就導(dǎo)致司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議可能并非案件的真實(shí)情況。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)調(diào)解協(xié)議裁定書(shū)的既判力的消極效力，否認(rèn)其既判力的積極效力。

(三)調(diào)解隊(duì)伍水平參差不齊

調(diào)解員是調(diào)解程序的主持者與引導(dǎo)者，其水平高低對(duì)調(diào)解程序的進(jìn)展以及最終調(diào)解協(xié)議的達(dá)成有著不可估量的影響。我國(guó)人民調(diào)解歷史淵源悠久，本來(lái)應(yīng)當(dāng)具有一支素質(zhì)高、人數(shù)多、水準(zhǔn)高的調(diào)解隊(duì)伍，然而現(xiàn)實(shí)中調(diào)解員人數(shù)眾多，但水平卻參差不齊。統(tǒng)而言之，當(dāng)下調(diào)解隊(duì)伍取得豐厚成績(jī)的同時(shí)仍有許多問(wèn)題需要解決。一些調(diào)解員文化程度低、專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺、對(duì)政策的知曉程度和理解能力遠(yuǎn)未達(dá)到相應(yīng)水平導(dǎo)致調(diào)解工作效率低下，不能及時(shí)化解矛盾反而激化矛盾。并且絕大多數(shù)地區(qū)調(diào)解員的報(bào)酬較低，缺乏堅(jiān)實(shí)的激勵(lì)保障機(jī)制，壓制了調(diào)解員的工作熱情，導(dǎo)致其怠于努力進(jìn)行調(diào)解工作。法院及相關(guān)行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)教育以提高職業(yè)技能，對(duì)調(diào)解案件開(kāi)展指導(dǎo)工作，但現(xiàn)實(shí)中相關(guān)行政機(jī)構(gòu)對(duì)這部分投入的精力少之又少，造成調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)技能無(wú)法及時(shí)得到提升，調(diào)解結(jié)果也不盡如人意，給當(dāng)事人留下效率甚低的印象，損害了調(diào)解隊(duì)伍的形象。此外，關(guān)于調(diào)解工作的規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)法律文件之中，這些規(guī)定不夠清晰，實(shí)際可操作性低，無(wú)法為調(diào)解工作提供正確指引。例如調(diào)解員的任職門(mén)檻與標(biāo)準(zhǔn)模糊、不夠具體，表面上看似吸收了大量人才參與調(diào)解工作，但實(shí)際上混入了一些不具備專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、工作能力低的人，使得調(diào)解隊(duì)伍整體素質(zhì)被拉低，于群眾而言司法信服力也大大下降。

三、我國(guó)司法確認(rèn)制度的優(yōu)化路徑

(一)細(xì)化管轄法院的相關(guān)規(guī)定

調(diào)解協(xié)議無(wú)法由中級(jí)以上的法院來(lái)進(jìn)行司法確認(rèn)，在實(shí)踐中訴訟標(biāo)的額較大、案情相對(duì)而言較為重大疑難的海事與知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛一般由中院管轄。針對(duì)此類(lèi)案件，若嚴(yán)格根據(jù)法律規(guī)定，由中院開(kāi)展調(diào)解的案件只能由調(diào)解組織所在的基層法院及其派出法庭進(jìn)行司法確認(rèn)，如此一來(lái)會(huì)阻礙整個(gè)案件的進(jìn)展，逐步降低中院調(diào)解的積極性，大大增加法院的工作負(fù)擔(dān)。因此，從健全現(xiàn)有機(jī)制的角度來(lái)看，不能僅僅規(guī)定調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序僅可由基層人民法院進(jìn)行，而應(yīng)依據(jù)調(diào)解協(xié)議的案件性質(zhì)及其標(biāo)的額確定其級(jí)別管轄。

需要進(jìn)行司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議具有一般民事合同的性質(zhì)，筆者以為可以以確定合同糾紛管轄地的方式來(lái)確定其地域管轄。根據(jù)規(guī)定，合同糾紛的相關(guān)訴訟，可以由合同履行地、標(biāo)的物所在地等與案件糾紛爭(zhēng)議有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系的所在地的法院來(lái)管轄。僅僅限定調(diào)解組織所在地的法院有權(quán)進(jìn)行司法確認(rèn)，可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤ㄔ哼M(jìn)行權(quán)力壟斷，增大尋租空間，破壞當(dāng)?shù)厮痉ㄕx與秩序。

(二)健全與執(zhí)行程序的銜接機(jī)制

《人民調(diào)解法》及相關(guān)法規(guī)都未提及司法確認(rèn)的申請(qǐng)執(zhí)行和強(qiáng)制執(zhí)行期限，根據(jù)體系解釋規(guī)則可以適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。申請(qǐng)執(zhí)行的期限一般為兩年；法院自收到申請(qǐng)書(shū)之日起超過(guò)六個(gè)月未執(zhí)行的，當(dāng)事人申請(qǐng)經(jīng)審查后可以由本院、原法院或其他法院執(zhí)行，不僅拓寬了可執(zhí)行法院的范圍，而且加大了實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的可能性。因此，司法確認(rèn)程序的申請(qǐng)執(zhí)行期限可以設(shè)置為兩年；強(qiáng)制執(zhí)行期限可以設(shè)置為六個(gè)月。針對(duì)怠于履行調(diào)解協(xié)議中確定的義務(wù)的當(dāng)事人，同樣應(yīng)當(dāng)適用前述措施，造成嚴(yán)重?fù)p失的情況下還應(yīng)并處罰金，以起到威懾、防范的作用。

針對(duì)法院在對(duì)司法確認(rèn)申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)遇到的阻礙應(yīng)當(dāng)增加新的法律法規(guī)，填補(bǔ)立法空白。首先審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)僅限于審判庭，立案庭作為案件的 “入口” ，本身就不實(shí)體處理糾紛；執(zhí)行部門(mén)通常負(fù)責(zé)執(zhí)行工作，若由其審查后再執(zhí)行，可能會(huì)滋生司法腐敗，不利于維護(hù)法庭的清正廉潔。當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后申請(qǐng)司法確認(rèn)、獲得司法確認(rèn)裁定書(shū)是為了防止在之后又再起糾紛，確保裁定書(shū)的有效性，同時(shí)也是對(duì)法院處理調(diào)解糾紛機(jī)制的補(bǔ)強(qiáng)。再者審查范圍應(yīng)當(dāng)包括調(diào)解協(xié)議的可執(zhí)行性，若協(xié)議違反自愿原則或其本身的內(nèi)容無(wú)法執(zhí)行，即使法院出具司法確認(rèn)裁定書(shū)也是沒(méi)有任何意義的。在審查可執(zhí)行性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重形式意義上的審查，即法官根據(jù)自己所掌握的知識(shí)和生活經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷調(diào)解協(xié)議內(nèi)容本身是否具有執(zhí)行的可能，若存在瑕疵應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人合意進(jìn)行修正。最后，對(duì)于進(jìn)入執(zhí)行程序后的救濟(jì)手段，法條明確規(guī)定特別程序不得適用第三人撤銷(xiāo)制度，且由于司法確認(rèn)裁定書(shū)只具有部分既判力，也難以斷定其是否可以適用審判監(jiān)督程序，因此在完善申請(qǐng)撤銷(xiāo)司法確認(rèn)裁定的相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意與訴請(qǐng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無(wú)效、案外人異議制度的有效協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)法院內(nèi)部沖突，損害司法公信力。

(三)構(gòu)建專(zhuān)業(yè)化調(diào)解隊(duì)伍

鑒于目前的狀況，應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解隊(duì)伍進(jìn)行清理與整改，對(duì)于確實(shí)能力欠缺的調(diào)解員予以清退，設(shè)置調(diào)解員職業(yè)資格考試，提高調(diào)解工作的準(zhǔn)入門(mén)檻，只有考試合格的人員才有資格成為調(diào)解員。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有調(diào)解員推行職稱(chēng)評(píng)定制度，根據(jù)調(diào)解員的職業(yè)、學(xué)歷、技能、調(diào)解能力、工作效率等綜合各方面因素授予其相應(yīng)級(jí)別的職稱(chēng)并頒發(fā)證書(shū)。對(duì)于重大疑難、復(fù)雜程度高的案件，將其交給職稱(chēng)級(jí)別較高的調(diào)解員去處理，可以派職稱(chēng)級(jí)別較低的調(diào)解員一同參與做輔助工作，從中學(xué)習(xí)更多技能。在此基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)確立職稱(chēng)調(diào)整機(jī)制，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀、考核合格的調(diào)解員應(yīng)當(dāng)予以升級(jí)并給予相應(yīng)物質(zhì)激勵(lì)；對(duì)于在工作過(guò)程中屢次出現(xiàn)失誤、責(zé)任心不強(qiáng)、積極性低的調(diào)解員應(yīng)當(dāng)予以降級(jí)，經(jīng)多次勸說(shuō)仍不改正的應(yīng)當(dāng)清退出調(diào)解隊(duì)伍，以保證調(diào)解隊(duì)伍的先進(jìn)性與純潔性。調(diào)解員作為調(diào)解隊(duì)伍的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)與技能，從思想上樹(shù)立依法且公正調(diào)解的意識(shí)，從而更好地為人民提供高質(zhì)量的調(diào)解服務(wù)。

法院對(duì)于調(diào)解員進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)負(fù)有責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，經(jīng)常性地開(kāi)展法律法規(guī)學(xué)習(xí)、糾紛化解技巧交流等方式，定期開(kāi)展理論輔導(dǎo)、社會(huì)熱點(diǎn)案例分析，摒棄常見(jiàn)的 “大課制” (集中統(tǒng)一培訓(xùn))，改為以街道為單位組織培訓(xùn)的模式，培訓(xùn)后開(kāi)展討論會(huì)供學(xué)員進(jìn)行交流，積極邀請(qǐng)律師、學(xué)者等專(zhuān)業(yè)人士來(lái)傳遞政策變化及行業(yè)新動(dòng)向。司法實(shí)踐中，法院對(duì)于司法確認(rèn)之前的案件調(diào)解工作知之甚少，后續(xù)在司法確認(rèn)進(jìn)行的過(guò)程中難免會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題。因此法院可以嘗試在調(diào)解工作開(kāi)始的同時(shí)派出人員參加到調(diào)解工作中去，以便法院方面全方位地掌握調(diào)解案件的前因后果，確保之后的司法確認(rèn)程序順利進(jìn)行。