封鐵英 ， 南 妍

（西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安，710049）

21世紀以來，人口、資源、環(huán)境的“非穩(wěn)定性”與經(jīng)濟社會的“高速發(fā)展”并存，全球公共危機事件頻發(fā)，2003年非典型性肺炎、2008年汶川大地震、2009年H1N1流感以及2019年末爆發(fā)至今仍在蔓延的新冠肺炎，給中國乃至全球的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了重創(chuàng)。社會保障作為社會的穩(wěn)定器，可預(yù)防、緩解社會風險，減小公共危機危害，是重要的公共危機治理機制[1]?；诠参C治理政策與社會保障政策的交叉融合，政府部門制定的危機前、危機中、危機后的一系列社會保障規(guī)程或行動準則可預(yù)防、應(yīng)對公共危機，減小、消除公共危機引發(fā)的災(zāi)難性后果，即為社會保障應(yīng)急政策（本研究在后文分析的政策均指社會保障應(yīng)急政策）。在危機萌芽期，社會保障應(yīng)急政策通過調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系與矛盾沖突化解風險；在危機中與危機后，通過社會救助、社會保險與社會優(yōu)撫等方式為困難群體提供經(jīng)濟支撐、服務(wù)支持與精神慰藉，以達到分散社會風險、實現(xiàn)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的目標。但中國現(xiàn)有社會保障應(yīng)急政策體系尚不完善，存在主體責任不清晰、風險成本分攤機制缺失[2]以及政策干預(yù)滯后等問題。在中國經(jīng)濟社會公共風險交織與危機破壞性激增的背景下，社會保障應(yīng)急政策的長效風險管理功能經(jīng)受著巨大考驗。如何提升社會保障政策的彈性，發(fā)揮社會保障預(yù)防公共危機、減少危機負面影響的功能，提升政府應(yīng)對公共危機的能力，穩(wěn)定社會秩序，減小經(jīng)濟損失，最終化解風險，是社會保障應(yīng)急政策需要回應(yīng)的核心問題。社會保障治理是國家治理的一項重要內(nèi)容，是對國家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實呼應(yīng)[3]，公共危機治理是國家治理的基本組成部分，公共危機治理中的社會保障應(yīng)急政策完善與優(yōu)化已成為中國治理能力與治理體系現(xiàn)代化面臨的重大命題。

中國社會保障系統(tǒng)自改革開放以來逐漸健全，在應(yīng)對公共危機的社會保障實踐與政策建設(shè)中積累了豐富的經(jīng)驗，但專項社會保障應(yīng)急政策仍較少。社會保障應(yīng)急政策以具體突發(fā)公共事件發(fā)生后的應(yīng)急性、臨時性措施呈現(xiàn)，在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》等相關(guān)法律中所占比例也較小，未能完全發(fā)揮社會保障風險管理與風險保障功能，嚴重影響了公共危機治理效果。社會保障應(yīng)急政策文本體現(xiàn)了社會保障應(yīng)對公共危機事件的綱領(lǐng)性安排與針對性措施，對其定性與定量分析，可挖掘社會保障應(yīng)急政策特征、缺陷及其原因。因此評價社會保障應(yīng)急政策、識別政策偏差與不足、提出優(yōu)化策略，對于完善社會保障政策體系、提升公共危機治理效果具有重要的理論與實踐意義。

一、文獻回顧

已有文獻從關(guān)系、功能與路徑視角對社會保障應(yīng)對公共危機進行研究，覆蓋社會保險、社會救助、社會互助在不同類型公共危機中對不同群體的保障機制。多數(shù)研究結(jié)果表明，社會保障是國家應(yīng)對公共危機的最主要手段之一，對公共危機治理具有保障支持作用[4]。張樂和童星[5]以平行關(guān)系視角將災(zāi)害治理與社會保障統(tǒng)合在民生建設(shè)的視域下，對二者的靜態(tài)、動態(tài)關(guān)系進行闡釋。社會保障具有多樣化的工具和手段，在公共危機治理中具體發(fā)揮保障民生、安定社會、助力經(jīng)濟恢復(fù)的作用，具有預(yù)防、救濟、穩(wěn)定等多種功能[6]。而社會保障制度在重大突發(fā)公共危機事件中具有降低社會整體風險、保障全體人民的基本生活需要、凝聚全社會應(yīng)對公共危機的共同力量三大功能[7]。在不同的公共危機事件中，社會保障的重點和參與公共危機治理的方式有所差異。林鴻潮和侯佳儒[8]以公民的社會保障權(quán)為邏輯起點，論述突發(fā)事件中國家救助制度的重點；魏培元[9]、蒲曉紅[10]以具體的公共危機事件為例闡述保險和醫(yī)療保險參與公共危機事件管理的手段、運行機理；衛(wèi)小將[11]以抗擊新冠肺炎疫情為案例探索社會互助在推進公共危機治理現(xiàn)代化體系建設(shè)中的作用；席恒和張立瓊[12]具體闡釋了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的消亡期，如何重點保障患者及其家人、醫(yī)務(wù)人員與部分社會公眾等群體的身心健康。此外，社會保障應(yīng)對公共危機的方式存在群體差異，劉輝和周慧文[13]以農(nóng)民群體為研究對象，闡釋了應(yīng)急型社會保障如何對農(nóng)村人群發(fā)揮支持作用。

關(guān)于社會保障應(yīng)急政策的分析，已有研究多對常態(tài)社會保障政策演變、內(nèi)容與效果進行評價，從對象上可劃分為農(nóng)民工社會保障政策[14]、中國青年社會保障政策[15]、困境兒童社會保障政策[16]等。政策評價包括基于政策文本的政策體系評價、單個政策要素評價與政策實施效果評價。政策評價方法多元，并隨著政策理論的發(fā)展不斷更新、深入，常見方法有內(nèi)容分析法[17]、雙重差分法[18]與模糊數(shù)學(xué)法[19]等。PMC指數(shù)模型分析方法基于統(tǒng)一的評價指標體系與現(xiàn)有政策文本數(shù)據(jù)庫，并與文本挖掘技術(shù)相結(jié)合，能夠有效減小評價的主觀性，降低政策分析成本，被運用到科技產(chǎn)業(yè)政策[20]、環(huán)保政策[21]等研究中，成為近年來政策評價研究中的重要方法。

綜上，社會保障應(yīng)對公共危機的研究尚處于初步階段，研究成果少，內(nèi)容延續(xù)性弱，多集中于重大突發(fā)事件（如非典）發(fā)生后的較短時間段內(nèi)；研究范圍窄，多數(shù)研究聚焦社會保障應(yīng)急機制建立的必要性解讀與前期論證；研究落腳點明確統(tǒng)一，多數(shù)學(xué)者贊同在公共危機治理中社會保障具有特殊性與復(fù)雜性，需建立社會保障風險管理機制，設(shè)計、完善社會保障應(yīng)急制度。同時從政策角度，社會保障政策涉及社會保障應(yīng)急政策分析，研究方法集中于定性分析與單純的量化描述，較少使用系統(tǒng)的評價方法。公共危機治理中社會保障理論研究、政策評價研究與常態(tài)情景中的社會保障政策研究為應(yīng)急管理與社會保障的交叉研究奠定了理論基礎(chǔ)，但關(guān)于社會保障應(yīng)急政策現(xiàn)狀、基于充分論據(jù)基礎(chǔ)上如何推進政策體系建設(shè)的成果不足，阻礙了社會保障應(yīng)急機制的整體推進。因此，社會保障應(yīng)急政策評價亟待深入，研究內(nèi)容、研究方法需進一步更新。本文將政策文本內(nèi)容分析方法與政策一致性指數(shù)模型（Policy Modeling Consistency，PMC）相結(jié)合，對社會保障應(yīng)急政策進行分析與評價；基于公共危機與社會保障特點，設(shè)計指標體系，得出科學(xué)可靠的量化評價結(jié)果；依據(jù)政策評價結(jié)果，識別中國社會保障系統(tǒng)在應(yīng)對公共危機中的優(yōu)勢與不足，提出優(yōu)化社會保障應(yīng)急政策的對策建議，以期提升社會保障政策體系韌性。

二、社會保障應(yīng)急政策基本特征識別——基于內(nèi)容分析方法

（一）樣本選擇

公共危機事件是造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重危害社會、危及公共安全的突發(fā)性和災(zāi)難性事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是公共危機的重要類型，具有較強的不確定性與破壞性，尤其需要社會保障制度提前做出應(yīng)急預(yù)案，并有效保障危機涉及群體。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例分析公共危機治理中的社會保障應(yīng)急政策，具有典型代表意義。非典疫情與新冠肺炎疫情具有全國蔓延性、重大破壞性與持續(xù)時間長的特點，屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在類似事件中，廣大人民群眾的基本生活水平和生命健康極易受到嚴重侵害，社會保障制度顯現(xiàn)出重要的應(yīng)急支持作用。由于這類重大突發(fā)事件對社會經(jīng)濟產(chǎn)生長時間的破壞性影響，因此迅速催生出一批具有針對性的社會保障政策，為分析、完善社會保障應(yīng)急制度提供了數(shù)據(jù)支持。非典疫情防控政策與新冠肺炎疫情防控政策文本體現(xiàn)了公共危機治理中社會保障應(yīng)急機制的框架和方向，對其政策文本進行收集、處理、分析與評價，可為社會保障應(yīng)急政策優(yōu)化策略提出奠定重要基礎(chǔ)。本文以“非典”“新冠”為關(guān)鍵詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫中共搜索出384項相關(guān)政策，最終篩選出內(nèi)容與社會保障相關(guān)的政策46項，如表1所示。

表1 社會保障應(yīng)急政策樣本

續(xù)表 1 社會保障應(yīng)急政策樣本

（二）特征識別

本節(jié)采用內(nèi)容分析方法研究提煉社會保障應(yīng)急政策基本特征，并為下一步政策評價指標選取提供依據(jù)。研究過程為基于關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計和共現(xiàn)分析，應(yīng)用Gephi軟件分析節(jié)點度數(shù)與進行主題聚類，導(dǎo)出社會保障應(yīng)急政策的關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)，如圖1所示。圖1中節(jié)點越大，度數(shù)越大，該關(guān)鍵詞越重要；節(jié)點間的線條越粗，兩點間的共現(xiàn)頻率越高，關(guān)系越緊密；同一灰度的節(jié)點構(gòu)成同一簇群。

圖1 社會保障應(yīng)急政策高頻關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)圖

基于關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)與政策文本內(nèi)容分析結(jié)果識別出中國社會保障應(yīng)急政策的基本特征為：（1）中國社會保障應(yīng)急政策的發(fā)布集中于重大突發(fā)公共危機發(fā)生之后的時間段，未出現(xiàn)在常態(tài)情景下的社會保障應(yīng)急制度的預(yù)先安排。（2）綜合群體與地區(qū)分析，政策關(guān)注的重點依次為貧困勞動力、農(nóng)民工、疫情影響嚴重地區(qū)、企業(yè)、高校畢業(yè)生、貧困人口、參保群眾、防疫工作者及犧牲人員遺屬。（3）政策工具使用的頻率由高至低依次為補貼、補助、資金監(jiān)督、資金撥付、社會保險、社會參與、社會互助、醫(yī)保、優(yōu)惠或緩繳保險與免稅等。（4）通過聚類分析發(fā)現(xiàn)社會保障應(yīng)急政策的四項核心主題：主題1包含關(guān)鍵詞“補助”“貧困勞動力”“疫情嚴重地區(qū)”“資金撥付”“扶貧”“社會救助”“貧困人口”，關(guān)注疫情期間貧困人口與貧困勞動力的扶貧，主要方式為社會救助與資金撥付；主題2包含關(guān)鍵詞“農(nóng)民工”“企業(yè)”“社會保險”“醫(yī)?！薄皟?yōu)惠或緩繳保險”“免稅”“參保群眾”，關(guān)注疫情期間的復(fù)工復(fù)產(chǎn)，主要方式為通過調(diào)節(jié)社會保險比例與稅收，推動企業(yè)與勞動力的恢復(fù)常態(tài)化的生產(chǎn)狀態(tài)；主題3包含“補貼”“互聯(lián)網(wǎng)+”“高校畢業(yè)生”“就業(yè)”四個關(guān)鍵詞，關(guān)注疫情期間高校畢業(yè)生的就業(yè)保障，促進畢業(yè)生多渠道就業(yè)，對加入服務(wù)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等國家建設(shè)關(guān)鍵崗位的就業(yè)者進行補貼，并在高科技技術(shù)背景下，創(chuàng)新就業(yè)服務(wù)方式，強調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)+就業(yè)”；主題4包含關(guān)鍵詞“防疫工作者”“遺屬”“社會互助”“社會參與”“心理援助”“捐贈”“資金監(jiān)督”，關(guān)注防疫工作者與犧牲人員的遺屬保障服務(wù)，對其進行心理疏導(dǎo)、心理干預(yù)，強調(diào)通過組織動員社會工作者和專業(yè)志愿者等多成分力量參與社會保障服務(wù)，并加強對捐贈等其他撥付資金的監(jiān)督，確保資金及時用于保障困難群體的生命安全與生活基本需求。

三、社會保障應(yīng)急政策評價——基于 PMC 指數(shù)模型方法

政策評價是應(yīng)用科學(xué)的方法理清政策條款的概念內(nèi)涵，并對政策的充分性、可持續(xù)性和實施效率予以綜合考察[22]，本文采用PMC指數(shù)模型對國家頒布的社會保障應(yīng)急政策進行量化評價。PMC指數(shù)模型可從多個維度分析政策的優(yōu)劣勢和內(nèi)部一致性，是當前國內(nèi)外比較前沿的政策評價方法。該方法由Ruiz-Estrada等[23]提出，基于事物的普遍聯(lián)系和運動特性，他們認為政策評價模型應(yīng)將變量廣泛考慮在內(nèi)。PMC指數(shù)模型的特征為二級變量，數(shù)目沒有限制，權(quán)重相等，使用二進制0與1平衡所有變量，可實現(xiàn)單一指標評價和多維度評價。本文將多維投入產(chǎn)出表，即二級變量的賦值融于政策評價與討論中；關(guān)注政策總體樣本的單向指標，并以指標的均值圖分析結(jié)果為基礎(chǔ)開展研究與討論。評價步驟為：（1） 模型設(shè)定，即設(shè)置政策的變量與參數(shù)；（2）PMC指數(shù)計算；（3）生成各評價維度的均值表。

（一）模型設(shè)定與政策評價指標體系

本文在Ruiz-Estrada 政策評價模型的基礎(chǔ)上，參照張永安和郄海拓[24]、杜丹麗[25]針對中國政策特性對PMC指數(shù)模型的修訂，結(jié)合公共危機治理特點、社會保障的特殊性與文本挖掘結(jié)果構(gòu)建社會保障應(yīng)急政策系統(tǒng)評價指標體系，如表2所示。（1）十項通用性的一級指標包括：政策性質(zhì)、政策實效、政策范圍、政策公開、政策主體、政策客體、政策功能、政策內(nèi)容、政策工具、政策評價。其中政策性質(zhì)、政策實效、政策范圍、政策公開、政策工具與政策評價六項指標與其他相關(guān)研究的二級指標保持一致；（2）政策工具基于薩拉蒙政府工具的劃分標準[26]，結(jié)合本文政策文本內(nèi)容分析設(shè)定二級指標；（3）政策主體、政策客體、政策功能、政策內(nèi)容四項二級指標根據(jù)公共危機事件與社會保障的特點與政策文本關(guān)鍵詞進行重新設(shè)置。政策主體的二級指標包括核心性與合作性，以是否涉及主管部門與部門間是否合作為二級指標，可達到測評政策制定主體的專業(yè)性與協(xié)作性的目標[27]；政策客體的二級指標包括精準性與具體性，公共危機事件中的社會保障客體為危機中的困難群體，政策制定的科學(xué)性體現(xiàn)在是否能夠準確識別并細化這類群體[28]；依據(jù)社會保障的保障公平功能與保障效率功能[29]，政策功能包括公平與效率二級指標。公平性體現(xiàn)能否確保每個社會成員的基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴，效率性體現(xiàn)于社會保障資源配置的效率[30]；依據(jù)社會保障理論經(jīng)濟保障、服務(wù)保障與精神保障層次的劃分[31]，政策內(nèi)容的二級指標包括經(jīng)濟、服務(wù)與精神。經(jīng)濟層次即通過現(xiàn)金給付或援助的方式來保障，服務(wù)層次即通過提供日常照料、醫(yī)療護理等服務(wù)的方式提供保障，精神層次即通過精神慰藉提供精神保障。

表2 社會保障應(yīng)急政策評價指標體系

（二）PMC 指數(shù)的計算

為保證政策樣本的代表性與選擇的科學(xué)性，本文通過以下步驟分別在非典疫情防控政策與新冠肺炎疫情防控政策中選取政策樣本：依據(jù)社會保障的社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置與社會互助五項核心內(nèi)容分別歸類兩個時期的政策；分別在每個時期的五個政策類別庫中各隨機抽取一項政策。由于非典時期的社會保障政策未涉及優(yōu)撫安置內(nèi)容，故這一時期共抽取四項政策（A類），與新冠肺炎疫情防控時期的五項政策（B類）組成九項政策的數(shù)據(jù)庫，如表3所示。

表3 公共危機治理中社會保障應(yīng)急政策樣本

根據(jù)Ruiz-Estrada 的方法，PMC指數(shù)計算過程為：根據(jù)式（1）與表1評價標準確定二級變量Xt:j進行賦值，其中t為一級變量序號，t:j為二級變量序號；根據(jù)式（2）計算一級變量的值，其中n為二級變量的個數(shù)；根據(jù)式（3）計算各項政策的PMC值；根據(jù)得分對政策評價結(jié)果進行評級，評價標準如表4所示，非典疫情防控政策與新冠肺炎疫情防控政策PMC指數(shù)如表5所示。

表4 政策評價等級劃分標準

表5 非典疫情防控政策與新冠肺炎疫情防控政策PMC指數(shù)

（三）PMC指數(shù)結(jié)果分析

結(jié)合PMC指數(shù)評價結(jié)果，對非典疫情防控政策與新冠肺炎疫情防控政策各項指標進行對比與微觀分析。

1. PMC指數(shù)結(jié)果表明，從非典疫情防控到新冠肺炎疫情防控，中國社會保障應(yīng)急政策內(nèi)部協(xié)調(diào)性與科學(xué)性呈提升趨勢。新冠肺炎疫情防控五項政策中三項政策（A1、A2、A5）的等級均為優(yōu)秀，表明在危機治理背景下新冠肺炎疫情防控的社會保障政策設(shè)計充分考量了政策科學(xué)性的各個維度；兩項政策（A3、A4）等級為可接受，總體上優(yōu)于非典疫情防控政策。為了清晰對比兩個時期政策的差異、優(yōu)勢和劣勢，本文將新冠肺炎疫情防控政策的平均得分與非典疫情防控政策平均得分進行比較，結(jié)果如圖2所示。除政策時效與政策范圍外，新冠肺炎疫情防控政策在政策性質(zhì)、政策主體、政策客體、政策功能、政策內(nèi)容、政策工具與政策評價得分上均高于非典疫情防控政策。結(jié)合政策文本內(nèi)容解釋，新冠肺炎疫情防控政策性質(zhì)的PMC指數(shù)提升源于政策的監(jiān)管性與描述性增強，如在國務(wù)院《因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護缺失兒童救助保護工作方案》的通知中，除具體的工作建議外，政策明確描述了落實因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護缺失兒童的程序、方式、各部門的職責等，并強調(diào)依法依規(guī)嚴肅追究違規(guī)行為的相關(guān)責任；政策主體PMC指數(shù)的上升源于主體中涉及民政部、人力資源與社會保障部核心社會保障部門，且與其他政府部門的合作性提升；政策客體PMC指數(shù)的上升源于新冠肺炎疫情防控樣本政策均準確定位重大突發(fā)公共危機事件中的困難群體，且每項政策都具有針對性，即將困難群體細分為農(nóng)民工、監(jiān)管缺失兒童、老人等；政策功能的PMC指數(shù)上升源于新冠肺炎疫情防控政策中有一部分政策在保障社會公平的同時，強調(diào)社會保障資源的有效分配，效率性有所提升；政策內(nèi)容的PMC指數(shù)上升源于新冠肺炎疫情防控政策在除通過經(jīng)濟物質(zhì)與服務(wù)保障困難群體外，加入了精神層面的保障；政策工具的PMC指數(shù)上升源于新冠肺炎疫情防控政策中使用的政策工具增多，除了非典疫情防控政策中使用頻率高的稅收、政治策略外，提升了基礎(chǔ)服務(wù)、保險、公私合作工具的使用；政策評價是兩種政策差距最大的指標，PMC指數(shù)相差0.56，原因為非典疫情防控政策依據(jù)不足、政策目標缺乏或不明確以及政策方案不具體，新冠肺炎疫情防控政策在這三方面均有顯著提升。

圖2 非典疫情防控政策與新冠疫情防控政策均值圖

2. 新冠肺炎疫情防控社會保障政策文本分析結(jié)果表明，中國社會保障應(yīng)急政策制定科學(xué)性有所改善，但從單項指標分析，仍存在不足與缺陷。政策性質(zhì)主要體現(xiàn)在監(jiān)管、建議與描述層面，預(yù)測性不足。五項政策的政策性質(zhì)得分均高于0.5，其中三項為0.75，與1分政策相差的0.25分均為預(yù)測性內(nèi)容缺失所致。說明當前社會保障應(yīng)急政策具有較短的時效性，為解決臨時危機臨時制定，既未對預(yù)期效果進行預(yù)測，也無與此類情景相關(guān)的固定程序性事項安排；政策內(nèi)容總體包含精神層次，但仍存在忽視對部分困難群體的精神慰藉服務(wù)，五項樣本政策中有三項政策的政策內(nèi)容未涉及精神保障；政策工具指標中對資金支持、基礎(chǔ)服務(wù)、稅收、保險、管制與憑單制的得分較低，表明在公共危機治理中政府社會保障準備不充分，導(dǎo)致包括資金、技術(shù)、信息等供給型政策工具不足。同時危機治理過程中，由于危機治理情境的緊迫性，稅收優(yōu)惠、市場管制等工具有效組合的環(huán)境型政策工具使用不足；發(fā)文主體核心主體缺乏，合作性差；每項政策均以實現(xiàn)社會公平為核心目標，但缺少有效配置社會保障資源的效率性目標的闡釋。多項政策的政策目標指標的效率性賦值為0，拉低了此項指標的總體指數(shù)。

四、優(yōu)化社會保障應(yīng)急政策的建議

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，社會保障部門頒發(fā)了重點困難人群救助政策、社會優(yōu)撫政策與復(fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)政策等，保障了勞動力再生產(chǎn)陷入困境時生存與生活的基本需要，促進了社會再生產(chǎn)的持續(xù)，體現(xiàn)了中國社會保障政策的優(yōu)越性。但基于政策文本分析與政策評價結(jié)果，新冠肺炎疫情防控政策與非典疫情防控政策呈現(xiàn)出的社會保障應(yīng)急政策體系仍不完善，存在專項社會保障應(yīng)急政策缺失、政策內(nèi)容預(yù)測性不足、政策保障內(nèi)容不全、政策工具組合的有效性低、政策主體權(quán)責模糊與政策評估機制不完善等問題。因此，相關(guān)政策制定主體應(yīng)優(yōu)化社會保障應(yīng)急政策，糾正政策設(shè)計偏差。從政策層面調(diào)整公共危機中社會保障相關(guān)主體的利益，理順社會保障應(yīng)急程序，提升應(yīng)急情境中社會保障資源分配的公平性和效率性，確保社會保障應(yīng)急政策制定的科學(xué)性與社會保障政策的持續(xù)健康運行，從而提升社會保障政策韌性，實現(xiàn)社會保障治理現(xiàn)代化，保障常態(tài)與非常態(tài)情境中公民的社會保障權(quán)。本文結(jié)合“政策制定—政策內(nèi)容—政策評估”的政策過程邏輯與“戰(zhàn)略布局—危機預(yù)警—危機處理—危機后恢復(fù)”的危機治理過程邏輯提出優(yōu)化社會保障應(yīng)急政策的建議，促進其形成持續(xù)運行的常態(tài)化機制，以提升社會保障應(yīng)急機制的程序化與合理化。

1. 加大專項社會保障應(yīng)急政策的制定力度。專項社會保障應(yīng)急政策的缺失會使危機擴大和升級，誘發(fā)新的危機，降低其他應(yīng)急管理政策的有效性，進而使整個社會陷入極度不穩(wěn)定狀態(tài)。從政策高度確認社會保障應(yīng)急管理在公共危機治理中的重要地位，將社會保障應(yīng)急管理納入社會保障政策框架，構(gòu)建清晰化、系統(tǒng)性的社會保障應(yīng)急管理政策架構(gòu)，是使社會保障在公共危機治理中發(fā)揮全方位、主動式作用的戰(zhàn)略環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化不可或缺的內(nèi)容。在專項社會保障應(yīng)急政策中，首先應(yīng)厘清與確認社會保障與危機治理的關(guān)系，社會保障應(yīng)急政策是社會保障政策體系與公共危機管理政策體系的重要組成部分，是應(yīng)急管理與社會保障政策的交叉點。在公共危機治理中，社會保障承擔支援保障角色，與危機治理的其他政策相互獨立，相輔相成。當面臨嚴重危機時，常態(tài)下的社會經(jīng)濟運行機制受損，此時應(yīng)急管理機制啟動。社會保障應(yīng)急機制在應(yīng)對危機中保障民生，維持社會秩序，是其他應(yīng)急管理機制迅速、高效反應(yīng)的基礎(chǔ)。其次，應(yīng)基于危機管理的預(yù)備、反應(yīng)與恢復(fù)階段[32]，結(jié)合危機治理的預(yù)防預(yù)警性、治理中事態(tài)控制性、治理后的轉(zhuǎn)危為機性的特點進行專項社會保障應(yīng)急政策設(shè)計，逐步構(gòu)建相關(guān)的政策體系，進而建立國家、省、地、縣的社會保障應(yīng)急規(guī)劃。

2. 增強社會保障應(yīng)急政策內(nèi)容的預(yù)測性。社會保障應(yīng)急政策預(yù)警項目安排缺失，使政府部門忽視了危機防范性措施的制定，在政策評價結(jié)果中呈現(xiàn)的弱點為政策的預(yù)測性較差。因此，增強政策的預(yù)測性是優(yōu)化社會保障應(yīng)急政策的必要環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)加強社會保障部門與應(yīng)急管理部門的信息溝通與共享，全面、動態(tài)掌握社會經(jīng)濟運行風險。其次，識別不同類型不同等級公共危機可能誘發(fā)的社會保障風險，及時發(fā)現(xiàn)社會保障薄弱環(huán)節(jié)。再次，構(gòu)建風險評價預(yù)警指標體系，評估社會保障風險的發(fā)生概率、可能強度、損害程度和負面影響。最后，分類型、分級別建立社會保障應(yīng)急政策與預(yù)案，包括應(yīng)急方案的適用情境、適用對象、保障方式與啟動程序等。

3. 提升社會保障應(yīng)急響應(yīng)政策內(nèi)容的科學(xué)性。應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)對風險的處置方案與過程，是社會保障應(yīng)急政策的核心內(nèi)容。良好的應(yīng)急響應(yīng)機制能夠有效控制風險，降低損害。在新冠肺炎疫情防控中，社會保障相關(guān)部門及時、有效出臺了一系列保障民生與恢復(fù)經(jīng)濟社會秩序的政策。但基于政策評價結(jié)果，仍存在應(yīng)急合作性差、社會保障應(yīng)急資源配置效率低、精神保障內(nèi)容缺失與政策工具有效性不足等問題。因此，提升社會保障應(yīng)急響應(yīng)政策內(nèi)容科學(xué)性，首先應(yīng)增加相關(guān)部門的聯(lián)合發(fā)文。在政策中合理定位社會保障上下級部門、部門間權(quán)責，加強社會保障部門與其他政府部門的協(xié)同，提高核心社會保障部門的參與度與合作網(wǎng)絡(luò)的密度。其次，在政策中補全體現(xiàn)優(yōu)化社會保障資源配置的內(nèi)容。包括：強調(diào)資源分配的公平性，將老年人、兒童、犧牲人員及其遺屬以及災(zāi)區(qū)其他群體納入救助、保險或優(yōu)撫的社會保障范圍內(nèi)，確保在危機情境下弱勢群體也可得到足夠的保障；關(guān)注資源配置的效率性，科學(xué)測算、預(yù)估不同等級危機下社會保障各類資源的需求，嚴格監(jiān)督資源使用；平衡社會保障經(jīng)濟資源、服務(wù)資源與精神資源的供給，保證保障層面的全面性。平衡社會保障應(yīng)急資源與維持常態(tài)下社會保障運行的資源分配，保證社會保障系統(tǒng)的持續(xù)性。再次，增強應(yīng)急處理中社會保障政策工具的有效性。包括：增加短板政策工具的使用，補充社會保障應(yīng)急管理人才培養(yǎng)、危機中社保信息服務(wù)等供給型政策工具；優(yōu)化環(huán)境型政策工具的內(nèi)部組合，擴大保險、政府購買、社會參與等政策工具在社會保障應(yīng)急系統(tǒng)中的應(yīng)用范圍。

4. 完善社會保障應(yīng)急政策評估機制。對社會保障應(yīng)急政策進行評估，指對社會保障應(yīng)急政策是否繼續(xù)執(zhí)行、調(diào)整或終止的分析，用來說明和解釋社會保障應(yīng)急政策效果，可為政策未來去向提供方向性指導(dǎo)。在公共危機情境下出臺的社會保障應(yīng)急政策具有明顯的臨時性特征，如非典疫情防控過程中制定的絕大多數(shù)社會保障政策在疫情結(jié)束后都被廢止，相關(guān)內(nèi)容未反映在社會保障制度體系中，說明當前社會保障應(yīng)急制度的評估機制缺失，增加了在類似情境下政策制定與危機治理的成本。完善危機后社會保障應(yīng)急政策的評估機制，首先，應(yīng)完善社會保障應(yīng)急政策評估指標體系，在結(jié)合政策分析理論與公共危機特征對單項政策進行分析的基礎(chǔ)上，將應(yīng)急政策體系與現(xiàn)有社會保障制度的銜接和適應(yīng)狀況納入考量。其次，依據(jù)政策評估結(jié)果，對各項政策的走向進行判斷。包括：修正政策效果與政策目標偏離的社會保障應(yīng)急政策；將成熟的、具有普遍危機預(yù)防、處置效果的政策納入現(xiàn)行社會保障制度安排，完善社會保障應(yīng)急制度。