林 雪 霏

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院, 福建 廈門 361005)

一、問題的提出

地方發(fā)展型政府曾經(jīng)是地方政府行為研究的主流模型,其強調(diào)地方政府追逐經(jīng)濟增長的強烈動機與抓住發(fā)展的主動權(quán)的行為導(dǎo)向。學(xué)者們歸納出地方政府從經(jīng)營企業(yè)、招商引資到經(jīng)營城市等不同時期介入市場的行為模式[1],還挖掘塑造其發(fā)展主義的制度安排,例如財政聯(lián)邦主義、分權(quán)的權(quán)威主義以及晉升錦標(biāo)賽等[2]。

世紀(jì)之交以來,群體性事件頻發(fā)卻未動搖政治秩序的整體穩(wěn)定,由此引發(fā)學(xué)者對于地方政府維穩(wěn)行為的關(guān)注。在領(lǐng)導(dǎo)包案、干部維穩(wěn)考核零容忍與高壓問責(zé)的管理體制下,地方政府不僅僅停留在高壓的剛性維穩(wěn),還生產(chǎn)一系列“制造同意”的柔性策略,例如“買穩(wěn)定”、玩程序游戲、關(guān)系型鎮(zhèn)壓等[3],并發(fā)展出一套預(yù)防性的社會面管控體系[4]。

聚焦于維穩(wěn)談地方政府的風(fēng)險管理,會忽略社會風(fēng)險以外的其他風(fēng)險類型,也難以觀照到地方政府同時面臨多重風(fēng)險時的策略選擇。與此同時,地方政府的發(fā)展激勵與風(fēng)險管控在很長時間里被人為割裂為兩個社會圖景:或?qū)Ｗ⒂凇耙恍囊灰庵\發(fā)展”,或側(cè)重于“全副武裝保穩(wěn)定”。在少有的討論兩者關(guān)系的研究中,歐陽靜提出“穩(wěn)控型”政權(quán),認為由于缺乏回應(yīng)鄉(xiāng)村需求的能力和主動性,基層政府只好一方面緊抓經(jīng)營性“中心任務(wù)”,另一方面遵循“不出事、不治理”與“一旦出事想盡一切辦法去擺平、去搞定”的應(yīng)急思路[5],也有觀點認為維穩(wěn)目標(biāo)反而促使地方政府更專注于招商引資和城市建設(shè),通過不斷發(fā)展擴張?zhí)钛a“花錢買平安”的資金需求,“在發(fā)展中解決發(fā)展問題”[6]。這種“積極發(fā)展”與“被動維穩(wěn)”的策略組合成本極高,且與既有維穩(wěn)文獻中所展現(xiàn)出的政府適應(yīng)性與體制韌性不盡相符。

近年來中國政治環(huán)境發(fā)生了明顯變化,地方所面臨的體制性風(fēng)險與非體制性風(fēng)險都在同步增加。愈多艱巨的治理工作以“重點任務(wù)”壓力傳導(dǎo)[7],持續(xù)的反復(fù)高壓與常態(tài)化巡視,以及在數(shù)字時代快速傳播的社會矛盾,使得地方政府所面臨的內(nèi)外風(fēng)險陡增。于是,學(xué)者們觀察到地方政府在高風(fēng)險政策執(zhí)行時出現(xiàn)從建功到避責(zé)的變化。例如呂方指出隨著執(zhí)行風(fēng)險升高,地方官員便放棄變通或共謀策略,而是“申訴”以尋求決策層的目標(biāo)調(diào)整[8]。李曉飛則認為根據(jù)治理任務(wù)的風(fēng)險外溢性與實際控制權(quán)的不確定性,地方政府之間會生成不同形式的避責(zé)聯(lián)合體[9]。也有研究系統(tǒng)梳理官員在事前與事后、危機與常規(guī)等不同情境下的風(fēng)險規(guī)避策略[10]。此外,避責(zé)研究也從政策執(zhí)行擴展至地方改革。例如對上以“請示授權(quán)”代替“自主探索”[11];下放高風(fēng)險事務(wù)權(quán)責(zé)而留存低風(fēng)險事務(wù)利益;當(dāng)遇到不可退出且難以層級騰挪的風(fēng)險任務(wù)時,引入市場機制或開發(fā)新的社會主體以轉(zhuǎn)移責(zé)任[12]。

“避責(zé)”研究在展現(xiàn)地方治理風(fēng)險多元化與高強度的同時,也說明風(fēng)險防控已經(jīng)內(nèi)化為地方官員的理性偏好,成為推進各類任務(wù)時的重要考量?！爸鲗?dǎo)發(fā)展”仍然是地方政府的核心目標(biāo),但發(fā)展環(huán)境則變得風(fēng)險重重。當(dāng)發(fā)展任務(wù)遭遇風(fēng)險環(huán)境時,地方政府將如何權(quán)衡發(fā)展與風(fēng)險之間、不同類型風(fēng)險間的關(guān)系?又會采取哪些策略來應(yīng)對發(fā)展中的風(fēng)險?對此探索有助于在新時代的政治環(huán)境下對既有的“積極發(fā)展+被動維穩(wěn)”行動組合進行反思和修訂。與此同時,現(xiàn)有研究主要關(guān)注政府層級結(jié)構(gòu)與行政規(guī)則所形成的剩余控制權(quán),而忽略風(fēng)險自身特性為地方政府帶來的避責(zé)空間。風(fēng)險研究早就指出風(fēng)險的感知既是客觀的,更是主觀的,在很大程度上受認知主體和社會建構(gòu)的影響[13]。本研究也將引入風(fēng)險的主觀建構(gòu)特征,觀察它為地方政府應(yīng)對風(fēng)險、推動發(fā)展所提供的能動空間。

二、發(fā)展中的風(fēng)險防控: 地方政府行動策略的分析框架

“在多元政績考核體制下,政府官員由過去的只關(guān)注地區(qū)的經(jīng)濟增長速度,轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫龠M經(jīng)濟增長,還要重視能源消耗、資源保護、社會穩(wěn)定、人民生活?！盵14]這些任務(wù)目標(biāo)既可能是互補的,也可能爭奪有限的行政資源,或在行動方向上不一致。在這種治理環(huán)境下,大型發(fā)展項目變成高收益與高風(fēng)險并存的復(fù)雜任務(wù)。大型項目投資雖然能夠帶動地區(qū)產(chǎn)業(yè)、增加財政收入并打造政績典型,但其任務(wù)推進過程必然涉及土地征遷、環(huán)境保護以及行政審批等內(nèi)容,很可能遭遇項目進展受阻或社會秩序混亂等各類風(fēng)險。

風(fēng)險具有很強的主觀建構(gòu)特征?！帮L(fēng)險雖然有實質(zhì)的客觀依據(jù),但必然是通過社會形成的……是集體的建構(gòu)。”[15]很多時候,加劇的并非客觀的風(fēng)險本身,而是被察覺和感知到的部分。研究發(fā)現(xiàn)公眾對風(fēng)險可能性、嚴(yán)重性與可控性的認知受到媒體、政府、專家以及周邊公眾多方作用,風(fēng)險認知也將與公平感知、收益感知以及風(fēng)險容忍等其他心理變量共同影響公眾的風(fēng)險接受度[16]。

與此同時,風(fēng)險應(yīng)對也存在主觀建構(gòu)的成分。貝克指出:“即使作為猜測,作為對未來的威脅的診斷,風(fēng)險也擁有并發(fā)展出一種與預(yù)防性行為的實踐聯(lián)系?！盵17]風(fēng)險管理者們并不具備“完全理性”去充分識別、精確度量與計算各類風(fēng)險,他們“對某個特定風(fēng)險的感受在很大程度上依賴于自己獨特的具體條件”[18]。地方政府的風(fēng)險診斷主要基于組織偏好、掌控能力以及既往經(jīng)驗,還與時間充裕程度有關(guān)。尤其是在緊急狀態(tài)下,風(fēng)險診斷往往被簡化為判斷性操作,例如依賴容易關(guān)聯(lián)的實例或部分表面特征判斷風(fēng)險的屬類、程度,或忽視即時環(huán)境而以特定的問題框架推算結(jié)果[19]。

風(fēng)險及其應(yīng)對中的建構(gòu)性特征為地方政府的風(fēng)險防控提供了能動空間,也形成了基于“議題可塑性”與“應(yīng)對緊迫性”兩個維度的防控策略生成機制。“議題可塑性”指向風(fēng)險承擔(dān)者的社會性感知,關(guān)注風(fēng)險議題內(nèi)容的可塑空間。在諸多治理風(fēng)險中,有些議題技術(shù)性強且可度量,例如項目引發(fā)的環(huán)境污染、建設(shè)開發(fā)的資金缺口或政策障礙等。對此,地方政府易于掌握真實、全面的信息,在專業(yè)測量統(tǒng)計的幫助下能夠有效識別和預(yù)防。也有些議題內(nèi)容涉及民眾的風(fēng)險感知,由于情緒性與主觀性更濃重,其社會建構(gòu)空間也較大。這類議題既容易形成導(dǎo)向激化的社會放大效應(yīng),也存在重構(gòu)社會認知、弱化風(fēng)險強度的可能性。這依賴于對風(fēng)險的“解釋”,一旦地方政府贏得解釋權(quán)就有機會進行重塑性的認知引導(dǎo)和情境調(diào)整。

“應(yīng)對緊迫性”則關(guān)注地方政府自身的決策認知,研判不同風(fēng)險類型的重要性與緊迫性。在風(fēng)險疊加的任務(wù)情境下,地方政府的強風(fēng)險意識遭遇到行政資源有限的困境,包括財政資金、人員編制以及職能權(quán)限等,特別是位于壓力型體制末梢的基層政府,則被視為一級“虛弱”政權(quán)[20]。所以,他們必須在可能面臨的風(fēng)險間進行輕重緩急的評估以便分配稀缺的資源。政府一般會將工作計劃中不顯著、收益較小以及自視具有把控能力的風(fēng)險后置,而將注意力優(yōu)先投入到那些沒把握、亟待解決或具有關(guān)鍵意義的風(fēng)險上。

基于這兩個評估維度,地方政府對于發(fā)展任務(wù)中的風(fēng)險防控策略可以分為事先轉(zhuǎn)化、過程控制、事中規(guī)避與技術(shù)化治理這四種類型(見圖1)。

圖1 地方政府在發(fā)展中防控風(fēng)險的策略類型

在任務(wù)推進中,當(dāng)所感知風(fēng)險的內(nèi)容可塑性強且需要重點應(yīng)對時,地方政府將采取“事先轉(zhuǎn)化”策略。他們利用其可塑性強的特征重構(gòu)風(fēng)險認知的方向與性質(zhì),將其轉(zhuǎn)化為危害小且可控的風(fēng)險議題。一旦任務(wù)風(fēng)險被判定為亟待處理且建構(gòu)與轉(zhuǎn)化空間有限,便成為地方政府關(guān)注的焦點。在不可退出且難以預(yù)先干預(yù)的狀況下,他們只能對風(fēng)險開展嚴(yán)密地“過程控制”,包括集中資源應(yīng)對關(guān)鍵風(fēng)險點、依據(jù)經(jīng)驗設(shè)定應(yīng)急方案等,以求將風(fēng)險影響控制到最低程度。當(dāng)某風(fēng)險類型被判定為緊迫性低,則意味著它們對任務(wù)推進的阻礙較小或地方政府對其把控能力有信心。此時若議題內(nèi)容的可塑性強,地方政府在資源不充裕的狀況下多采取“事中規(guī)避”策略,即在任務(wù)推進過程中尋求恰當(dāng)?shù)臅r機,利用其治理資源和剩余控制權(quán)重構(gòu)風(fēng)險內(nèi)容,以隱蔽而漸進的方式將其規(guī)避;至于緊迫性低且可塑性弱的風(fēng)險則會被納入“技術(shù)化治理”,以規(guī)范的規(guī)則程序和專業(yè)的管理機構(gòu)吸納風(fēng)險,也為官員提供自我保護。

三、案例介紹:云港街道“北五村”的賦能型發(fā)展任務(wù)

本文采用單案例研究,觀察云港街道推動轄區(qū)內(nèi)北面五個村莊(后文統(tǒng)稱“北五村”)城鎮(zhèn)化的項目開發(fā)過程(1)本研究所涉及的人名、地名與企業(yè)名均進行了技術(shù)性處理。。對該案例的長時段觀察有助于了解地方政府在具體任務(wù)情景下如何選擇風(fēng)險防控策略,如何在與上級政府、市場及社會主體的互動聯(lián)結(jié)中推動發(fā)展任務(wù)。

1. 案例選擇與資料收集

云港街道位于北京市城郊,近年來因城市擴張和中心區(qū)職能疏散而進入快速城鎮(zhèn)化進程。轄區(qū)內(nèi)仍有近一半的行政面積屬于農(nóng)村建制,由五個行政村組成。街道保有獨立的財政權(quán),源自轄區(qū)上繳稅收的分成返還(2)云港街道每年領(lǐng)取的稅收任務(wù)增幅為10%～12%,但轄區(qū)以批發(fā)市場、零散餐飲等低端服務(wù)業(yè)為主,產(chǎn)業(yè)帶動能力弱、稅收貢獻也有限,所以街道面臨巨大的征稅壓力。,同時還承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、集體資產(chǎn)管理等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)。從工作重心和任務(wù)目標(biāo)上看,它更接近鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政府。

街道東部的開發(fā)空間幾近飽和,“北五村”成為轄區(qū)內(nèi)唯一未被開發(fā)的完整地塊,街道試圖將其整合為一個發(fā)展項目以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。目前這些村莊均表現(xiàn)出城郊村的典型特征:依托地理區(qū)位發(fā)展汽車裝配、集貿(mào)市場;常駐人口與流動人口嚴(yán)重倒掛;集體經(jīng)濟依賴地租收入。同時,五個村莊村情也有所差別,形成“西二村”和“北三村”的格局。靠西的西度和北港兩村因軌道、輸油管道等工程建設(shè)已部分或全部上樓,連片開發(fā)的空間有限,而靠北的萬莊、杜莊和孟村基本都保持村落居住樣態(tài),土地資源更加豐富。

“北五村”項目受困于城市建設(shè)用地指標(biāo)的政策限制,只得定性為“新農(nóng)村改造”。因此,該項目在法律意義上是五個村莊盤活集體資源、為鄉(xiāng)村振興賦能的自主開發(fā)行為。然而,鑒于該項目的區(qū)域性發(fā)展價值,云港街道專門成立了“‘北五村’改造專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組”統(tǒng)籌開展規(guī)劃、招商和開發(fā)建設(shè)。地方政府一旦深度介入開發(fā)過程,便面臨來自制度、市場與社會等多重風(fēng)險的交疊,如何開展風(fēng)險防控直接影響到發(fā)展任務(wù)的推進狀況。

為獲取詳細資料,筆者于2015年4月至10月進行為期半年的駐街道調(diào)研,這段時間正是“北五村”項目招商引資與爭取政策的關(guān)鍵推進期,此后還于2016年6月、2017年12月兩次跟蹤回訪。其間通過文件收集、深度訪談與參與式觀察等方式,盡可能全面地了解五個村莊的基本狀況、項目開發(fā)歷程以及街道、企業(yè)與村莊各方行動者的理性考量和互動過程。

2. “北五村”賦能型城鎮(zhèn)化項目的開發(fā)歷程

“北五村”項目屬于五個村莊整合土地資源、自主規(guī)劃建設(shè)的賦能型開發(fā)。從合法性的應(yīng)然層面看,五個村莊是擁有土地使用權(quán)和收益權(quán)的項目業(yè)主方(甲方),意向企業(yè)為項目投資方(乙方),雙方應(yīng)基于平等地位形成資源與資金交易的合作契約。然而,作為轄區(qū)內(nèi)唯一開發(fā)空間的“北五村”項目被寄予厚望,云港街道希望經(jīng)由該項目開發(fā)實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)城市空間的全覆蓋、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支柱引擎并且根除城鄉(xiāng)結(jié)合部的諸多治理隱患。因此,無論該項目被如何定性,街道始終要抓住發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。于是,街道以命令控制的政治邏輯和交換互惠的情感運作整合五個村莊,并以甲方“代表者”的身份全面介入項目開發(fā),與意向的投資企業(yè)開展談判議價,形成契約的市場活動。

從既往的治理經(jīng)驗出發(fā),云港街道對發(fā)展任務(wù)中可能遭遇的風(fēng)險類型及源頭有著較為明確的感知。首先是社會風(fēng)險。城鎮(zhèn)化開發(fā)過程中風(fēng)險集聚,從征地拆遷、村轉(zhuǎn)居到集體資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)都潛藏著諸多利益糾紛、宗族矛盾或群體權(quán)益爭端。一旦這些社會性風(fēng)險難以在村莊內(nèi)部自我矯正就可能演化為政治風(fēng)險,即“政府面對的由于民眾的不滿、上訪、抗議等帶來的轄區(qū)政治社會穩(wěn)定或官員政治績效方面的損失不確定性”[21]。西度村曾因軌道項目的征地賠償問題引發(fā)村民圍堵施工現(xiàn)場,而北港村也在輸油管道征遷中由于補償談判、強制拆除等問題,至今仍有村民持續(xù)上訪。這些既有記憶都成為地方政府研判“北五村”項目風(fēng)險的依據(jù)。

其次是行政風(fēng)險,主要指向行政權(quán)力行使的正式化、規(guī)范化程度?！霸诨鶎又卫韺嵺`中,形式正義與實質(zhì)正義往往遭遇各種因素的擾動,難以完全自洽?！盵10]在組織資源匱乏的情況下,基層官員往往采取一些打破常規(guī)的變通方式或靈活手段以適應(yīng)現(xiàn)實、提升效率。然而,近來持續(xù)強化的行政監(jiān)察堅持正式規(guī)則至上的原則,便凸顯了行政過程中偏離正式化和規(guī)范化被政治問責(zé)的風(fēng)險。

再次是發(fā)展風(fēng)險,包括項目運營在政策要求、資金籌集與組織協(xié)調(diào)等方面的技術(shù)否決點。地方政府高度重視這類風(fēng)險,因為它關(guān)系到項目規(guī)劃能否實施,發(fā)展目標(biāo)能否實現(xiàn)等關(guān)鍵性問題。“北五村”的賦能型開發(fā)本身就是遭遇發(fā)展風(fēng)險的結(jié)果。街道原本計劃的是“房地產(chǎn)業(yè)+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的開發(fā)方案,將商品房的土地出讓收益投入建設(shè)工業(yè)園區(qū)用以招商引資。這是城市政府的常規(guī)經(jīng)營方案,但上報區(qū)政府后發(fā)現(xiàn)因城市規(guī)劃調(diào)整沒有建設(shè)用地指標(biāo)。這是“北五村”項目前期面臨的最大風(fēng)險,街道在連續(xù)三年向上級爭取指標(biāo)無果后才轉(zhuǎn)而引入市場資本聯(lián)合開發(fā)。

為了提升項目的市場吸引力,街道放棄了把五個村莊打包開發(fā)的原計劃,優(yōu)先連片開發(fā)“北三村”再擇機改造“西二村”。于是,項目方案調(diào)整為“‘北三村’自籌資金進行土地整理和村民上樓回遷;‘北五村’以集體土地和資產(chǎn)入股組建聯(lián)營公司;接洽有開發(fā)意向的企業(yè)與聯(lián)營公司合作開發(fā)”。方案被上級批準(zhǔn)后,云港街道未按計劃著手土地整理和組建公司,而是優(yōu)先招商引資。同時還修改原有的建設(shè)工業(yè)園區(qū)計劃,決定引入單一企業(yè)整體開發(fā)“北三村”。在與有意向投資的多家企業(yè)反復(fù)接洽與比較論證后,街道說服實力雄厚的D集團將項目定位由健康休閑產(chǎn)業(yè)調(diào)整為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),同時也商定了具體的合作方式、收益分成(見表1)。

表1 “北三村”招商引資的主要企業(yè)情況

在確定了投資企業(yè)之后,云港街道才著手處理土地整理與村莊間合作等問題。經(jīng)測算,土地整理需要前期投入資金8億元。處于“吃飯財政”的基層政府和集體資產(chǎn)薄弱的三個村莊都無力“自籌”這筆資金,只能寄希望于向上級政府“要政策”。經(jīng)過充分的信息收集,街道將目光瞄準(zhǔn)市里出臺的“新型農(nóng)村社區(qū)”試點。這一改革政策鼓勵農(nóng)村土地集約利用,恰好對應(yīng)此項目的土地整理內(nèi)容。配套的利好政策,包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)稅費減免以及融資擔(dān)保等,都能顯著降低“北三村”的改造成本。經(jīng)過與區(qū)級政府的積極對接和多方爭取,“北三村”得以順利取得試點資格。

區(qū)政府與D集團正式簽訂合作協(xié)議后,街道便緊鑼密鼓地推進三個村莊的清產(chǎn)核資、征地搬遷與組建聯(lián)營公司。在此期間,三個村莊曾就相互間的利潤分成、村民回遷標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容提出異議,但是街道的入戶動員與協(xié)議簽訂均未引發(fā)規(guī)模性的阻礙。就在“北三村”項目順利推進的時候,街道突然改變“牽頭組建聯(lián)營公司”的既定安排,由五個村莊自行籌建。這意味著基層政府將全面退出該項目。在開發(fā)過程中一直被政府強制代表的“北五村”項目又重新回歸到村企自主合作的賦能型城鎮(zhèn)化軌道上。

四、“北五村”開發(fā)中地方政府的風(fēng)險防控邏輯與策略

地方政府對“北五村”項目的主導(dǎo)和深度介入凸顯其強烈的發(fā)展意愿,但是他們在項目推進期間的部分決策很難經(jīng)由發(fā)展偏好說明,例如為何要引進單一企業(yè)開發(fā)而不按原計劃設(shè)立工業(yè)園區(qū)?為何要在五個村莊意見尚未統(tǒng)一之前招商引資?為何在項目進展順利時抽身離開?此外,自“北五村”開發(fā)立項以來,街道所遭遇的多重風(fēng)險都未演化為棘手的治理難題,這顯然不符合“積極發(fā)展+被動維穩(wěn)”的行為組合解釋,還需要對地方政府的風(fēng)險識別邏輯及其防控策略進行更為細致的梳理。

1. 過程控制:市場交易風(fēng)險與簡化委托—代理關(guān)系

發(fā)展任務(wù)被定位為“新農(nóng)村建設(shè)”后,便無法借由土地上市或融資獲取開發(fā)資金,只能引入市場資本來填補缺口。然而,對于地方政府而言面向市場則意味著巨大的不確定性。一方面是如何留住資本,因為它們在地區(qū)間流動、比較以尋求最佳投資環(huán)境;另一方面是如何找到合適的產(chǎn)業(yè),提高投資項目的區(qū)域帶動性和輻射能力。這些發(fā)展風(fēng)險被街道干部視為“北五村”項目最為緊迫的關(guān)鍵問題。不僅因為該項目是轄區(qū)唯一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展契機,更在于它關(guān)系到三個村莊一萬多村民的生計,一旦出現(xiàn)差池就會連鎖危及大量村民的基本生活。

為了提升項目的市場吸引力,街道暫且擱置了“北五村”捆綁開發(fā)的方案,砍掉西度、北港兩個開發(fā)資源有限的村莊,形成更具開發(fā)價值的“北三村”項目。同時,街道還由籌建工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐雴我煌顿Y主體,從而將多對一的分塊發(fā)包簡化為一對一的合作契約。

簡化委托—代理關(guān)系是種“過程控制”策略,通過對過程性風(fēng)險的控制提升市場交易的穩(wěn)定性。參與的行動主體越多,項目的可控性就越低,因為利益主體的多元化與分散化既會導(dǎo)致談判協(xié)調(diào)的成本提高,也會造成契約監(jiān)管的難度增大。所以相比于筑巢引鳳的工業(yè)區(qū)開發(fā),直接引入大型企業(yè)的前景更具預(yù)期性?！肮I(yè)區(qū)的方案雖然長遠看對街道更有利,但它的不確定性太大了,找到適合又有前景的產(chǎn)業(yè)概念本身就難,能否吸引到足夠企業(yè)進駐也沒把握。工業(yè)區(qū)的培育是個長期過程,而‘北三村’村民的回遷、再就業(yè)以及集體經(jīng)濟運轉(zhuǎn)都迫在眉睫……如果能引入一個大企業(yè)把這個項目統(tǒng)起來,合作關(guān)系簡單明晰,收益也比較好預(yù)測。”(L20150610-街道招商辦主任)(3)訪談資料編碼說明:L為訪談對象簡稱,后接具體訪談時間,“-”后為訪談對象身份,下同。

該策略有效的前提是這個唯一的合作企業(yè)是可靠的交易對象。為此,街道對洽談企業(yè)及其項目設(shè)置了嚴(yán)格的篩選標(biāo)準(zhǔn)(見表2)。之所以在多輪招商談判后確定與D集團合作,一是看中其作為國內(nèi)知名的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),資金雄厚且擁有完整的開發(fā)鏈條、專業(yè)化的運營能力;二是因其愿意接受養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)定位,這是目前與街道現(xiàn)有生態(tài)、服務(wù)資源較為匹配的產(chǎn)業(yè)方向。

表2 云港街道對合作企業(yè)的篩選標(biāo)準(zhǔn)

這種合作關(guān)系在控制委托—代理過程性風(fēng)險的同時,也使得“北三村”改造高度依賴于這個合作企業(yè),無形中造成了交易雙方的權(quán)力地位不平等。地方政府為了維系與實力企業(yè)的合作關(guān)系,在形成契約的關(guān)鍵決策時會向資本傾斜,這明顯體現(xiàn)在收益分成的談判上。街道提出了兩個備選方案:一為共同運營、按投資比例分紅;二為租金分紅、按約定價格收取租金。從最終結(jié)果看,街道并未爭取到對村莊最有利的方案一,但是在方案二的保底地租收益之外為村莊增加了2 000平方米的經(jīng)營面積。

2. 事先轉(zhuǎn)化:主體合作風(fēng)險與主導(dǎo)議程設(shè)置時序

將五個村域整合為一個開發(fā)項目,需要促成區(qū)位特征、資源狀況與發(fā)展階段差異化的村莊間進行合作。在開發(fā)過程中,五村的村情差異造成它們對待項目的不同態(tài)度。“西二村”的土地資源幾已開發(fā)殆盡,寄希望于“北五村”項目統(tǒng)籌承擔(dān)其村轉(zhuǎn)居的巨額成本,所以村民們在得知被排除在項目外時有所怨言。項目涉及的“北三村”內(nèi)部也存在明顯分歧。集體經(jīng)濟薄弱的杜莊和孟村有意搭“北五村”項目的便車,它們更關(guān)注如何在開發(fā)中獲取更多的拆遷賠償和收益分成,而實力雄厚的萬莊則表現(xiàn)出很高積極性,它不滿足于有限的租金分紅而提出三個村莊自行開發(fā)或合作開發(fā)的意愿?？梢?五個村莊之間的利益協(xié)調(diào)和行動整合,也是該項目緊迫的發(fā)展風(fēng)險。

基于對風(fēng)險主體的把控能力,街道將村莊間的合作風(fēng)險歸入可塑性較強的議題。壓力型體制下繁重的治理任務(wù),將基層政府與村莊精英塑造成風(fēng)險共擔(dān)的“共同體”。“何為村莊利益”沒有客觀標(biāo)準(zhǔn),主要是由村莊精英來主導(dǎo)和建構(gòu)。政府手握村級干部的考核權(quán)力,并且憑借長期博弈中的豐富信息和人情網(wǎng)絡(luò),能夠有效地改變村莊精英的決策和行動走向。

于是,云港街道采取事先轉(zhuǎn)化策略應(yīng)對主體合作風(fēng)險,即通過議程設(shè)置時序的調(diào)換來壓縮村莊自主行動的空間,預(yù)先避開可能誘發(fā)合作風(fēng)險的源點。街道之所以先確定投資方再組建項目業(yè)主方,這種非常規(guī)的開發(fā)時序便是為了先行搭建項目運行的基本框架。由此既將村莊的注意力引導(dǎo)至“既成事實”的合作框架下,又壓制住部分村莊自行開發(fā)的意圖,從而規(guī)避五村合作困境可能引發(fā)的發(fā)展風(fēng)險?！耙前粗玖鞒滔劝崖?lián)營企業(yè)組建起來,這五個村可能到現(xiàn)在還在就要不要合作、不合作各自要怎么發(fā)展,合作的話利益怎么分配這些事爭吵。每個村都有自己的心思?！蔽宕濉拈_發(fā)對街道太重要了,為保障項目順利開展,主導(dǎo)權(quán)還是應(yīng)該放在我們手里?！?G20150724-街道辦主任)

云港街道近年來疲于處理早先村莊自行“舊村改造”遺留下的諸多歷史問題,包括建設(shè)手續(xù)不齊全、補償款發(fā)放不足以及為趕建設(shè)進度而產(chǎn)生的強拆事件,等等。為消化持續(xù)的社會風(fēng)險,他們花費大量精力找政策、湊資金,為當(dāng)時不規(guī)范的開發(fā)階段“兜底”。這段經(jīng)歷使得街道對于村莊自行開發(fā)的規(guī)范性高度不信任?！耙笮推髽I(yè)就必須抑制村集體的自行開發(fā)……權(quán)力一旦放下去,他們是不會遵守規(guī)則的,都是怎么賺錢怎么來?！?Z20150715-街道城建辦主任)

在與合作企業(yè)達成意向后,云港街道隨即“代表”“北五村”與企業(yè)進行收益分成的談判?！拔覀兛隙〞M力為這些村爭取利潤,但要先與企業(yè)商定后再協(xié)商三個村的入股分成?！?G20151008-街道辦主任)這個談判時序的安排巧妙地將村莊排除在“資源與資本間利潤分配”的關(guān)鍵博弈之外。于是,三個村莊只能將注意力轉(zhuǎn)移至聯(lián)營公司內(nèi)部,圍繞入股標(biāo)準(zhǔn)展開村莊間的利潤爭奪(4)杜莊和孟村土地面積雖然大,但因毗鄰軍用機場而受機場限高的開發(fā)制約。萬莊盡管面積有限,但位于高速公路沿線且不限高。萬莊主張按照土地的開發(fā)價值入股,另外兩個村則要求按照土地面積折算。。在街道看來這是可控的內(nèi)部糾紛,經(jīng)由協(xié)調(diào)三個村莊達成一致意見,即原則上按土地面積入股,萬莊地塊考慮其市場價值按面積的1.5倍折算。

3. 技術(shù)化治理:征遷糾紛風(fēng)險與動員體制下的規(guī)則導(dǎo)向

拆遷安置環(huán)節(jié)中潛藏的社會風(fēng)險,在街道干部評估中屬于緊迫性低且可塑性弱的風(fēng)險類型。雖然征遷糾紛的情境信息與主觀訴求繁瑣復(fù)雜,但多數(shù)是為了盡可能多地爭取補償金額。這些個體化或利益導(dǎo)向的社會風(fēng)險只要控制得當(dāng),不會構(gòu)成項目推進的關(guān)鍵否決點。同時,轄區(qū)內(nèi)近年來有數(shù)次局部性的緊急征遷任務(wù),為街道干部的風(fēng)險應(yīng)對積累了豐富經(jīng)驗。在風(fēng)險規(guī)避或重塑空間受限的情況下,街道采用高壓的動員體制與嚴(yán)格的規(guī)則導(dǎo)向,將征遷糾紛強勢導(dǎo)入技術(shù)化治理流程。

“北三村”的土地“自主騰退”是在街道全面干預(yù)下進行的。街道啟動“中心工作”的動員模式。所有科室干部分為五個工作組,由主要領(lǐng)導(dǎo)包片“協(xié)助”村民騰退,實質(zhì)為入戶動員村民搬遷。幾乎所有的街道干部暫停常規(guī)工作,從早到晚連續(xù)駐村長達四個月,一家一戶“做工作”直至村民簽署協(xié)議。這種動員模式為風(fēng)險技術(shù)化治理營造出高度政治化合法性的治理氛圍。

“北三村”騰退安置包括宅基地與出租地兩部分。宅基地部分涉及三個村共1 100戶村民的切身利益,倘若“補償標(biāo)準(zhǔn)因人而異,缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性,會造成不良的社會影響,破壞基層社會穩(wěn)定”[22]。因而,此次騰退過程凸顯規(guī)范化、透明度和技術(shù)性,嚴(yán)格按照市政府統(tǒng)一的拆遷程序和補償標(biāo)準(zhǔn),并聘請專業(yè)評估機構(gòu)和律師團隊全程參與,盡可能壓縮政策執(zhí)行中的彈性空間。街道除了動員村民,還積極向D集團爭取更有利的安置補償條件,例如安置房的優(yōu)惠補償面積、免費精裝以及搬遷獎勵金等(5)補償安置優(yōu)惠:一是每塊宅基地20平方米的優(yōu)惠補償,其中5平方米是D集團免費提供,5平方米按5千元/平方米提供,余下10平方米按1萬元/平方米提供;二是安置房由D集團統(tǒng)一建設(shè)、免費精裝;三是騰退獎勵金,若村莊能全部拆遷,D集團每戶獎勵25萬元,如果98%拆遷則是每戶12萬元。。然而,在街道干部看來相當(dāng)可觀的補償條件,在技術(shù)化治理邏輯下卻帶有濃厚的強制性色彩?！敖值栏刹俊⒋甯刹窟€有評估公司、律師都一起過來了。他們拿出協(xié)議讓我們簽,里面明確規(guī)定了安置房多少面積、地上物按什么標(biāo)準(zhǔn)補償,這一條條都規(guī)定死了。另外還明確說了,不簽會影響其他村民拿25萬獎金,還可能被司法強拆。我們哪有什么協(xié)商的空間!”(L20171220-萬莊村民)

此外,萬莊和杜莊轄區(qū)內(nèi)有兩個農(nóng)貿(mào)市場,涉及一千多家承租商戶、近三千名流動人口。這些商戶都與村里簽有正式的租賃協(xié)議且合同期未滿,一旦他們聯(lián)合抗議又會引發(fā)巨大的社會風(fēng)險。在村里束手無策之際,街道聯(lián)合區(qū)里國土、工商、質(zhì)監(jiān)、消防等職能部門,以市容整治的名義針對市場開展為期一個月、全覆蓋的綜合執(zhí)法。這些小商戶日常運營并不規(guī)范,在整治中多數(shù)因無證無照、占道經(jīng)營、消防衛(wèi)生不合格等問題被勒令停業(yè)整頓。此時,村集體適時出面并提出每平米500元到800元不等的補償,便順利與大多數(shù)商戶解除了協(xié)議。

由此可見,拆遷過程中的技術(shù)化治理成為基層政府防控社會風(fēng)險的重要手段。將原本的利益糾紛導(dǎo)入權(quán)威性、專業(yè)化的行政技術(shù)中,由此形成的“制度剛性”最大限度壓縮了被拆遷者的利益表達和自主博弈的空間。與此同時,依法執(zhí)行也成為基層官僚的自我保護機制,為他們在事后問責(zé)時提供了合法性保護。

4. 事中規(guī)避:合法性風(fēng)險與主體責(zé)任轉(zhuǎn)移

地方政府的發(fā)展行為同時面臨著技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境的約束,所以他們在追求發(fā)展的同時也會考慮自身行為的合法性問題?！氨蔽宕濉表椖勘欢ㄐ詾樾罗r(nóng)村建設(shè),理應(yīng)是村莊自發(fā)組織、自我賦能的城鎮(zhèn)化過程。然而在整個項目的實際開發(fā)過程中,從產(chǎn)業(yè)定位、招商引資到土地騰退等都是在街道主導(dǎo)下完成的。法律層面上地方政府的這種干預(yù)行為潛藏著合法性風(fēng)險,但是對于發(fā)展意愿強烈的云港街道而言,該類風(fēng)險的緊迫性遠不如尋找市場資本、形成村莊合作以及爭取政策優(yōu)惠等這些影響任務(wù)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時,合法性風(fēng)險的建構(gòu)空間較大。地方政府會利用行政體制內(nèi)特定的結(jié)構(gòu)性資源,對此類風(fēng)險進行重新建構(gòu)。例如,地方政府在面臨改革風(fēng)險時會私下尋求上級支持或“請示授權(quán)”作為合法性保障,也會引入多元治理主體從形式上避免政府介入的法律風(fēng)險。

因此,云港街道并未因為潛在的合法性風(fēng)險而放棄“北五村”項目的主導(dǎo)權(quán),而是采取“事中規(guī)避”策略,試圖在掌握實際控制權(quán)與防控合法性風(fēng)險間尋求平衡。在開發(fā)框架搭建時期,他們以“北五村”項目“代表”身份,全權(quán)主持了規(guī)劃設(shè)計、產(chǎn)業(yè)定位、招商引資以及拆遷安置等核心環(huán)節(jié)。聯(lián)營公司組建是任務(wù)進程中的轉(zhuǎn)折試點。一方面,項目開發(fā)的關(guān)鍵內(nèi)容均已確定,原定的發(fā)展目標(biāo)(包括稅收、產(chǎn)業(yè)和空間改造等)都在按部就班推進;另一方面,組建聯(lián)營公司意味著項目經(jīng)營主體的正式形成。云港街道在此時撤出項目運行,便將經(jīng)營主體的權(quán)責(zé)歸還給聯(lián)營公司與投資企業(yè),還原該項目的新農(nóng)村建設(shè)性質(zhì)。

責(zé)任主體的事中轉(zhuǎn)移既確保街道的發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)得以實現(xiàn),又名正言順地規(guī)避了合法性風(fēng)險。這種風(fēng)險規(guī)避背后有著地方政府自我保護的多重考量:首先,街道持續(xù)介入后續(xù)的產(chǎn)業(yè)運營,會有與村莊爭利之嫌。其次也考慮到市場運營的盈虧風(fēng)險,這是財政并不寬裕的云港街道難以負荷的?！敖值罌]有足夠財力,也不愿卷入項目運營。市場交易總是有賺有賠,盈利自然皆大歡喜,但要是虧了,百姓能答應(yīng)嗎?要是政府參股,到最后這個包袱還不是要街道來背?！?L20171222-街道招商辦主任)最后是社會風(fēng)險,村民是以土地、住房等安身立命的資本投入項目開發(fā)的,一旦遭遇經(jīng)營性危機就可能觸發(fā)群體性風(fēng)險。具有屬地責(zé)任的地方政府雖然不可能完全置身事外,但是當(dāng)他們退出項目經(jīng)營,就能“以監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者的身份出現(xiàn),民眾缺乏要求政府承擔(dān)直接責(zé)任的合法性理據(jù)”[23]。此時政府所面臨的問責(zé)風(fēng)險較小,也獲得了更大的緩沖和可騰挪空間。

五、結(jié)論與討論

在地方政府研究中,發(fā)展主義或維穩(wěn)防控的單一視角有助于深入觀察特定偏好下的行為樣態(tài),卻難以勾勒出更為全面的主體輪廓,包括它在激勵與風(fēng)險之間、在多重風(fēng)險之間的考量與選擇。本文借由云港街道“北五村”項目開發(fā)的案例,細致展現(xiàn)地方政府在推進發(fā)展任務(wù)中的風(fēng)險防控邏輯與策略?；窘Y(jié)論如下:首先,地方政府在面對風(fēng)險疊加的發(fā)展任務(wù)時,已經(jīng)由“先發(fā)展后維穩(wěn)”的策略組合轉(zhuǎn)向“可控型發(fā)展”的行為特征。發(fā)展激勵與風(fēng)險防控均已內(nèi)化為地方政府的理性函數(shù),所以他們會主動預(yù)測任務(wù)的風(fēng)險源,事先防范或控制關(guān)鍵節(jié)點以盡可能降低不確定性、逼近任務(wù)目標(biāo)。其次,風(fēng)險的社會建構(gòu)性特征為地方政府的可控型發(fā)展提供了能動空間,也影響到其風(fēng)險防控策略的形成邏輯。由于風(fēng)險具有認知可塑性與研判主觀性的特點,地方官員會基于既有經(jīng)驗、行動資源與理性偏好,從內(nèi)容可塑性與應(yīng)對緊迫性兩個維度評估風(fēng)險并相機選擇防控策略。最后,風(fēng)險防控使得地方政府更為關(guān)注決策主導(dǎo)權(quán)和過程可控性,在發(fā)展任務(wù)中也更偏向整合能力和談判能力強的資本方。弱勢的村莊則始終處于“被代表”狀態(tài),難有機會主動爭取更有利的合作方式和收益共享機制。

對可控型發(fā)展邏輯的研究表現(xiàn)出地方政府在處理沖突目標(biāo)間的能動性和創(chuàng)造性。包括財政聯(lián)邦主義、壓力型體制這些理論解釋主要是從結(jié)構(gòu)視角觀察地方政府行為,它們能夠有力地說明政府單一偏好或特定行為形成的制度環(huán)境。然而,在目標(biāo)多元、涉及群體多且領(lǐng)域廣的復(fù)雜任務(wù)情景,則更需要挖掘地方政府組織或群體的能動性。海貝勒等將縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部稱為“戰(zhàn)略性群體”,并指出“戰(zhàn)略能動性(即戰(zhàn)略性信息的集結(jié)和履行戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略執(zhí)行和組織學(xué)習(xí)的承諾)和集體認同意識是戰(zhàn)略性群體的主要特征”[24]。案例中所呈現(xiàn)出的可控型發(fā)展及其行動策略,便是該群體在面對發(fā)展任務(wù)時所表現(xiàn)出來的創(chuàng)造力。

此外,本研究還重點討論了風(fēng)險的建構(gòu)性特征對地方政府防控行為的影響。既有研究多將治理風(fēng)險視為既定的客觀存在,除了環(huán)保議題外的多數(shù)風(fēng)險治理研究較少涉及風(fēng)險的建構(gòu)性特征及其影響。風(fēng)險的社會建構(gòu)性由承受者認知與管理者研判中的主觀成分所構(gòu)成,這既為主動防控風(fēng)險構(gòu)建出能動空間,也成為具體防控策略生成的邏輯基礎(chǔ)。經(jīng)由理論推演與案例驗證提煉出地方政府研判風(fēng)險的兩個維度,即議題可塑性與應(yīng)對緊急性,相應(yīng)的防控策略便基于此而生成。

需要說明的是,地方政府所形成的可控型發(fā)展邏輯是有條件的,大多是建立在相對充裕的時間條件與高度重視的治理態(tài)度基礎(chǔ)上。越到基層,地方政府越是面臨著任務(wù)繁重與資源緊缺間的結(jié)構(gòu)性張力。信息收集、風(fēng)險辨識與策略謀劃都需要占用地方政府大量的注意力資源,多數(shù)常規(guī)事務(wù)或突發(fā)事件并不具備如此條件。本研究聚焦在被地方政府視為“中心工作”的發(fā)展任務(wù),特別是大型開發(fā)項目。當(dāng)然,現(xiàn)有結(jié)論是基于單案例研究得出,有待跨區(qū)域或多任務(wù)類型的深入觀察和橫向比較。